【出处】《法学》2006年
【摘要】检察机关提起公益诉讼，是维护国家利益和社会公共利益、保护改革开放成果、完善检察监督机制的必要；同时，检察机关提起公益诉讼，有着充分的法理依据，并且过去也积累了许多的经验，我们也可以借鉴国外的有益经验来构造我国的相关制度。
【关键词】检察机关；民事诉讼；公益
【写作年份】2006年


【正文】

　　一、我国检察机关提起公益民事诉讼的必要性

　　(一)维护国家利益和社会公共利益的必要

　　检察机关作为国家的法律监督机关，维护国家利益和社会公共利益乃是其基本职责。但是，由于我国尚没有确立检察机关代表公益提起民事诉讼的机制，对于侵害国家利益和社会公共利益而没有触犯刑律的行为，检察机关仍然是束手无策。如果我们仍旧在检察机关提起公益民事诉讼这一问题上步履蹒跚，则必将落后于改革开放的形势，国家和社会公共利益无法得到完善的保护。因此，建立检察机关提起公益民事诉讼的机制，以诉讼程序来维护国家和社会公共利益，已经成为一种紧迫性的要求。

　　(二)充分实施民事经济法律规定、巩固改革开放成果的必要

　　在民事经济法律体系中，涉及到保护国家利益和社会公共利益的规定比比皆是。但是，由于缺乏相应的程序机制，这些规定往往无法实现。实践中经常发生的违背社会公德，扰乱社会经济秩序，损害国家利益和社会公共利益的行为，由于受害的不是具体的个人，以至于没有合适的主体起诉，从而受到损害的国家利益和社会公共利益往往无法得到回复。例如，我国的《反不正当竞争法》、《产品质量法》、《保护消费者权益法》、《证券交易法》等民事经济法律以及有关公司和法人的法律和环保法律中，均有对国家利益和社会公共利益加以保护的规定，但是在这些规定中，多行政责任和刑事责任的规定而乏民事赔偿的规定，以至于对虽然违法却没有构成犯罪的行为，即使受到行政制裁，而国家利益和社会公共利益所遭受的损失仍然难以获得救济。在民事经济领域，无论公民个人利益的损失还是国家利益和社会公共利益的损失，均应以民事赔偿的途径来弥补。公民个人所遭受的损失有特定的公民来起诉，但是国家利益和社会公共利益的损失却无人起诉。只有确立检察机关提起公益民事诉讼的机制，才能使我国民事经济法律关于保护国家利益和社会公共利益的规定得到充分实现，适时而充分地保护和巩固改革开放的成果。

　　(三)完善法律监督机制、建设法治国家的必要

　　虽然随着改革开放的持续进行，我国民事经济法律体系日益完善，但是许多民事经济法律，有关于行政责任和刑事责任的规定，却乏民事责任的规定。这种倚重行政和刑事的立法模式，不可避免地导致一些消极后果。例如，倚重行政的立法模式，使得一些民事经济法律，强调依靠行政部门来执行，却对我国现有的司法资源不加重视，从而导致现有司法资源的浪费。此外，对民事领域的事件，即使法律有行政责任规定的，行政机关只能追究其行政责任，无权责令其进行民事赔偿。这就使得在国家利益和社会公共利益受损的场合，对受损利益的民事救济成为法律的空白。而倚重刑事的立法模式，则表明我们重打击而轻调整，使得民事赔偿机制缺失，民事经济法律秩序因犯罪行为所遭受的创伤并不因违法者被判刑罚而获得愈合。这种情况下，如果检察机关仍然采取漠视的态度，则与《宪法》赋予检察机关的国家法律监督者的地位不符，也不符合我们建设法治国家的要求。而建立检察机关提起公益民事诉讼的制度，则一方面填补了当前立法在保护国家利益与社会公共利益方面的缺陷，进一步完善了检察监督机制，使检察机关法律监督的地位更加具体；另一方面，由于检察机关提起公益民事诉讼的程序属于民事司法程序，在这一程序中，检察机关的起诉权受到法院审判权的制约，因此比行政程序更加透明，也更加公正，并且司法程序给予对方当事人的救济途径更为合理和充分，从而更能说服当事人，因而也是法治社会治理国家的必然选择。还有，检察机关提起公益民事诉讼的机制，作为一种民事程序，也给我们提供了这样一种社会治理的思路，就是在能够不动用刑罚而使遭受损失的国家和社会公共利益得到回复的情况下，尽量不动用刑罚这种严厉的打击手段，从而最大可能地避免为保护国家利益和社会公共利益而给社会带来不安或者其他方面的负面影响。

