系统法学理论分析框架下的
住房保障立法新理念和新思路
 
于洪军
 
                                                         
内容提要：在系统法学理论的基本概念和分析框架下，本文提出了有关住房保障立法的一些基本理念和思路：住房保障立法是指社会系统所有制定、修改或废止有关调整住房保障行为的法规则的活动。它既包括人大及其常委会的立法活动，也包括国务院及下属各部门、地方权力机关、地方政府、中国共产党中央及地方党的组织形成、制定、修改和废止有关住房保障的法规、规章、其他规范性文件、惯例的活动；把一些理论、设想写在法律文件当中不等于立法，表现为法规则才是立法；住房保障立法不仅是对直接有关住房保障的法律文件进行制定、修改和废止，还包括对其他有关法律文件的制定、修改和废止。住房保障立法的作用是在社会系统运行中对住房保障实行控制。住房保障立法有五大具体任务。住房保障立法研究属于社会控制学的分支学科，是软科学的范畴，只有众多学科组成的群体才能充当研究主体。文章最后根据新的基本理念提出了新的住房保障立法思路。
关键词：住房保障 立法 法规则 立法作用 立法任务 立法研究主体 立法基本思路
                                                        
 
自2008年10月十一届全国人大常委会将《住房保障法》列为《立法规划》中“第二类项目” ①以后，随着高投资、高房价、高空置的持续困扰，社会各界关于加快住房保障立法的呼声不断增高，国务院有关部门也加快了起草《住房保障法》草案的步伐，② 受住宅城乡建设部委托的研究机构、其他专家、学者、民间人士在住房保障立法方面也进行了广泛深入的研究。但受委托参与住房保障法起草的专家，已经感到立法的复杂性超出了原来的想象，棘手难题颇多，社会学家与经济学家因视角不同而“争持不下”。起草工作也未能如期完成，甚至一拖再拖，遥遥无期。③ 笔者认为，现实中住房保障立法陷于困境，与人们已经习惯了的、传统法学理论分析框架下形成的立法理念和立法思路的局限有直接关系，不冲出这些立法理念和立法思路方面的束缚，住房保障立法难以走出困境，即使有一天出台了住房保障法，那也很难指望能够告别以往立法的老路，给人们带来些许的欣慰和希望。
笔者于1995年提出的系统法学理论，是主要应用系统科学的方法，把不同的人类社会作为各个相对独立的系统，把法作为社会系统中的子系统重新进行观察研究，从而形成的新的法律观、新的分析框架的法学理论。该理论中提出了“法规则”等一些新的基本概念；赋予了“法”和“法律”等词语以新的内涵和外延；提出了与以往法学理论所不同的法的根源、法的功能、社会系统依法运行方式和运行规律等原理；对法学的研究对象和范围、法学与其他学科的关系也形成了与以往有所不同的认识。④ 将目前进行的住房保障立法实践纳入这一理论框架内进行观照和分析，便立即形成了有关住房保障立法的一些新理念和新思路。本文试将这些新理念和新思路提出来与有关专家、学者和所以关心我国住房保障立法的人士进行讨论，希望这些新的理念和思路能够有助于我国住房保障立法早日实现科学化和民主化，甚至能够带动我国整体立法的全面进步。
一、什么是住房保障立法
根据以往的法学理论，“法是由国家制定或认可、并由国家强制力保证实施的法律规范的总和”，“立法是指一定的国家机关依照法定职权和程序，制定、修改和废止法律和其他规范性法律文件及认可法律的活动”。根据这种固有的概念，当人们提到住房保障立法时，便很自然地认为这是人大或人大常委会的制定住房保障法的活动。
