以审判工作为中心　队伍建设为根本　物质装备为保障
全面推进新形势下人民法院基层基础建设
——最高人民法院民一庭负责人就《关于新形势下进一步加强人民法院基层基础建设的若干意见》答本报记者问 
 
 
 
  2011年2月15日，最高人民法院公布了《关于新形势下进一步加强人民法院基层基础建设的若干意见》（以下简称《意见》），对新形势下进一步加强人民法院基层基础建设作出了全面部署，提出了具体要求。值此《意见》公布之际，最高人民法院民一庭负责人就有关问题接受了记者的采访。
  全面提升人民法院基层基础工作水平的重要性和必要性日益凸显
  问：请您介绍一下制定出台《意见》的背景和意义。
  答：加强基层建设，党中央始终高度重视。不断加强人民法院基层基础建设，是人民法院服务大局、保障民生、维护社会公平正义的重要保证，最高人民法院历届党组都把这项工作摆在尤其重要的位置。近年来，在党中央正确领导下，人民法院基层基础建设有了长足进展，队伍素质、执法水平和能力有了较大提高，人员编制、物质装备和经费保障有了较大改善，历史欠账有了较大缓解，在依法妥善处理大量矛盾纠纷的同时，较好发挥了职能作用，为服务党和国家工作大局、维护人民群众合法权益作出了积极贡献。但随着我国经济社会的不断发展，深层次问题与表象问题、法律问题与社会问题相互交织，社会矛盾特别是涉及民生各类矛盾高发、多发态势更加严峻。处在以司法手段化解社会矛盾纠纷、维护和谐稳定社会秩序和实现社会公平正义最前沿的基层人民法院及其派出人民法庭，面临的考验更加严峻，遇到的问题更加复杂，承担的任务更加艰巨。但在地位作用更加突显的同时，基层基础建设中存在的问题和困难也最多。在此新形势下，制定更有针对性的指导意见，全面提升人民法院基层基础工作水平的重要性和必要性日益凸显。为了做好《意见》起草制定工作，最高人民法院专门成立了由有关部门参加的起草工作组，并在对全国法院基层基础建设情况进行广泛充分调研基础上，制定了《意见》。《意见》的出台，有利于更好服务党和国家工作大局，有利于顺利推进司法审判事业科学发展，有利于积极回应人民群众关切期待，具有十分重要的意义。
  审判工作、队伍建设和物质装备是一个整体，不能机械片面理解
  问：《意见》明确提出要坚持“以审判工作为中心、队伍建设为根本、物质装备为保障”做好新形势下基层基础工作，请您谈一谈对此应如何理解和把握。
  答：《意见》提出这个要求，是建立在对当前形势的准确分析和判断基础之上的。前些年，基层基础工作中人员短缺、物质装备落后是主要矛盾，但随着这些困难的较大缓解，现在已经到了全面推进基层基础建设的关键时期。人民法院作为国家审判机关，职能作用的充分发挥归根到底还是要通过做好审判工作来实现。基于此，《意见》提出要“以审判工作为中心、队伍建设为根本、物质装备为保障”作为基本思路，来进一步加强新形势下人民法院基层基础建设。“以审判工作为中心”，就是基层基础建设成效怎样，关键看审判职能作用是否得到充分发挥，基层基础建设的其他工作应当围绕审判工作开展；“以队伍建设为根本”，是因为审判工作开展得如何最终取决于“人”的因素，要把队伍建设作为实现基层基础建设目标任务的重要基础和前提；“以物质装备为保障”，是由基层基础建设实际情况决定的，离开物质装备的有力保障，基层基础建设的目标任务就很难实现，要充分发挥物质装备服务和保障审判的职能作用。总体来看，审判工作、队伍建设和物质装备是一个整体，不能机械片面理解：离开审判工作这个中心，基层基础建设就会发生方向性偏误；没有队伍建设这个根本，基层基础建设就会成为无源之水；缺失物质装备这个保障，基层基础建设就会变得困难重重。明确了“以审判工作为中心、队伍建设为根本、物质装备为保障”的基本思路加强基层基础建设，就可以适应新形势、抓住关键点，并确保措施要求的针对性和实效性。
  做好民生审判工作是提升基层审判工作质量水平的重中之重
  问：基层审判工作的很大特点之一就是民生关切度高，《意见》对此有何要求和部署？
