保障生态安全 促进牧民增收－－财政部和中央农办、农业部有关负责人就建立草原生态保护补助奖励机制答记者问 
 
 
2010年10月15日 财政部新闻办公室
　　
　　为保障国家生态安全，促进牧区牧业发展和牧民增收，维护民族团结和边疆稳定，统筹城乡和区域协调发展，国务院日前决定建立草原生态保护补助奖励机制，中央财政每年为此安排资金134亿元。近日，财政部和中央农办、农业部有关负责人就建立草原生态保护补助奖励机制有关问题接受了记者的采访。
　　问：为什么要建立草原生态保护补助奖励机制？建立草原生态保护补助奖励机制的重大意义体现在哪些方面？
　　答：目前，我国草原生态保护和牧民增收问题面临严峻形势。一是草原退化严重，可利用面积减少，生态功能弱化。目前，全国约90%的可利用天然草原不同程度退化，中度和重度退化面积达23亿亩，产草量比20世纪80年代平均下降30%-50%，部分草场完全丧失生产能力。草群高度和盖度大幅下降，季节性和永久性裸地面积不断扩大，导致草原生态功能弱化，水蚀风蚀造成水土流失严重，加剧了泥石流等自然灾害的发生。二是牧民就业渠道窄，生产生活成本高，收入积累缓慢。由于语言、生活习惯等因素影响，牧民转移就业难度较大，收入主要来源于草原畜牧业。但牧业生产成本较高，牧民依靠畜牧业增收乏力。2008年，全国264个牧业和半农半牧业县，牧民人均纯收入3714元，不到同期全国农民平均收入的80%。同时，牧区生活消费成本较高，牧民家庭收入积累缓慢。29%的牧业县和33%的半农半牧业县是国家扶贫开发工作重点县。三是草原保护投入不足，生产扶持力度弱，牧区发展可持续性不强。近年来国家在牧区教育、医疗卫生、社会保障等社会事业方面投入较多，但对草原生态保护和牧业生产的投入力度不足，惠牧的生产性补贴政策明显少于惠农的政策。因此，要建立草原生态保护补助奖励机制，坚持以人为本、统筹兼顾，加强草原生态保护，转变畜牧业发展方式，促进牧民持续增收。
　　建立草原生态保护补助奖励机制具有重大的战略意义和现实意义：一是有利于改善草原生态环境，保障国家生态安全。我国60亿亩天然草原是陆地生态系统的主体，具有调节气候、涵养水源、保持水土、净化空气等多种生态功能。青藏高原生态系统是我国水资源的主要发源地和涵养区，内蒙古、新疆草原牧区是我国华北和西北的两大生态屏障。从战略高度加以重视，切实改善草原生态环境，直接关系到牧区乃至全国的生态安全。二是有利于统筹城乡和区域协调发展，推动落实科学发展观。我国草原牧区主要集中在西部地区，属于边远地区、落后地区和生态脆弱区，也是全面建设小康社会的重点地区和难点地区。与农业相比，牧业抵御风险的能力更弱；与农民相比，牧民的增收渠道更单一；与农区相比，牧区统筹城乡发展的难度更大。草原生态恶化、承载力下降，牧民增收缓慢，还将使农区和牧区经济社会发展差距进一步拉大。建立草原生态保护补助奖励机制，从增加牧民收入、促进牧业发展入手，可以有力增强牧区发展后劲，为推动城乡、区域协调发展做出贡献。三是有利于维护民族团结和边疆稳定，促进构建和谐社会。我国草原牧区既是少数民族分布最集中的地区，又与12个国家接壤，涵盖62%的陆地边界线，承担着守土护边的重要职责。目前，264个牧业县和半农半牧业县，人均GDP只有全国平均水平的72%。通过采取有效措施，增加牧民收入，提高牧民物质文化生活水平，能够为维持安定和谐的社会秩序奠定坚实的基础。
　　问：建立草原生态保护补助奖励机制的基本思路是什么？其政策措施主要包括哪些方面？牧区草原禁牧和草畜平衡后，是否会影响畜产品供应？
　　答：建立草原生态保护补助奖励机制的基本思路是，以科学发展观为指导，坚持以人为本、统筹兼顾的原则，在全国主要牧区可利用天然草场范围内，建立草原生态保护补助奖励机制，基本达到草畜平衡，促进转变畜牧业发展方式，逐步实现草原生态保护和牧民持续增收的双赢目标。
