企业改制公司治理律师 - 构建国有资本运营主体
构建国有资本运营主体
国有企业改革是一项系统工程，必须从构建国有资产市场经营主体即建立国有资产经营公司入手，建立国有资产经营和管理体系。国有资产经营公司将发展成为国有控股公司。国有资产经营公司通过追求自身利益最大化来间接实现国有资产在价值上的保值增值
国有经济在国民经济中占有重要地位，对国有经济行使所有权是国家的主要职能之一。在旧体制下，政府代表国家以国民经济管理者和国有企业所有者的双重身份直接控制企业，企业把绝大部分利税上交国家财政，企业亏损也由国家财政补贴。改革以来，这种关系已经发生了很大变化，但是没有从根本上解决问题。近几年来，国有企业改革的力度虽比较大，但却没有从根本上解决所有者代表问题，正常的法人治理结构也未完全形成，政企不分的问题依然存在。我认为，深化国有企业改革必须健全国有资产管理体制，其中心环节是构建国有资本运营主体。
一、政资分开是实现国有资本运营的关键
改革以来，国有企业改革中喊得最响亮的口号就是“政企分开”，并且把其作为现代企业制度的重要特征之一。政企分开的前提是政资分开，首先必须将国家的行政管理职能和作为全民所有者代表的资产管理职能分开，建立国有资产管理和经营体系，取代政府的国有经济所有者代表职能。
国家所有权职能的设计是一项复杂艰巨的任务，其目的是使国家所有权的操作成为非行政的经济行为。根据十几年的改革经验和理论界的探索，我认为应建立四个层次的国有资产管理和经营体系。第一、在全国人民代表大会常务委员会下设立国有资产管理委员会。该委员会直接对人大负责，其成员由人大选举产生，其职责是代表全体人民行使国有资产的所有权，审查财政部门汇总编制的国有资产经营预决算，监督国有资产的经营与管理。第二、在政府中设置管理国有资产的专职机构，行使政府对国有资产的行政管理职能，承担管理全社会国有资产的职责，不仅管理经营性国有资产，而且管理非经营性国有资产，通过管理和监督防止国有资产流失，该机构还可作为国有资产管理委员会的执行机构，主要职责是制定国有资产管理的行政法规，负责国有资产产权交易的管理和国有资产评估的管理以及对资产经营进行监督等。需要指出的是，该机构的管理对象是国有资产而非国有资产经营机构。通俗一点讲，该机构承担的是“裁判员”和“守夜人”的角色，既非所有者代表也非经营者。第三、建立公共财产和国有资产收益分立的复式预算制度，真正实现利税的分流和分用，使国有资产的利润以投资的方式用于发展国有经济。财政部是国家预算的管理机关，国有资产经营预算是国家预算的组成部分，因此，国有资产经营财务应由财政部进行全面管理和监督。第四、建立不具有行政职能的国有资产经营机构，代表国家在资本市场上进行国有资产的运营，实现增值。只有在国有资产管理和经营体系建立的基础上，才能实现政府职能的转化和政资分开。
政资分开之后，政府惟一的职能就是以超经济强制为特征的国家行政管理，包括政治协调、宏观经济调控、社会保障、提供公共物品等。政府开办的将是非竞争性的不 盈利为目的和为社会提供公共商品的事业。政府不再拥有各种直接经济行为的权力，而致力于宏观调控、确保市场公平竞争和保证社会稳定，只做裁判而不是又当裁判又当运动员。
二、构建国有资本市场经营主体
目前国有资产很难根据经济发展的需要自发地流动，尤其将企业整体出售或破产时，便遇到了难以逾越的法律上的障碍。产权封闭性或不可转让性不仅造成资产的大量滞存，而且造成经济结构的严重失衡。国有资本市场经营主体缺位，企业没有现实和具体的所有者，即国有资本缺乏人格化代表是造成上述现象的根源,也是国有企业改革难以推进和深化的重大制约因素。我国国有企业众多，将其改造成为适应社会主义市场经济发展的现代企业,仅靠各级政府是难以办到的。即使依靠行政手段将国有企业改变为公司，也无法解决国有资产所有者缺位的问题。我认为，国有企业改革是一项系统工程，必须从构建国有资产市场经营主体即建立国有资产经营公司入手，建立国有资产经营和管理体系。
成立国有资产经营公司，通过产权重组，就有能力帮助企业解决目前的问题。国有资产经营公司可将经营较好的国有企业改组为股份有限公司，并将一部分股权卖出，收回资金注入负债比例过高的企业。应由经营公司按照市场经济原则进行企业组织结构和产品结构调整，出售一批中小企业，并由大企业购并一批中小企业。
根据对国有资产经营公司的定性和现实需要，经营公司的主要职能是：
1．持有明确其所有的国有企业所有权，并依法委派所有者代表管理和监督。
2．负责对其所有的国有企业进行改制和改组，依法进行产权转让和交易。
3．负责归其所有的国有产权收益的分配及运用，并按经济原则对需要投资的行业进行投资控股或参股，实现国有资产的保值和增值，不断壮大国有经济实力。