而系统法学理论则认为：法是一定社会系统中所有有效的法规则排列组合而成的一个系统；法规则是规定人们必须做出或不得做出一定的行为、违反者要受到一定的人所施加的一定压力的行为规则。法规则是组成法的最小单位，是法的细胞，它具有特殊的结构，即由三大要素构成：一是行为标准，即对人们（包括组织）必须做出或不得做出的行为及相关条件的描述；二是压力，即对不符合行为标准的行为人所实行的人身惩罚和限制、财产的剥夺和减少；三是施压者，即对违反行为标准的行为人施加压力的人（包括组织）。凡是具备这种特殊结构的行为规则，即使不被称作法、没有表现为语言文字形式也都属于法规则；凡是不具备这种特殊结构的行为规则，即使写在法律文件当中，也一概不属于法规则。
根据系统法学中的上述法和法规则的概念，我们能够得出与以往法学理论所不同的立法概念，即：立法是指社会系统形成、制定、认可、修改、废止法规则的活动。相应地，住房保障立法就是社会系统形成、制定、修改或废止有关调整住房保障行为的法规则的活动。根据这样的立法概念，我们形成了如下立法理念：
第一，凡是形成、制定、修改、废止有关调整住房保障行为的法规则的活动，无论主体是谁，该活动都属于住房保障立法。全国人大常委会制定《住房保障法》的活动，属于住房保障立法，这是被普遍接受的。除此之外，1999年国务院还颁布了行政法规《住房公积金管理条例》；1998年以来，国务院及其办公厅又陆续发布了有关住房制度改革、住房公积金管理、城市低收入家庭住房困难的解决、房地产市场调控的通知、意见等规范性文件；国家建设部(住建部) 、国家发展和改革委员会、监察部、民政部、财政部、国土资源部、人民银行、国家税务总局、国家统计局等部门也陆续发布了大量的有关住房保障方面的行政规章和其他规范性文件；许多地方各级人大常委会颁布了有关公积金管理的地方性法规；地方各级政府发布了大量的含有住房保障内容的规章及其他规范性文件。除此之外，中共中央、中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部、宣传部下发的一些党的文件，党的领导人的讲话⑤，长期以来形成的一些不成文的惯例（如媒体不得揭露在职领导的违法行为的惯例）等，也包含着与住房保障有关的决策、部署、对违纪的党员干部处罚、对舆论进行引导的内容。上述这些具有调整住房保障行为的内容的行政法规、地方性法规、行政规章、地方政府规章和其他规范性文件、党组织的文件、领导人讲话、长期以来形成的惯例，其中的许多内容是具备法规则的三大要素的，并且在现实生活中已经成为住房保障工作的依据，按照法规则的概念，这些内容都应当属于直接或间接调整有关住房保障行为的法规则。相应地，上述国家和党的机关形成、制定、修改、废止这些法规则的活动，当属于住房保障立法。
这样看来，我国的住房保障立法实际上在住房保障工作开展之前就开始了，我们现有的住房保障工作正是依据了这些法规则才得以进行的。而现实生活中一直存在的房地产市场混乱问题、三高问题(高投资、高房价、高空置)、经济适用房和廉租房覆盖面过窄问题，旧问题没解决新的问题又不断出现的问题，等等，所有不能接近实现居有其屋和社会公平的立法目的的问题，并不是由于我们没有进行住房保障立法造成的，而是由于我们所立的住房保障法规则系统不科学、不完备、不明确、不具体、排列组合不合理所造成的。所以，我国当前住房保障立法工作，最紧迫的并不是抓紧制定一部《住房保障法》，而是要尽快实现住房保障方面的法规则的科学化，即尽快加大住房保障立法的研究力度，根据研究的成果，对现有的表现为行政法规、行政规章、地方性法规、地方政府规章及其他规范性文件、党组织的文件和领导人讲话、惯例的有关住房保障的法规则进行补充、修改、废止，对阻碍、制约住房保障法规则有效实施的其他方面的法律、法规、规章、惯例中的法规则进行补充、修改和废止，同时制定亟需的、有关住房保障和住房保障法规则的实施的行政法规和规章，以使社会系统在住房保障方面能够良性运行，逐渐接近实现居有其屋和社会公平。