　　二、我国检察机关提起公益民事诉讼的可行性

　　(一)检察机关提起公益民事诉讼有正确的理论指导

　　关于检察机关提起公益民事诉讼的理论依据，在国外曾有“干预说”和“公益说”等观点。“干预说”是前苏联检察机关干预民事诉讼的依据，此一观点作为高度计划经济体制下检察机关参与民事诉讼的理论，与我国建设社会主义市场经济的理念相悖，并不可取。而“公益说”则以维护国家和社会公共利益作为检察机关提起公益民事诉讼的理论依据，最早是资本主义国家检察机关参与并提起民事诉讼的理论依据。资本主义国家在确立私权自治和契约自由的同时，也强调个人不得以特别约定违反有关公共秩序和善良风俗的法律，并进一步确立了检察机关提起公益民事诉讼的制度，以维护国家和社会公共利益。自由资本主义发展到垄断资本主义后，垄断、公害及劳工案件等大量发生，私权的滥用侵害了社会公共利益，检察机关参与和提起民事诉讼的机制得到进一步加强，参与民事诉讼的范围也进一步扩大。目前，法国、德国、日本、英美、澳大利亚及北欧诸国检察机关参与或提起民事诉讼，都以维护国家和社会公共利益作为其理论依据。我国与西方资本主义国家在政治制度上虽然不同，但是在市场经济体制上却是相通的。因此，在鼓励公民私权自治的同时，也应紧守国家利益和社会公共利益的底线，防止因私权的滥用而使国家利益和社会公共利益遭受损害。因此，我们可以在“公益说”的理论指导下，谨慎、正确地建立我国检察机关提起公益民事诉讼的机制。

　　(二)检察机关提起公益民事诉讼有基本的法理依据

　　在20世纪90年代，检察机关试点参与和提起民事诉讼时，理论界和实务界将《民事诉讼法》第14条规定的人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督作为检察机关提起公益民事诉讼的依据。[1]但实际上，从检察机关有权对民事审判活动进行监督的规定，并不能当然得出检察机关有权提起民事诉讼的结论。因为检察机关对民事审判活动进行监督是对人民法院审判行为的正当性与合法性的监督，而人民检察院提起民事诉讼是起诉，而不是抗诉，显然体现不出这一监督职能。况且，若检察人员的起诉职能与监督职能不分，则检察人员在所提起的民事诉讼中的法律地位就将模糊不清，而检察人员在诉讼中的行为的性质也就难以确定，结果必然是起诉的职能和监督的职能都无法正确行使。如果从《宪法》确定的检察机关作为国家法律监督机关的地位出发来论证检察机关应有权提起民事诉讼，则是可行的。因为检察机关是《宪法》确定的国家的法律监督机关，既然能够代表国家，对破坏刑事法律秩序，违背社会公共利益的犯罪嫌疑人提起公诉，以起诉的方式实现对刑事法律的监督，则同样也可以代表国家对破坏民事法律秩序，导致国家利益和社会公共利益受到威胁的当事人提起民事诉讼。因此《宪法》关于检察机关是国家的法律监督机构的规定，为检察机关提起公益民事诉讼提供了基本的法理依据。当然，我国的检察制度与持“公益说”的西方各国的检察制度并不完全相同。西方各国检察官的性质主要是国家公诉人，以为国家和社会公共利益发动刑事公诉和民事诉讼作为其主要职能。我国人民检察院是国家的法律监督机关，提起公诉只是实现其法律监督职能的方式之一。人民检察院提起民事诉讼的权力应是源自其《宪法》规定的一般的法律监督职能，这正是我国人民检察院与西方各国检察机关的重要区别之一。这一区别同时也说明，确立我国检察机关提起公益民事诉讼的机制，既是在我国的宪政体制之内进行的，是符合我国的宪政体制的，也是我国的宪政体制所要求的，是检察机关的当然职责。

　　(三)检察机关提起公益民事诉讼有比较充分的经验积累

　　1、我国检察机关在历史上有着提起民事诉讼的经验积累

　　旧中国检察机关提起公益民事诉讼制度始于清末变法修律引进西方法律制度所制定的《高等以下各级审判厅试办章程》和《法院编制法》，国民政府《各省高等法院检察官办事权限暂行条例》予以沿袭。同时期的民法和民事诉讼法对于检察官参与婚姻事件、亲子关系事件、禁治产事件及死亡宣告事件等程序均作了具体的规定。[2]新中国的检察制度可溯至革命根据地时期。革命根据地立法和建国初的立法都对检察机关参与和提起民事诉讼列有明文。这些立法或者规范性的文件包括《陕甘宁边区高等法院组织条例》、《晋冀鲁豫边区高等法院组织条例》、关东地区高等法院通知等。新中国成立后《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》《最高人民检察署暂行组织条例》、《各级地方人民检察署暂行组织条例》、《中华人民共和国检察院组织法》等法律，均有检察机关对有关国家和人民利益的重要民事案件提起诉讼或参加诉讼的规定。根据以上规定，在最高人民检察院的指导下，各地在参与和提起民事诉讼中积极努力，在20世纪50年代进行了实践。[3]因此，我国检察机关有着提起民事诉讼的历史经历，这些经历为我们重新确立检察机关提起公益民事诉讼的制度积累了丰富的历史经验。