  答：基层审判工作事关民生、贴近社会,与人民群众切身利益和经济发展、社会稳定息息相关。党的十七届五中全会提出，“十二五”时期要把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，民生事业和社会管理将摆在更加突出的位置。基层人民法院及其派出人民法庭处在化解社会矛盾纠纷的最前沿，大量的社会矛盾特别是事关经济社会发展和涉及保障改善民生的纠纷需要通过诉讼解决。因此，做好民生审判工作是提升基层审判工作质量水平的重中之重。《意见》明确提出，要密切关注物价上涨及房贷等政策变化对民生的影响，依法妥善审理劳动就业、社会保障、教育、医疗、住房、消费等领域的纠纷，注重维护弱势群体权益，着力解决群体性矛盾，切实维护人民群众切身利益。认真研究“三农”工作中出现的法律问题，有效化解农民工追索劳动报酬、农产品买卖、农村土地承包等纠纷，保护农民权益，促进农业发展，维护农村稳定。审慎处理农村集体土地征收、城镇国有土地上房屋拆迁案件，切实保障被征地农民、被拆迁人合法权益。
  要注重确保人民陪审员队伍的广泛性、代表性和群众性
  问：人民陪审制度是更好实现司法民主的重要制度保障，《意见》针对这个问题作出了怎样的规定？
  答：实行人民陪审制度是基层审判工作的重要特征之一，除法律、司法解释另有规定外，涉及群体利益、公共利益，人民群众广泛关注或者其他社会影响较大的一审刑事、民事、行政案件，应由人民陪审员和法官共同组成合议庭进行审判。只有将《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》和最高人民法院《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》、《关于进一步加强和推进人民陪审员工作的若干意见》等落到实处，才能更好完善社会主义司法制度、弘扬司法民主、促进司法公正和增强司法权威。《意见》规定，要进一步发挥人民陪审优势。首先要注重吸收不同行业、性别、年龄、专业人员，确保人民陪审员队伍的广泛性、代表性和群众性。其次要完善人民陪审员“随机抽取”工作机制，充分调动所有人民陪审员的参审积极性，在制度上确保参审人民陪审员的广泛性。最后要注意发挥好人民陪审员来自群众、熟悉群众、代表群众的独特优势，以之为桥梁，最大限度引导当事人尊重和自觉履行生效裁判，不断提高司法裁判的公信力，推动全社会重视、支持人民法院工作良好氛围的建立。
  发挥人民法庭作用，坚持“调解优先、调判结合”，拓展对下监督指导
  问：做好基层审判工作涉及的问题十分繁杂，《意见》对此还有哪些重要的规定？
  答：做好新形势下基层审判工作包括的内容很多。除了提高民生审判质量和发挥人民陪审优势以外，主要还有以下几个方面的问题。一是进一步发挥人民法庭的职能作用。2005年最高人民法院制定下发了《关于全面加强人民法庭工作的决定》（以下简称《决定》），对如何开展人民法庭工作进行了全面系统的规范。《决定》对新形势下进一步加强人民法庭工作仍然具有重要意义。在《决定》基础上，《意见》中有关解决当事人立案不便困难、大力推广巡回审判、进一步发挥人民陪审优势、加快“科技法庭”硬件设施建设以及重点建设覆盖基层人民法院和人民法庭的局域网络等很多具体规定都涉及到人民法庭。在基层基础建设中，要将《决定》和《意见》结合起来，强化对人民法庭立案、审理及执行等各项工作的支持、管理，推动人民法庭审判工作再上新台阶。二是进一步坚持“调解优先、调判结合”。要准确理解和贯彻“调解优先、调判结合”基本精神，正确处理调判关系，充分发挥调判组合优势。准确把握运用调判方式处理案件的基础和条件，依照法律可以调解、根据案情能够调解或者按照矛盾冲突特点调解处理效果更好的，要选择调解方式解决纠纷。依法不能调解、根据案情不宜调解或者以判决方式更有利于解决问题的，应当选择判决方式。不能脱离实际设定调解率指标或者违背当事人意愿强调硬调、以拖促调，损害司法权威和司法公信。以自动履行率为重要标准，完善真实反映调解工作效果的考评机制，更好发挥调解方式化解矛盾的功能。三是进一步拓展对下监督指导。要将做好、做实对基层审判工作的监督指导，作为中级以上人民法院日常工作的重要内容和绩效考核的重要指标。完善问题的发现、反馈、分析和解决机制；建立重大敏感案件风险评估机制。着力开展有针对性的调查研究，综合利用适用法律疑难问题请示、审级监督、发改案件通报分析以及典型案例指导等制度，拓宽监督指导途径，不断增强监督指导的针对性、时效性、规范性和权威性。下大气力解决个案指导多、类型案件总结少，事后监督多、事前指导少等问题。