可是在现实生活中，许多官员、普通百姓，甚至是法学家或其他学科的学者，受原有法学理论和思维习惯的影响，却总是认为国务院等行政机关发布文件不过是在制定住房保障方面的政策，并不是住房保障立法；而党组织的文件、党的领导人讲话、惯例则更是与住房保障立法毫无关系；只有全国人大常委会启动立法程序，制定一部名为住房保障法的法律，那才是住房保障立法。这种理念造成两个方面的问题：一方面，已经认识到住房保障立法重要的人，往往把解决住房保障问题的希望，全部寄托在制定一部统一、完整的住房保障法上。在国务院将住房保障法列入立法计划之后，住房保障立法引起“万众期待”的事实，足以证明这一点。⑥ 从而忽视了国务院等其他国家机关的立法，忽视了对社会现实生活中实际上存在的与调整住房保障行为有关的法规则的研究。而统一、完整的住房保障法，在短期内又制定不出来，所以许多问题只好仍旧摆在那里，长期得不到解决似乎也无可奈何。另一方面，在住房保障法的起草遇到困难后，又出现了忽视立法的简单化倾向。“有主导立法的官员就说：‘就目前来说，是立法对老百姓重要，还是多盖保障房对老百姓重要？’在这位官员看来，如果依靠现有的几个文件和规章，就能够把保障房建设任务落到实处，那么‘立法工作就没必要那么急’”。⑦ 似乎立法影响了“多盖保障房”，而“多盖保障房”，又不需要立法。这种观点很有代表性，看起来似乎也有道理：住房保障法迟迟不能出台，住房保障工作总不能停止不前吧？而实际上，这正是在原有住房保障立法理念下形成的一个认识误区：只把人大常委会的立法当作立法，而这种立法又似乎可有可无，甚至还妨碍了“多盖保障房”。结果是既不重视传统理念中的立法(人大及其常委会的立法)，也不重视本文所概括的这种立法，结果必然与实现居有其屋和社会公平的主观目的背道而驰。
第二，把好的想法写在法律文件当中不是立法，把好的想法表现为具有特殊结构的法规则才是立法。在我国的现行法律当中，有许许多多写在法律文本当中的内容，按照法规则的定义来鉴别，并不是法规则，遵守它与不遵守它，全凭行为人来自由决定。这部分内容的主要表现是：只具有行为标准这一大要素，缺少压力、施压者这两大要素，或者连行为标准也不具备，法律蜕变为道义信条。比如：《住房公积金管理条例》第三十八条虽然对住房公积金管理中心（以下简称中心）规定了一个行为标准：在“单位逾期不缴或少缴公积金”时，必须对单位“责令限期缴存”。但是，如果“中心”违反这一标准，不去“责令限期缴存”，应由谁对“中心”的责任人员施加什么具体的压力呢？在该条例第四十条列举的对“中心”工作人员由“建设行政主管部”对其施加压力的七项具体违法行为中，上述违法行为是被排除在外的。即使查遍中国法律、法规、规章及其他规范性文件，也找不到对“中心”工作人员的这一违法行为施加具体压力的规定的。这就是说，在中国现行的法规则当中，“中心”违反了该条例第三十八条的规定，不对违法单位“责令限期缴存”，是没有人对其施加任何压力的。而该条中关于“中心”对“逾期仍不缴存的”单位“可以申请人民法院强制执行”的规定，甚至不属于法规则三大要素之一的行为标准：本来应规定为“应当”或“必须”，却莫名其妙地规定为“可以”。根据这样的规定，如果“中心”工作人员不去“申请人民法院强制执行”，并没有违反该条例中法规则的行为标准，当然就更不可能受到什么人对其施加具体的压力了。如此看来，《住房公积金管理条例》第三十八条中的内容，并不是法规则，而只是写在行为法规当中的道义信条。因此，在社会系统实际运行当中，该条规定就不可能成为“中心”工作人员的行为依据。根据经验判断，在我国，恐怕找不到一例“中心”没有“责令”不缴或少缴公积金的单位“限期缴存”，其负责人因此而受到了行政处分的案例；更不会找到一例“中心”负责人因“中心”未申请法院强制执行而受到行政处分的案例。故单位不缴或少缴住房公积金的社会现象俯拾皆是也就不足为奇了。