　　2、当前的探索与试点为检察机关提起公益民事诉讼积累了新的经验

　　在20世纪80年代至90年代初，检察机关曾经就提起和参与民事诉讼问题展开过探索，后来一度中断。近年来在“高检院民行厅”的指导下，各地检察机关又积极地开展了提起民事诉讼的探索与试点，其中以黑龙江省与河南省的探索起步较早，并相继取得了一些成果。以河南省检察机关为例，至2000年3月，已经起诉并经法院判决胜诉的民事案件就有12件，主要是国有资产流失案件。根据“高检院”关于强化检察监督职能、保护国有资产的指示精神，上海市检察机关也制定了“关于民事行政检察保护国有资产试行提起民事诉讼的若干意见(试行)”，要求结合上海市民事行政检察工作的实际情况，积极地、有计划地试行保护国有资产提起民事诉讼或支持民事起诉工作，在坚持依法办案原则的基础上，积极、稳妥地探索民事行政检察工作的新局面。到目前为止，已经成功办理了两起案件，并在积极酝酿和准备新的试点。从各地检察机关的实践来看，当前的探索与试点已经积累了一些新的经验。在提起民事诉讼的案件上，突出了保护国有资产的重要性和紧迫性；在提起诉讼的程序上，也进行了各种探索，检察机关分别探索了以不同的地位包括原告、起诉机关和监督机关等身份提起民事诉讼的可行性及其程序构造等。从这些探索来看，检察机关提起公益民事诉讼是可行的，并且一些新的经验还可以为将来修改民事诉讼法，即对检察机关提起公益民事诉讼进行立法完善提供参考。

　　3、国外检察机关提起公益民事诉讼的制度可以为我们提供借鉴

　　一般认为，检察制度的起源可溯至12世纪法国的国王代理人和英国的皇室法律顾问制度，而当时的国王代理人和皇室法律顾问，均可代理国王或皇室参加民事诉讼。因此，可以说检察机关提起公益民事诉讼的制度，是随着检察制度的产生而产生的。1806年法国民事诉讼法典正式确立检察机关提起公益民事诉讼的制度。1776年法国新民事诉讼法典，对检察机关参与民事诉讼作了更加具体的规定。1950年联邦德国民事诉讼法也规定，检察机关可以在婚姻无效案件、雇佣劳动案件、部分禁治产案件及宣告失踪人死亡等案件中提起诉讼或提出申请。在日本，检察机关可以作为公共利益的代表，可以就婚姻、收养、亲子关系等人身诉讼案件提起诉讼或提出申请，或提出上诉，就法人事件、信托、公司拍卖、整顿、清算等诉讼事件可以提出申请或提出即时抗告。在英国，检察长可以国王或皇室的名义，对涉及皇室权益的案件、告发诉讼案件、确认婚生和非婚生子女合法身份的案件、缠讼案件等提起诉讼或提出申请。在美国，根据美国法典第28卷第547条规定，在违反税法的案件、土地征用案件、政府确认土地所有权案件、违反托拉斯法案件、涉及联邦利益或联邦官员的有关国民银行法的纠纷以及涉及联邦利益的民事案件中，检察官可以代表联邦或政府提起诉讼，以1969年环境保护法为核心的环保法规授权检察官提起相应的环境侵权诉讼。[4]目前，检察机关提起公益民事诉讼的范围还在不断扩张。除大陆法系和英美法系国家外，北欧国家也存在检察机关提起公益民事诉讼的制度，其范围包括宣告公民失踪、死亡案件，关于确认公民身份的案件，关于破产的案件等。[5]因此，国外检察机关提起公益民事诉讼具有长期的历史，积累了丰富的经验。这些经验，尤其是其中技术性和程序性的经验，可以为我国确立和完善检察机关提起公益民事诉讼的制度提供充分的借鉴。




【作者简介】
段厚省，复旦大学法学院副教授。郭宗才，单位为复旦大学法学院。


【注释】
[1]王泽祥《检察机关参加民事诉讼之我见》《云南法学》1990第1期;朱文斌《试论检察机关参加民事诉讼的方式、范围和法律地位》《上海法学研究》1988第4期等。
[2]李忠芳、王开洞：《民事检察学》，中国检察出版社1996年版，第49～51页。
[3]柯汉民主编：《民事行政检察概论》，中国检察出版社1993年版，第34页。
[4]柯汉民主编：《民事行政检察概论》，中国检察出版社1993年版，第27～37页。
[5]周其华：《中国检察学》，中国法制出版社1998年版，第283～285页。