【出处】中国民商法律网
【摘要】城市土地储备制度是我国近年深化土地使用制度改革和土地管理制度改革的重大制度创新。土地储备机制的运作包含三个环节：土地收购、土地储备、土地出让。土地收购过程的关键在于确定收购方与被收购方之间的权利和义务。土地收购行为应定位为具有“强制性的买卖关系”特征的“经济合同”，它既不是“民事合同”也不是“行政合同”。
【关键词】城市土地储备制度；土地收购；经济合同；民事合同；行政合同
【写作年份】2006年


【正文】

　　一、问题的提出

　　土地储备制度是我国为改变传统的土地供应模式而做出的重大创新。所谓土地储备制度，就是指城市政府为实现对土地市场的宏观调控，设立专门机构，依照法律程序并运用市场机制，通过征用、收购、收回、置换等方式将分散的城市土地进行集中储备，经过必要的开发和整理后，根据市场需求和城市规划与供地计划将土地使用权以招标拍卖等方式出让给用地单位的制度。2001年4月30日，国务院颁布的《关于加强国有土地资产管理的通知》中指出：“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。”自此以后，很多城市将建立土地收购储备制度作为深化土地使用制度改革和土地管理改革新的突破点，取得了突飞猛进的发展。

　　土地储备机制的运作包含三个环节：土地收购、土地储备、土地出让。土地收购是其中的首要环节，其实施的关键在于确定收购方与被收购方之间的权利和义务。综合考察目前国内各城市及国外开展土地储备工作的经验，大体存在下列三种类型的关系定位：1、市场条件下的自由买卖关系；2、类似于中国建设用地征用制度和旧城改造拆迁管理制度，收购双方完全是一种“权利和义务关系”；3、类似于国外发达国家土地收购的“强制性的买卖关系”[1]。笔者认为，我国的土地收购行为的性质是典型的“经济合同”，它既不是民事合同也不是行政合同。我们应以此定位为基础来平衡协调土地储备机构与用地单位的权利义务关系。

　　二、市场条件下的“自由买卖”关系与民事合同

　　如果将土地收购行为的性质定位为一种市场经济条件下的“自由买卖关系”，则政府或政府授权的实施城市土地收购储备的机构与被收购单位或个人是两个完全平等的民事主体。当事人双方意思自治，是否收购和收购价格的确定主要由双方依市场情况协商而定。相应的，土地储备机构同一般的房地产开发企业并无实质不同，在土地市场上也要和其它企业进行公平竞争，并无任何特别优势。也就是说，收购双方缔结的是一种纯粹的民事合同，土地储备机构不享有任何超市场力量。但是，土地储备制度的实施具有双重目标：一方面要防止国有资产流失，使土地价值充分显现，追求经济利益；另一方面也要进行旧城改造，建设城市公共设施和经济适用房，实现公共利益。因此，土地储备机构决不可能是一个与普通房地产企业无异的纯粹的商事主体，其进行的收购行为也决不是一般意义上的商事行为。土地储备以维护社会整体利益和长远利益、确保国有资产利益的实现为己任，兼顾盘活国有企业土地资产、调整城市规划功能等诸多目标，在这种情况下它是没有能力与一般的房地产开发企业展开竞争的。尤其是要求收购价格由收购双方协商确定，这就实际上将主动权完全交给了被收购方，土地储备机构将不得不支付巨额的资金才能使收购顺利进行。但这是不现实的，因为城市政府当前普遍资金匮乏，过高的资金支出也使土地储备本身失去了意义。实践也证明，采用这种模式进行收购的上海，这几年土地储备实施的效果较其它城市差了很多。因此，如果将土地收购双方的关系定位于一种市场经济条件下的平等主体间的民事合同关系，将使城市土地收购储备机构无所作为，实施土地储备的宏观政策目标将很难实现。

　　三、收购双方“权利和义务关系”与行政合同

　　也有人主张将土地收购双方的关系定位为“权利和义务关系”，即土地收购是政府的行政权力，同时也是被收购方对国家的一种义务，收购过程是一种行政行为，收购价格不必遵循等价有偿原则。这与我国现行的建设用地征用制度和旧城改造拆迁管理制度基本相似。[2]例如，根据国务院2001年发布的《城市房屋拆迁管理条例》，是否拆迁以及拆迁补偿的费用、形式的决定权实质上都掌握在政府手中。被拆迁人处于绝对“弱势”的地位，几乎没有讨价还价的能力，充分体现了拆迁的强制性。该条例还规定被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。这些都体现了行政机关的绝对权威和拆迁人利益优先的原则。拆迁人与被拆迁人的地位极不平等，政府机关几乎成了开发商的执行部门，“暴力拆迁”、“野蛮拆迁”屡禁不止，成为群众上访的焦点。