我国的宪法、三大诉讼法、大量的行政法规、地方性法规、行政规章、地方政府规章及其他所谓的规范性文件当中，这类内容不胜枚举。我们的立法做了许多无用功。
当前，我国的住宅保障立法研究，已经取得了可喜的成果，形成了许多好的理论、设想、意见，甚至有的已经具体化为法律文本建议稿⑧。但最应引起警惕的是，重复以前立法的老路，只是把一些好的理论、好的设想写到法律文件当中，却并没有将它们表现为一系列具有特殊结构的法规则（至于这些法规则是组合成了法律，还组合成了其他规范性文件，还不是最重要的）。具体来说，一方面要把好的理论、好的设想，通过法律、法规或规章的制定，使之成为包含三大要素的法规则，另方面还要对现有的法规、规章等规范性文件、党组织的文件、党的领导人讲话、惯例中有关住房保障的内容，用法规则的特殊结构做一全面的检查、鉴别，通过补充、修改、明令废止，补足所缺失的压力和施压者两大要素，使好的理论和设想通过这种补充、修改和废止活动，真正表现为法规则的组合体，而不只是表现为掺杂着道义信条的法律文件。
第三，住房保障立法不是孤立的、单一的立法，研究和起草住房保障法，必须同时研究和起草其他有关法律或法律的修正案。按照系统法学的观点，一定时期、一定地域相对独立的人类社会是一个系统；社会系统中存在着法规则系统。一个相对独立的社会系统中所有有效的法规则排列组合而成的那个系统就是法；某一类别、某一层次的法规则及其要素按一定方式排列组合起来，成为法律。⑨ 　但针对某一调整对象的法律文件却又不是与法规则完全对应的。一种情况是，许多法规则出于表述的需要，总是横跨两个或两个以上的法律文件：行为标准规定在一个法律文件当中，而压力和施压者则规定在另外的法律文件当中，如一个有关廉租房管理的法规则，其行为标准这一大要素规定在《廉租住房保障办法》中，或者要规定在将来的《住房保障法》中，而对违反行为标准的人所施加的压力和施压者这两大要素，却可能是规定在监察法、刑法及其他法律文件当中的。另一种情况是，调整同一对象的各个法规则，往往规定在许多不同的法律文件当中。比如：直接调整廉租房、经济适用房管理和商品房市场干预的那些法规则，一般会规定在单行法律文件（如《经济适用住房管理办法》、《廉租住房保障办法》等文件）当中，或者多数规定在将来制定的《住房保障法》当中。可是，另外一些间接调整住房保障行为的法规则，由于涉及到物权、土地管理、城市房地产管理、城乡规划管理、金融管理、财税管理、诉讼程序、舆论监督等各个方面，故已经或将要分别规定在物权法、民法、土地法、城市房地产管理法、城乡规划法、金融法、财税管理法、诉讼法、新闻法等法律、法规、规章当中。
因此，住房保障立法不仅是对直接有关住房保障的法律文件进行制定、修改和废止，还包括对其他有关法律文件的制定、修改和废止。所以，根据中国立法的实际状况，研究、起草《住房保障法》，还必须要同时研究和起草其他有关法律或法律的修正案。
二、住房保障立法的作用
某一组或某一方面法规则的功能，是纳入到法这个整体后，法的整体的功能。住房保障方面法规则的功能也不例外，也只有纳入到我国社会系统法的整体当中才能发挥其功效。
那么，法的整体在住房保障方面究竟具有什么功能呢？根据系统法学理论，法的功能是能够成为社会系统运行的唯一依据。大到社会系统的变革，小到每个人的每个具体行为，其实都是在依法进行的。社会系统前进也罢，倒退也罢；前进倒退的力度大也罢小也罢；社会系统有序也罢，混乱也罢，其实都是依据法运行的结果。这是个不以人的意志为转移的客观规律。现实社会中的住房保障工作也是一样，这方面的工作做得好，那是因为社会系统运行所依据的法当中，参与调整住房保障行为的各种法规则制定得科学、完备、明确、具体、排列组合合理；做得不好，也一定能够从法当中参与调整住房保障行为的各种法规则制定得不科学、不完备、不明确、不具体、排列组合不合理上找到根源。
