交通运输部海事局曹德胜副局长解读《水上水下活动通航安全管理规定》
近日，交通运输部发布了《水上水下活动通航安全管理规定》（以下简称《规定》），自2011年3月1日起施行。1999年10月8日原交通部发布的《中华人民共和国水上水下施工作业通航安全管理规定》（交通部令1999年第4号,以下简称4号令）同时废止。为便于公众更好地理解《规定》的有关内容，记者就相关内容采访了交通运输部海事局曹德胜副局长。
1999年，为了在全国范围内统一规范水上水下施工作业行为，加强通航安全管理，原交通部颁布实施了《中华人民共和国水上水下施工作业通航安全管理规定》，对于保障通航安全和施工作业安全、保护有限的通航环境资源起到了积极作用。但随着国家经济建设的不断发展，4号令的实施也显现了诸多不适应。
一是在适用范围方面的不适应。随着我国海洋经济发展和加快长江等内河水运发展战略的实施，在国家管辖海域、内河通航水域或岸线上从事水上水下工程建设越来越多。据统计，“十一五”期，平均每天约30项，尤其是苏通长江大桥、港珠澳大桥等特大型水上水下工程的开工建设，施工作业在数量、规模、周期上都呈大幅增长的态势。特别是青岛奥帆赛、上海世博会、广州亚运会等大型水上活动和体育赛事频繁举办，活动规模与社会影响较大，参与人数人众多，水上水下活动与通航安全之间矛盾越来越突出，主要调整“水上水下施工作业”的4号令已不能适应形势发展的需求。
二是在通航资源综合利用上的不适应。近几年来，桥梁、港口等大型涉水工程建设掀起新热潮，如长江上即将建成的大桥将达76座。与此同时，这些涉水工程的建设或多或少占用通航水域资源，工程建成运行与船舶通航安全的矛盾日益突出，如大桥建成后，通航尺度受限，新港口建成，但锚地水域域严重不足等等。涉水工程建设需要统筹考虑城市建设、港口规划、航道和航运发展等，按照4号令的规定，海事部门在涉水工程立项阶段、竣工验收阶段的参与度和决定权均明显不足，已不能适应涉水工程建设过程中的通航资源综合利用的需求。
三是在推动建设单位、施工单位、以及主办单位落实安全主体责任上的不适应。涉水工程的建设，带来了诸多安全隐患 ，但部分工程建成后却存在管理主体不明、安全责任制落实不到位的情况，如一些大桥，建成后就存在管理多头或管理主体不明的情况，导致安全隐患难以整改到位。广东“6.15”事故以来发生的多起船舶与大桥相撞事故，都不同程度地暴露了涉水工程建设与管理过程中安全主体责任不落实的问题。
另外，随着《安全生产法》、《行政许可法》等一批新的法律、法规的颁布实施，4号令也需要修改完善，以符合上位法的相关要求。
《规定》的颁布实施，是我国海事管理的一件大事，具有十分重要的意义，主要体现在以下三个方面：
一是有利于保障通航安全。《规定》的实施，将对水上水下活动行为进行规范，最大程度消除施工、建设和有关活动中的矛盾，对通航安全起到重要保护作用，对航运事业和经济社会的发展起到积极地推动作用。
二是有利于保护通航环境资源。《规定》明确主管机关在工程立项阶段、施工阶段、竣工验收阶段的管理方式和要求，通过通航安全影响审查、通航安全评估、通航安全报告等方式和手段，科学查找、防范风险，将有利于最大限度提升通航资源的综合有效利用。
三是有利于规范管理。《规定》明确了水上水下活动许可、报备、实施等事项的条件和程序，同时也规范了海事管理机构的监督检查，将有利于规范水上水下活动行为，维护良好通航环境和通航秩序。
《规定》的适用范围为“中华人民共和国内河通航水域或者岸线上和国家管辖海域影响通航安全的水上水下活动”，并采用列举法对水上水下活动进行了界定，主要包括三类：一是工程建设涉及到的水上水下施工作业活动，包括勘探、采掘、爆破；构筑、设置、维修、拆除水上水下构筑物或者设施；架设桥梁、索道；铺设、检修、拆除水上水下电缆或者管道；设置系船浮筒、浮趸、缆桩等设施；航道建设，航道、码头前沿水域疏浚；二是有碍航行安全的其他水上水下活动，包括打捞沉船、沉物、科学调查等；三是群众性水上水下活动，包括大型群众性活动、体育比赛等。理解适用《规定》的适用范围，主要是看该水上水下活动是否对通航安全构成永久性或临时性影响。
4号令主要从水上水下施工作业的范围、施工作业许可、施工作业的监督管理等方面进行了规定。与4号令相比，《规定》主要有以下几个特点：