  “抓党建带队建促审判”是做好基层党建工作的重要保证
  问：基层党建工作是全面加强基层队伍建设的重要内容，如何来理解《意见》对此作出的专门规定？
  答：切实坚持“抓党建带队建促审判”工作思路和原则，是做好基层党建工作的重要保证。在工作中，要认真遵照“条块结合、上下联动、整体推进”的党建工作部署和要求，着力推进人民法院基层党的组织、思想、作风、制度和反腐倡廉建设，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员干警的先锋模范作用。进一步强化、落实党建工作领导、组织责任，完善、细化领导干部“一岗双责”工作制度和机制，着力提高党建工作科学化、制度化水平。不断丰富、创新党建工作内容和形式，增强党建工作的针对性、实效性、吸引力和感召力。符合党章规定条件的人民法庭，要建立起党支部；不符合成立党支部条件的，基层人民法院要切实加强对人民法庭党员的管理。采取切实有效措施，加强基层人民法院党员党性、党风、党纪教育，建立、完善党员管理工作考核评价机制。深入推进创先争优活动和“人民法官为人民”主题实践活动，扎实开展“发扬传统、坚定信念、执法为民”主题教育实践活动。注重在基层培养、树立、宣传优秀党员的典型事迹，激发广大基层干警的工作热情和干劲，营造浓郁的“比、学、赶、帮、超”氛围。加大违法违纪党员处罚惩戒力度，增强警示教育震撼力和实效性。
  做好五个方面工作，努力拓展基层干警职业发展空间
  问：人才建设是基层队伍建设工作的关键，事关人民法院基层基础建设的成败，实践中存在的问题较多，《意见》对此问题提出了什么措施？
  答：做好人才工作对实现基层基础建设任务目标意义重大。《意见》中有几个条文都对此作出了规定。综合来看，主要有这么几个方面。一是继续坚持面向基层、面向一线办案人员倾斜的分编原则，抓紧抓好“十一五”期间编制的分配落实，积极研究提出新一轮的增编计划，并切实加大对现有编制的使用、督查、管理的力度。二是完善省级统一招录政策，坚持开展选调生工作，着力推进《公开选拔初任法官、检察官任职人选暂行办法》的贯彻落实，切实发挥既有政策的实际效应，努力拓宽法官的来源范围和渠道。三是加大贯彻中央关于解决提前离岗离职政策的执行、督察力度，进一步减少并杜绝审判资源浪费的现象。四是建立健全基层人民法院法官与法庭庭长定期轮岗和交流制度，要把法庭作为法院领导干部和业务骨干选拔、培养、锻炼的重要基地，切实缓解法庭“进不去、出不来、留不住”人的问题。五是贯彻中央基层工作方针，制定并实施基层聚才工程规划，出台基层聚才倾斜政策，完善基层聚才保障机制，注重从基层选拔优秀人才，形成优秀人才向基层聚集，优秀干部从基层产生、成长和锻炼的人才工作新格局。针对西部及贫困地区基层人民法院法官来源不足、断层严重，人才匮乏等问题，要积极推进政法干警招录培养体制改革试点工作，逐步扩大招生规模，为西部及贫困地区提供可持续的人才支持。继续加大选调生、志愿者、东中西部法院干部交流工作力度，通过代培、定向培养等方式，进一步在少数民族地区加大“双语”型法官的培养力度，吸引、鼓励、支持优秀少数民族人才充实基层法官队伍。在原有对西部地区实施优惠政策的基础上，会同国家有关部门，继续扩大在职法律职业人员国家统一司法考试试点的适用范围；进一步研究改进司法考试办法，完善司法考试政策。充分发挥招录补员政策整体效用，多措并举引进高素质人才，改善中西部人才队伍结构，加大人才对口支援力度，促进中西部审判人才队伍整体素质和执法办案能力的提高。通过以上举措，逐步建立并完善法官择优遴选制度和有利于基层干警成长的选拔机制，努力拓展基层干警职业发展空间。到2012年，省级以上人民法院录用公务员，除部分特殊职位外，均应从具有两年以上基层工作经历人员中考录。