既然法在社会住房保障方面的功能是能够成为社会系统中住房保障行为的依据，那么，控制了法，也就等于控制了所有住房保障方面的行为。故住房保障立法的作用，就是在社会系统运行中对住房保障实行控制。无论促进房地产市场的发展，还是对房地产价格进行抑制；无论是采用经济手段，还是采用行政手段；无论研究出好的住房保障理论成果，还是提出了好的住房保障方案，最终都得通过住房保障立法才能实现对社会现实生活中的住房保障行为的控制。
因此，在所有与住房保障有关的工作中，立法工作处于至高无上的位置，其作用也是任何其他住房保障工作所无法比拟的，立法成功，一切都成功；立法失败，一切都失败；立法失误，是最大的失误。我们的社会如要达到居有其屋、社会公平的目的，就必须首先认识到住房保障立法的这种特殊的作用，从而加大对住房保障立法人力、财力的投入。不仅统一的、完整的住房保障法的立法要慎之又慎，要搞综合研究，要实现立法的科学化和民主化，任何有关住房保障的、表现为法规、规章和其他规范性文件、党组织的文件、党和国家领导人讲话的法规则的立法，同样要慎之又慎，同样要搞综合研究，也同样要实现科学化，民主化。
三、住房保障立法的任务
住房保障立法的目的，是落实公民的适足住房权和实现社会公平。为了实现这种立法目的，就应当保证制定、修改后的住房保障方面的法规则具有科学性，同时反映不同群体利益之间的妥协，也就是要实现住房保障方面的科学立法和民主立法。为此，住房保障立法就面临着如下的任务：
第一，研究掌握住房保障的内在规律。做任何一件事，人们感到难，那首先是因为没有掌握这件事的规律，掌握了规律，再难的事也会变得不难了。对社会系统的住房保障方面通过立法实行控制，使其朝着人们所期望的方向发展，也必须要掌握住房保障的规律。古代、现代、当代的，中国的和外国的有关住房保障方面的实例和理论、经验和教训等资料是大量的，这为我们研究掌握住房保障的规律提供了条件。只要我们在主观上遵循着科学研究的规律，加大研究的力度，站在前人的肩膀之上，就一定能够掌握这种规律。
第二，调查掌握中国社会当前住房保障工作的实际状况。中国现实社会的住房保障实际状况，是我们要通过法规则实行控制的对象。一切有关住房保障工作的好的实施方案、好的法规则系统，都必须是在这种现状的基础上进行设置的。故必须要采用科学的社会调查方法进行调查，对有关资料、数据进行搜集、整理和研究，以对我国社会当前住房保障的现况形成客观的、全面的认识。
第三，提出符合规律、切合实际的住房保障目标模式和实现这一目标的完整、具体的方案。近些年来，在国内外许多学者及关心住房保障立法的人士经过深入研究所形成的成果中，不乏深刻的见解，全面的谋划，切合实际的设想。如果经过多学科群体的综合研究，住房保障立法方面的研究还会取得更大的研究成果。但是，再好的理论，再好的设想，最终都要综合起来，形成住房保障方面的完整的、具体的方案。
第四，将完整的、具体的方案，遵循法和法规则本身的规律，表现为科学、完备、明确、具体的法规则，并合理地排列组合起来，溶入到中国当前社会的法当中。符合规律、切合实际的目标模式、完整而又具体的方案，必须要表现为法规则，而不能以法律文件的名义表现为道义信条。在表现为法规则的过程中，则必须要遵循法及法规则本身的规律：设置的行为标准要明确、具体；设置的压力要能够恰好抵消违反行为标准的行为所带来的危害后果，不能过重，也不能过轻；设置的施压者要与违反行为标准的人不存在人身或财产上的依存关系，如：不能只规定对玩忽职守者由上级部门给予处分。法规则要完备：规定廉租房的法规则要完备，规定购房、租房补贴的法规则要完备，干预房地产市场的法规则也要完备；直接控制住房保障的法规则要完备，其他有关方面间接控制住房保障的法规则也要完备，其中保证有关住房保障的法规则在社会中得以实行的法规则——如监督监管者的法规则、保证舆论监督的法规则、公益诉讼的法规则等更要完备；直接规定住房保障方面的法规则的排列组合要合理，这些法规则与其他各个方面的法规则之间的组合、衔接也要合理，使有关住房保障方面的法规则有机地溶入到中国法的整体当中去。