　　从另一个方面观察，拆迁过程中的补偿金额的确定也完全由政府一方操作实施。如该条例第22条规定：拆迁人应当依照本条例规定，对被拆迁人给予补偿。拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿；拆除未超过批准期限的临时建筑，应当给予适当补偿。第24条规定：货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。这也表明了安置补偿也是一种纯粹的政府行政行为，而不是市场交易行为。安置补偿的多少完全由地方政府单方面决定，由于许多地方都是多年前制定的标准，而近年来城市房地产价格上涨很快，使得拆迁户得到的补偿金根本无法满足其新购住房的需要。同样，《土地管理法》等有关法律法规也表明：建设用地征用是一种政府行政行为，也是集体经济组织对国家的一项义务，是否征地及征地补偿标准由国家根据建设需要及社会经济发展水平确定。

　　上述观点实质上是把土地收购作为了一种行政合同，行政合同(行政契约)的实质是在行政法领域形成的发生行政法律效力的双方合意。[3]我们应该看到，尽管土地储备机构是代表政府运营土地，是以土地所有者的身份参与土地收购活动，但这种政府行为不同于政府对土地的管理职能，仍然必须遵循市场经济的基本要求，要讲求交易的等价有偿，绝不能将行政指令贯彻始终。土地储备制度是在我国建设市场经济这一宏观目标中开展起来的，市场经济的基本要求是交易价格主要应由市场决定，交易双方的合法权益都应平等地受到尊重和保护。土地储备中的土地收购行为正是在收购价格的确定上使其与行政合同完全分割开来。从我国目前的土地产权体系分析，直接关系土地收购价格的有土地所有权、使用权、处置权和发展权。根据宪法和有关法律规定，我国实行土地所有权社会主义公有制，城市市区土地归国家所有，因此土地收购价格中不应包含土地所有权价格。土地使用权是土地使用者按照土地出让合同或划拨文件规定的使用条件使用土地，在使用过程中获得回报的权利。因此土地收购价格中应包含土地使用权价格。土地处置权包括土地出让、划拨、转让、出租、抵押等的权利。对于划拨土地使用权，土地收购价格中不应包含处置权收益。但是对于出让土地，土地使用者拥有不完全处置权，因此在收购价格中应包含出让合同中规定的土地处置权收益。土地发展权是指土地经过规划调整而在最优利用条件下的权益。从国际经验来看，多数实行市场经济的国家都规定了土地发展权，且其一般归国家或公共所有，只有美国等极个别国家私人可以拥有土地的发展权，理由是土地增值主要来源于地区经济增长，而地区经济增长则得益于该地区公众劳动、基础设施的公共投资、政府公共补贴及各种优惠政策扶持等。根据现有法律，我国政府也当然地享有土地发展权，用地者需要改变土地的用途必须履行审批手续并缴纳资金。相应的，国家收回土地时，则只依照原土地使用用途支付地价，因收购或重新规划而导致的土地资产升值的收益归于国家。因为国家是土地的所有者，土地改变用途也往往需要投入大量资金进行改造，这部分增值由国家获得也是公平合理的。因此，土地收购补偿不应包含土地发展权收益。基于以上分析，土地收购价格的内涵应该是与土地使用者所拥有的权利相对应的土地使用权和处置权的收益，即以土地使用者现在拥有权利为依据来进行补偿。土地发展权的收益，即规划条件优化所带来的土地增值部分不包含在土地收购补偿之中。[4]这种土地收购价格的确定模式主要地体现出了市场交易的特征，被收购者的经济利益得到了充分的补偿，是与政府单方面定价的模式完全不同的。

　　诚然，如果土地储备制度也借鉴行政合同的模式，在行政权力的辅助下自然运作效率会较高，还能节省大量国家资金。但我们必须意识到，土地储备制度建立的初衷就是要在城市土地市场中引入市场机制，这也是建设市场经济体制对土地市场建设的必然要求。如前所述，由于各种原因我们主张建立政府主导型的土地储备运行模式，不赞成完全市场化的自由买卖式的收购方式。但这决不意味着我们就应彻底投入行政权力的怀抱而置相对人的利益于不顾，否则就完全谈不上制度创新，又要回到传统计划经济模式的老路。令人振奋的是，全国人大十届二次会议通过的宪法修正案明确规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这就为从根本上解决我国现行的建设用地征用制度和旧城改造拆迁管理制度存在的不合理现象提供了宪法保障。