　　政策措施主要包括以下几个方面：一是实施禁牧补助。对生存环境非常恶劣、草场严重退化、不宜放牧的草原，实行禁牧封育，中央财政给予禁牧补助。禁牧期满后，根据草场生态功能恢复情况，继续实施禁牧或者转入草畜平衡、合理利用。二是实施草畜平衡奖励。对禁牧区域以外的可利用草原实施草畜平衡。根据草原载畜能力，确定草畜平衡点，核定合理的载畜量。中央财政对未超载的牧民给予草畜平衡奖励。牧民在草畜平衡的基础上，实施季节性休牧和划区轮牧。草畜平衡奖励持续实施，直至形成草原合理利用的长效机制。三是落实对牧民的生产性补贴政策。增加牧区畜牧良种补贴，在对肉牛和绵羊进行良种补贴基础上，将牦牛和山羊纳入补贴范围。比照农区农作物良种补贴办法，实施牧草良种补贴。实施牧民生产资料综合补贴，对牧民生产用柴油等生产资料进行补贴，降低牧民生产生活成本。在实行上述政策的基础上，中央财政鼓励地方整合有关项目资金，加大对推行牲畜舍饲半舍饲圈养、促进仔畜提前出栏等方面的支持力度，推进畜牧业生产方式转变。四是加大对牧区教育发展和牧民转移就业培训的支持力度，提高牧区教育水平，促进牧民转移就业。五是建立绩效考核和奖励制度。中央财政将补助资金切块下达到省（区），实行目标、任务、责任、资金“四到省”机制，由各省（区）组织实施。中央财政按照各地草原生态保护效果、地方财政投入、工作进展情况等因素进行绩效考评，每年安排奖励资金，对工作突出、成效显著的省份给予资金奖励。
　　建立草原生态保护补助奖励机制，根本目的是保护草原生态环境，转变畜牧业发展方式，促进牧民增收，不会对畜产品供应产生影响。因为实施草原禁牧和草畜平衡，不是简单减少牲畜饲养量，而是要大力推行舍饲半舍饲圈养和划区轮牧，提高牧区畜牧业生产水平，使草原生态保护和畜牧业发展步入良性轨道。我国是世界上第一产肉大国，人均肉类占有量已超过世界平均水平，综合生产能力较强。近年来，由于农区畜牧业的快速发展，牧区畜牧业产值和畜产品产量占全国的比重逐步降低，牧区保障畜产品供给的压力也大为减轻。从长远看，实施草原生态保护奖励机制，改善草原生态环境后，草场生产力将不断提高，草原草场承载能力将日益增强，有利于促进草原畜牧业可持续发展，保障畜产品的有效供给。
　　问：草原生态保护补助奖励机制的实施范围有哪些？中央财政补助奖励资金是如何安排的？
　　答：从2011年开始，在内蒙古、新疆（含新疆生产建设兵团）、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏和云南8个主要草原牧区省（区），全面建立草原生态保护补助奖励机制。
　　中央财政安排草原生态保护补助奖励资金134亿元，主要用于以下方面：一是实施禁牧补助。对生存环境非常恶劣、草场严重退化、不宜放牧的草原，实行禁牧封育。由于我国草原类型多样，各地草场产草量和载畜能力存在差异，以全国平均水平估算，中央财政按每亩6元给予补助。二是实施草畜平衡奖励。对禁牧区域以外的可利用草原，在核定合理载畜量的基础上，以全国平均水平估算，中央财政按每亩1.5元对未超载放牧的牧民给予奖励。三是落实对牧民的生产性补贴政策。增加牧区畜牧良种补贴，在对肉牛和绵羊进行良种补贴基础上，将牦牛和山羊纳入补贴范围；实施牧草良种补贴，对8省（区）0.9亿亩人工草场，按每亩10元的标准给予补贴；实施牧民生产资料综合补贴，对8省（区）约200万户牧民，按每户500元的标准给予补贴。四是安排奖励资金。中央财政根据各地绩效考评结果，安排对工作突出、成效显著省份的奖励资金。
　　问：怎样确保草原生态保护补助奖励机制得到有效落实？
　　答：为将草原生态保护补助奖励机制落到实处，把这一惠及广大牧民的大事办好，财政部、农业部将会同有关部门切实加强组织实施工作。一是处理好两个关系。在政府与牧民关系方面，政府在加大投入的同时，也要突出和发挥牧民主体作用，按照有关法规制度的规定，切实履行好生态保护的义务。在中央与地方关系方面，中央要制定相关政策，加大财力投入，但避免大包大揽。地方政府要认真落实中央各项政策，切实加大地方投入，落实监管责任，制定配套政策措施，形成政策合力。二是衔接好现有草原生态保护政策政策。将退牧还草饲料粮补助政策、西藏草原生态保护奖励政策并入草原生态保护补助奖励机制。三是健全监督管理制度。严格责任追究制度：要层层签订目标责任书，加强责任追究；地方政府要将禁牧和草畜平衡工作纳入政府和村组年度考核范围，实行一把手负责制。健全禁牧管护机制：地方政府要高度重视草原监理和管护队伍建设，建立健全省（区）、地市、旗县、乡镇和村上下联动的管护网络；将监理管护经费列入地方财政预算予以保障。完善草畜平衡核查机制：各级草原行政主管部门要不断完善草原载畜量标准和草畜平衡核定办法，加强对草畜平衡工作的指导和监督检查。地方政府要建立草畜平衡核查机制，采取草畜平衡公示、牧民自行申报、旗县政府抽查和社会监督举报等多种措施。