第五，最后付诸实施的法规则要反映不同利益群体之间的妥协。住房保障立法最终应按照法定程序，经过代表不同利益群体的代表的充分讨论甚至辩论，最后经妥协形成多数人意见，即经过表决通过。在此过程中，除必须保密的之外，都应当增加透明度：住房保障立法的研究、立法草案的起草、完成、修改、讨论，应通过电视向社会公众公开，为各媒体的公开报道提供方便，以便不同的利益群体能够充分地发表意见。
四、住房保障立法研究的学科和研究主体
有关住房保障的法规则，要保障人权，要保障社会公平，要顾及到社会融合和社会稳定，还要与物权法、土地法、城乡规划法、财税法、金融法、社会救助法、刑法、行政诉讼法、民事诉讼法等众多法律部门的制定、修改进行有机的衔接与组合。因此，住房保障立法的研究任务是相当艰巨复杂的。实际参与我国住房保障法起草的专家总结的起草过程中所遇到的疑难问题就有六大方面。的疑难问题：1.《住房保障法》的适用范围问题；2.关于经济适用房制度的存废问题；3.住房保障实行实物保障还是货币补贴保障的问题；4.工矿企业和棚户区改造、农民工和农民的依据保障问题；5.住房保障之政府职责划分与事务经办问题；6.保障性住房的准入与退出的问题。此外还有“保障性住房的建筑标准问题、区位问题、公共设施问题”等。⑩ 其实问题远不止这些，除了上面提到的问题之外，中国社会发展所必然带来的城市化问题，户籍问题，教育问题，传统文化的传承等问题，都是需要在住房保障立法研究中做出前瞻性和综合性的谋划的。如此复杂的研究课题，它究竟属于人类知识中哪一学科的研究范围呢？
按照系统法学理论，法学的研究对象有三：一是法规则和法本身的规律；二是多数人的意志生成法的规律；三是社会系统运行依据法的规律。至于宪法学、民法学、刑法学、行政法学、经济法学、诉讼法学等我国传统理论上所谓的“部门法学”学科，实际上并不属于法学的分支学科，而是人类因应用法学和其他科学对社会系统各个方面实行控制而形成的各个学科，是法学与其他众多学科相交叉、相溶合的各个边缘学科，可总称为“社会控制学”，当属于软科学的范畴。“部门法学”应看作是“社会控制学”下面的各个分支学科。相应地，各“部门法学”专家，也不应被看作是法学家，他们实际上是某一方面的“社会控制学家”。据此，以住房保障立法为研究对象的学科，当属于社会控制学的又一分支学科，是法学与政治学、社会学、经济学、社会心理学、伦理学、城市规划学、社会控制学的其他各有关分支学科等相交叉、相溶合的边缘学科。
然而，又有谁能充任这一边缘学科的研究主体呢？
诚然，近些年来，国内外许多法学、经济学、社会学的学者对有关住房保障立法的课题从不同角度进行的研究，已经取得了丰硕的成果，如张群的《居有其屋――中国住房权历史研究》、王宏哲的《适足住房权研究》、孙宪忠 常鹏翱合著的《论住宅权的制度保障》，李明的《住房保障法草案建议稿》等。“建设部课题组”、受住建部住房保障司委托，负责起草理论版建议稿的清华大学法学院，负责起草实践版建议稿的深圳市房地产研究中心，也都对住房保障立法的课题进行了更深入、更全面的研究。这些研究成果当然都是十分宝贵的。但所有的研究从单一学科角度入手的多，从多学科角度入手的少；提出和发现问题的多，拿出全面方案的少，单兵作战的多，群体研究的少。况且，研究者的身份、地位或多或少地会对其研究成果的客观性产生影响。
很显然，住房保障立法这一重大课题的研究，单一学科的法学家或由法学家组成的群体是不能胜任的；其他任何单一学科的专家或群体也是不能胜任的。唯有集中起全国现有的法学、政治学、社会学、经济学、社会心理学、伦理学、城市规划学、社会控制学的其他有关分支学科等众多学科的精兵强将，按照软科学研究规律组成的研究群体，才能担当起住房保障立法研究的重任。