　　四、收购双方“强制性的买卖关系”应为经济合同

　　“强制性的买卖关系”的定位兼具上述两种定位的要素。即开展土地收购是政府运用行政权力的过程，在服从公共利益的前提下，储备机构享有“强制收购权”和“优先购买权”。但在具体的收购价格的确定上，应按照被收购方经济权利与利益相一致的原则确定，既不是完全服从于政府的决定也不是完全采用市场交易的价格。这种土地收购价格的确定方式也符合国际惯例。当今世界许多国家或地区为公共利益需要而进行城市土地再开发，都建立了具有强制性的土地储备机制。土地的收购价格以土地现用途为依据，规定土地优化利用所带来的收益归土地所有者享有。法国、德国、瑞典等实行土地私有制国家的土地管理模式就是如此。

　　按现在我国开展土地储备的城市的通行做法，政府规定用于储备的土地范围后，对可收购的土地由土地储备机构与原用地者签订《国有土地使用权收购合同》，储备机构按合同约定支付费用后取得土地使用权。《国有土地使用权收购合同》是土地收购行为的法律表现方式，对于它的性质人们有不同认识。依照上述分析，这既不是在完全市场经济条件下平等主体的自由买卖关系即民事合同关系，也不同于政府机关完全依靠行政力量，不考虑对方主体的权利与利益相一致而进行的强制买卖关系。笔者认为，这是一种典型的“经济合同”关系。

　　经济合同，是指为了实现国家的一定经济目的，直接体现政府意志，由政府规定基本合同条件的合同。经济合同的产生有深刻的社会经济基础。首先是现代国家的职能变化与角色演变。现代国家全面涉入社会经济生活，包括管理、监督和直接参与经济活动，从传统的“夜警国家”、奉行“不干预的政府是最好的政府”之信条的国家，转变为介入各方面社会关系的国家。它承担的社会经济管理者的职能和国家所有权的经济职能日益突出。国家对社会经济管理的深化、范围的扩大，导致将更多的经济关系包括合同关系纳入行政性规范的调整；而国家意志上升引致合同异化的最主要原因，则是国家以所有权为依托从事经济活动，缔结或参加合同关系时，由普遍意志对合同关系的一般限制，进一步发展为将其普遍意志具体化，落实为具体的合同条款。经济合同的本质，是国家或政府在经济活动或经济管理中，将其意志直接体现到原本是私人自治的契约关系中去。其基本特征是：其一，经济合同的基本条件系由政府规定或确定。其二，经济合同的主体一方是代表国家的机构或政府授权的代理人，或当事人双方均由政府指定。其三，具体国家机关或政府代理人作为合同一方时，同时又是合同履行的管理监督人。其四，对经济合同的调整同政府及其运作机制有密切联系。[5]

　　由上述对经济合同产生背景和特征的分析我们可以认定，《国有土地使用权收购合同》就是经济合同。它是在国家作为土地资产的所有人而进行市场交易的过程中产生的。一方面，政府机构或其委托的机构出于确保国有资产保值增值和对土地市场进行宏观调控的目的与被收购人达成收购协议，政府在合同中起主导作用，能够决定收购的进行与否。土地储备机构所享有的有限的强制力应限于“必要”和“必需”，确保是为了公共利益。另一方面，也要充分尊重对方当事人作为市场主体享有的经济利益，在收购价格上不能背离市场和经济规律，要兼顾整体利益和个体利益。合同的基本条件系由政府规定或确定，同时又对合同的履行进行监管，但双方都必须诚实信用地履行合同，违约救济和实际补偿等原则是政府也不能违背的。因此，作为“公”、“私”因素交融的经济合同是《国有土地使用权收购合同》的根本属性，这也是土地储备制度的一大创新。澄清这种认识对于土地收购储备工作的顺利开展具有重要意义，它既为政府机构行使行政权力设置了界限，又为被收购人利益的实现提供了保障。

　　综上所述，经济合同作为“异化的合同”，是现代市场经济的必然产物。它与民事合同、行政合同一道，在各自的领域调整经济活动。我国城市土地储备制度中的土地收购行为应界定为“强制性的买卖关系”，其性质是典型的“经济合同”。




【作者简介】
王小龙，单位为中国农业大学。


【注释】
[1][2]欧阳安蛟.中国城市土地收购储备制度：理论与实践[M].经济管理出版社，2002.106、107.
[3]余凌云.行政契约论[M].中国人民大学出版社，2000.32.
[4]王凌松，宋义春，佟月强.土地收购储备制度存在的问题及对策[J].当代经济研究，2002，(7).
[5]史际春，邓峰.合同的异化与异化的合同——关于经济合同的重新定位[J].法学研究，1997，19(3).