国有资产经营公司将发展成为国有控股公司。控股公司分为两种类型：一种是纯粹控股公司，指本公司不直接从事商品或劳务经营活动，通过全部或部分拥有其他企业的产权，而对其他企业实行控制的公司。另一种是混合控股公司，指本公司既直接从事生产经营活动，又通过股份持有控制子公司。经营公司只能向纯粹控股公司发展，而不能发展为混合控股公司。之所以应作如此规定，是因为混合控股公司可通过价格控制变项转移子公司的资产和利润，从而掩盖本身的亏损和经营方面的问题，也可能为了本身的发展而抑制子公司的发展，还可能根据非经济原则实现母子公司的合并等。
国有资产经营公司的资本金不需要财政另行拨付，只需由财政部门将企业由财政投资形成的净资产划转给公司。经营公司所属企业的净资产经财政部门批准办理划转手续后，所属企业净资产的总和就是经营公司的资本金。经营公司据此可向银行申请贷款，然后将借来的资金注入所属负债率高的企业。该企业再用经营公司注入的资金偿还银行贷款。通过这一循环，银行的贷款总额并不增加，而企业负债率可降低到合理的水平。
经营公司章程应明确规定，经营公司为国家独资公司，国家以资本额为限承担责任，如果经营公司亏损或资产损失超过其资本额，则应宣告破产或被其他经营公司所兼并。经营公司的“亏损”可冲减资本金，同样，经营公司经营收益纳税后可增加公司的资本金。
国有资产经营公司虽是以国有资产产权为主要经营对象的特殊经济实体，但经营目标与一般的经济实体没有本质上的区别，其直接目标就是追求利润或资产增值，实现自身利益最大化。通过追求自身利益最大化来间接实现国有资产在价值上的保值增值，除此之外，不应赋予其他目标。也即是说，对一家国有资产经营公司来讲（政策性国有资产经营公司除外），自身经营收益最大化是其作为经营实体所应追求的惟一目标。国家对国有资产保值增值目标的追求，正是通过经营公司对其自身利益的内在追求而自发地实现。
国有资产经营公司的组织机构由决策机构、经营管理机构和监督机构三部分组成。其中，决策机构是公司的董事会，可由计委、财政部门、国有资产管理部门和有关行业协会派员组成，另外可选聘一部分专家进入董事会。董事会成员一经任命，就具有相对独立于政府的地位，从而保证其可以根据实际情况做出决策。董事会是集体决策机构，实行一人一票制，董事个人对公司不具有任何权力，不能干涉公司的正常经营事务。这样做的好处是既能保障所有者利益不受侵害，又将经营权切实落实到经营者手中。公司的经营管理机构以总经理为首，实行总经理负责制。总经理由董事长提名，董事会表决通过。总经理对董事会负责，执行董事会的各项决议，对公司的经营和各下属机构独立负责地进行管理。副总经理由总经理提名，董事会表决通过。监督机构是公司监事会。监事会由财政部门、审计部门和国有资产管理部门派员组成，也可吸收本公司职工代表参加。监事会负责对公司财务、资产及经营活动的全面监督。监事会成员和董事会成员不同，监事应是专职人员，监事个人有独立的监督权力。
三、国有资产经营公司的经营方式
国有资产经营公司的经营方式主要有三种：一是对所属企业的管理与监督；二是产权交易；三是收益与投资。
经营公司和所属企业的关系是平等的法人之间的关系，不存在领导与被领导的关系。将经营公司明确为纯粹控股公司，即经营公司与所属企业均是母子公司的关系，排除了经营公司的垄断经营和无偿调拨所属企业资产的可能性。作为子公司的股东，经营公司既要保证有效的产权约束，使子公司的经营行为不致损害自身的利益，又要尊重子公司的独立性，充分发挥其自主性。一般来讲，应根据占子公司的产权比例派员参加子公司的董事会和监事会，如所属企业是独资企业或全资子公司，其董事会和监事会将由经营公司负责设立。如子公司是股份有限公司，经营公司只能按照《公司法》的规定派员参加股东大会并提出本公司的董事候选人。对子公司的管理一般通过董事会进行，对子公司的监督一般通过监事会进行。经营公司应向子公司派出专职监事，密切注意经营者的行为，以防经营者通过各种方式损害所有者利益。
产权交易是经营公司的重要业务。经营公司成立之后有两项重大任务：一是按照现代企业制度的要求将所属企业逐步改造成为股份公司或有限责任公司；二是优化所属企业的资产质量，对无发展前途、效益不好、管理水平较差的企业进行改组或拍卖；对资不抵债的企业进行破产清算；对效益较好、管理水平较高的企业可将其改组为股份有限公司，将一部分股份转让给社会公众和内部职工，收回的资金一可向所属资本金不足的企业注入资本金，解决其债务比例过高的问题；二可通过参股方式投资或兼并其他公司的企业；三可投资建设新项目。
产权交易起着促进国有资产和社会资源优化配置的积极作用。经营公司进行产权交易同政府主持的交易有本质的不同，无论拍卖还是兼并，均是为了自身利益而进行的对等博弈，从中可以发现合理的市场价格。
经营公司的收益主要有两项，一是收缴子公司的利润；二是产权交易所得收入。上述收益除缴纳税款和公司本身必要的开支外应全部用于投资、兼并其他公司的企业、向其他公司参股或投资建设新的项目。此外，经营公司可凭借雄厚的实力，向政策性银行和商业银行借款，也可面向社会发行债券，以扩大其投资规模，加快所投资项目的建设速度。