一是扩大了适用范围。将4号令的水上水下施工作业活动，扩大为水上水下活动，将大型群众性活动、体育赛事、其他有碍通航安全的水上水下活动纳入调整范围。同时明确了《规定》适用于内河通航水域岸线上从事可能影响通航安全的水上水下活动。
二是拓展了管理方式。《规定》在原许可证制度的基础上，明确了涉水工程立项阶段通航安全影响论证、施工期通航安全评估、竣工验收通航安全报告相关要求，实现了水上水下活动通航安全事前、事中、事后的全过程管理，同时，在管理过程中引入了科研院校、设计单位，以及行业专家的科研、技术保障，在依法行政的同时，体现了科学管理。
三是突出了安全生产主体责任。《规定》明确了涉水工程业主单位、建设单位、施工单位和经营管理单位，水上水下活动过程中施工单位和作业人员的安全责任和具体要求，也对海事管理机构的监督检查要求予以了明确规定，基本覆盖了水上水下活动各个时期、各个主体，构建了比较全面安全责任链。
水上水下活动通航安全管理遵循安全第一、预防为主、方便群众、依法管理的原则。《规定》的出台，是为了维护水上交通秩序, 保障船舶航行、停泊和作业安全,保护水域环境。《规定》共三十九条，概括起来，主要体现在以下五个方面：
一是关于水上水下活动行政许可。第一，从事水上水下活动，应依据《海事行政许可条件规定》的条件，向活动所在地的海事管理机构申请办理《水上水下活动许可证》，申请设置安全作业区，可以在申请许可证时一并提出。第二，许可证的有效期由海事管理机构根据活动的期限及水域环境的特点确定，最长不得超过三年。第三，许可证上注明的船舶发生变更的，应办理变更手续。许可证上注明的施工作业的单位、活动内容、水域发生变更的，应当重新申请许可证。第四，发生涉水工程及其设施中止、三个月以上不开工、提前完工等情形时，应及时海事管理机构报告，并办理许可证注销。
二是关于通航安全影响论证评估制度。按照国家规定需要立项的对通航安全可能产生影响的涉水工程，在工程立项前交通运输主管部门应当按照职责组织通航安全影响论证审查，论证审查意见作为工程立项审批的条件。水上水下活动在建设期间或者活动期间对通航安全、防治船舶污染可能构成重大影响的，建设单位或者主办单位应当在申请海事管理机构水上水下活动许可之前进行通航安全评估。
三是关于水上水下活动安全主体责任。第一，涉水工程有关单位应当建立健全安全制度和管理体系，严格履行有关职责，落实通航安全评估以及活动方案中提出的各项安全和防污染的措施。涉水工程应当确保水上交通安全设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用。涉水工程业主单位、经营管理单位，应当保证工程试运行期、竣工后的水上交通安全。第二，施工作业船舶应具备相应的安全标准和条件，施工单位和作业人员应当遵守按规定进行作业，遵守有关水上交通安全和防治污染的相关规定， 设置安全作业区的，应当设置安全警示标志和配备必要的安全设施，做好协调工作。第三，对水上水下活动产生的障碍物、遗留物，建设单位或者主办单位应及时报告并按有关规定及时清除。第四，水上水下活动完成后，应当向海事管理机构提交通航安全报告，以便及时核查并做出相应处理。
四是关于水上水下活动的监督检查。海事管理机构在对施工现场进行检查时，有关单位和人员应当予以配合。发生自然条件、水域环境危及施工安全的情形，海事管理机构应当责令停止施工作业，并采取防范措施。对未履行安全管理主体责任、施工作业船舶不符合安全标准等情形，海事管理机构应当责令改正。《规定》还要求海事管理机构建立涉水工程施工单位水上交通安全诚信制度和奖惩机制。对违章行为及时通告。
五是法律责任。第一，对以欺骗或其他不正当手段取得许可证的，撤销许可，注销许可证；对未经许可、许可证失效、涂改许可证、未按规定报备四种情形应责令停止施工作业，对违反航行通（警）告管理行为的，责令改正，对以上违法行为还可处罚款。第二，对未经许可擅自构筑、设置水上水下建筑物或设施的,禁止任何船舶进行靠泊作业。影响通航环境的，应当责令构筑、设置者限期搬迁或拆除，搬迁或拆除的有关费用由构筑、设置者自行承担。第三，对未妥善处理有碍航行和作业安全隐患并按照海事管理机构的要求采取相应措施的，责令改正并处相应罚款。