  高级人民法院要切实承担起主体责任，提高基层经费保障水平
  问：经费保障水平亟待进一步提高，这在全国范围内都不同程度地存在，《意见》中是如何解决这一问题的？
  答：《意见》高度重视基层经费保障问题，规定要进一步加大经费保障力度。具体来说，首先，要深入贯彻落实中办国办《关于加强政法经费保障工作的意见》，按照财政部《政法经费分类保障办法（试行）》各项要求，深化经费保障体制改革，在中央加大转移支付力度同时，增强地方保障能力和水平，使基层真正享受到改革成果。其次，最高人民法院继续积极协调中央财政和国家发改委对法院的资金和政策支持。高级人民法院加强与省级财政和发展改革部门的沟通协商，争取省级配套资金足额到位，积极主动参与研究制定资金分配方案，配合省财政部门建立基层公用经费正常增长机制。基层人民法院努力做好与本级政府部门沟通协调工作，积极争取各方面支持，切实落实地方经费保障责任，抓好人民陪审员、聘用人员等经费预算方案的制定和落实，保证各项经费开支。第三，上级人民法院应会同财政部门加大对基层经费保障情况和经费管理情况的监督检查和指导，避免抵顶经费、减少本级投入等问题发生。需要特别注意的是，各高级人民法院要切实承担起主体责任，下大气力为提高基层经费保障水平多做好事、多办实事。
  完成基层基础设施建设任务，加强基层人民法院业务装备建设
  问：基础设施建设和物质装备配备既涉及到基层审判工作的有效开展，人民群众对此也十分关心，《意见》中提出了哪些要求？
  答：进一步完成基础设施建设任务是基层基础建设中非常关键的内容。《意见》规定，要以国家发改委《关于进一步加强地方政法基础设施建设规范投资保障机制的意见》为指导，依据审判工作实际需要，制定审判法庭、人民法庭建设总体规划和年度计划。此外，还要做好建设项目申报工作，协调地方政府按照政策要求划拨建设用地，落实配套条件和资金，减免相关规费。特别需要提出的是，《意见》明确要求，要尽快完成立案信访窗口和残疾人无障碍通道建设，以及立案信访窗口和人民法庭统一标识工作，让人民群众充分享受到基层基础设施建设的成果。有建设任务的法院要切实加强建设资金管理和建设成本控制，避免形成新的债务。积极推动中央、省级和本级三级政府分项目、分年度、分比例负担方式化解基本建设历史债务。
  对物质装备配备问题，《意见》规定，要认真执行《基层人民法院基本业务装备配备指导标准（试行）》，着力加强基层人民法院业务装备建设。高级人民法院应会同省级财政部门结合本地实际情况，以国家标准为基本要求，制定本地区基层人民法院业务装备配备实施标准，并根据中央和省级转移支付资金规模和法院工作重点，制定本地区基层人民法院业务装备配备规划和年度实施计划。基层人民法院要根据审判执行工作实际需求，科学规划，加快装备更新，尽快实现审判法庭专业设备、审判文书印刷设备、法警单警装备、档案存储设备以及业务交通工具标准化配置。高度重视人民法庭安全设施建设，尽快按标准和需求配备安全保卫装备。
  高级人民法院要尽快制定本地的具体工作规划和落实意见
  问：《意见》施行后，如何贯彻落实好是一个极为重要的问题，最高人民法院有什么具体考虑和打算？
  答：如何在全国贯彻落实好《意见》，让《意见》真正发挥指导全国基层基础建设的积极作用，是最高人民法院非常重视的问题。基层基础建设点多面广，涉及问题繁多复杂，带有一定的全局性。从全国范围来看，各地基层基础建设的情况、特点各不相同，有的甚至还存在较大差异。所以，除了本身具有较强针对性的问题，《意见》中提出的要求只能是原则性和一般性的。贯彻落实好《意见》，离不开各级人民法院特别是各高级人民法院按照《意见》要求，根据本地实际，因地制宜尽快制定本地的具体工作规划和落实意见，并且有计划、有步骤地推动基层基础建设。当然，基层基础建设过程中必然会遇到这样或者那样的新问题、新情况，《意见》要求，各级人民法院要注意认真分析研究成因与对策，必要时及时层报最高人民法院。《意见》施行后，最高人民法院会选择在适当时机对贯彻落实情况进行调研，还会根据实际情况开展监督检查，务求《意见》落到实处。