五、住房保障立法的思路
根据上述在系统法学理论框架内形成的有关住房保障立法概念、任务、作用、研究学科和研究主体方面的基本理念和基本思路，笔者对于目前正在进行的住房保障立法提出这样的基本思路：全国人大常委会制定《住房保障法》可以缓，住房保障立法研究不可停，相反还要遵循软科学研究的规律，加大人力财力的投入；住房保障立法研究的最新成果，应当及时地转化为法规则，即：先以法规、规章和其他规范性文件的形式及时地制定、修改和废止有关住房保障工作的法规则。待拿出整体的综合研究成果后，再提出住房保障法草案、其他相关法律及法律修正案草案，最后按立法程序立法。具体步骤如下：
㈠制定研究机构的组建、运作方案。先由全国人大常委会组织人员制定一个住房保障立法研究机构（以下简称研究机构）的组建、运行方案。该方案应包括：研究机构内研究人员的构成（应有法学――法理学、民法学、刑法学、行政法学、社会保障法学、政治学、社会学、经济学、社会心理学、行为科学、系统科学、城市规划学、有关的自然科学、社会科学、边缘科学等学科的具有T型知识结构的专家、学者，并且不排斥外籍人员）；研究人员的公开招聘条件和程序；研究人员的较高工资待遇和生活条件，奖励的条件和程序；研究人员的义务（包括终止一切其他职务活动、赢利活动，不得接受相关政府部门给予的利益，终身不得在住房保障执法部门工作等。）；研究机构的设置（应设立两个平行的、人员构成基本相同的机构）；研究机构总负责人和项目负责人的产生程序；研究机构性质、管理和组织形式（可参照中国（海南）改革发展研究院的模式?）；其他与研究机构组建、运行有关的内容。
㈡提出研究经费的预算，对研究经费的使用进行财会管理和审计监督。由全国人大常委会向国家财政局提出研究经费预算报告，经审批后，再公开聘任财会人员负责管理经费，由审计署指定专门审计人员对研究机构的经费使用实行审计监督。
㈢组建研究机构。由全国人大常委会依据研究机构组建方案组建两个基本相同的平行的研究机构，统一招聘的研究人员由全国人大常委会平分给两个研究机构，两个研究机构各自制定内部章程和制度报全国人大常委会或有关审批机关备案，各研究机构的研究人员再依照方案规定的程序产生各自的总负责人、具体调查研究项目的负责人，总负责人与项目负责人组成各研究机构的领导小组，领导小组负责分配、调动内部研究人员，公开聘任一般工作人员。
㈣制定调查研究计划、工作方式和任务。两个研究机构的领导小组会议，分别制定各自调查、研究工作的计划、方式、任务，包括确定具体的调查、研究项目和课题、具体项目调查研究的时间表、工作会议的召开、与其他研究机构的交流计划和方式等内容，这方面可以吸收和借鉴国外先进的软科学研究机构的经验，必要时允许从国外软科学研究机构中聘请顾问。
㈤受国家行政机关委托起草有关法律文件草本和对法律文件草本进行说明、论证和宣讲，为地方国家机关提供住房保障立法咨询。国务院和各部委制定或修改有关住房保障的法规、规章，发布规范性文件，应委托两个研究机构同时分别起草；相关地方权力机关和地方政府制定或修改有关住房保障的地方性法规和地方政府规章，应将起草的法律文件草本分别同时提交两个研究机构进行咨询。
两个研究机构起草的法规、规章、其他规范性文件草本，应附有详尽的说明和论证，在将这些草本提交委托机关的同时，广播电影电视部应保证给予两个研究机构以同等的机会通过中央电视台将草案向社会公开，并进行公开宣讲和互相辩论，以吸引更多的社会成员参加讨论，发表意见。地方性法规和地方政府规章在经过向两个研究机构咨询后，也应给予两个研究机构以同等的机会通过地方电视台，就其提供的住房保障立法咨询意见进行公开宣讲和互相辩论。
㈥制定、修改法规、规章和规范性文件。各委托起草的中央国家行政机关收到法律文件草本后，应充分听取社会各界的意见，然后再根据两个研究机构提出的法律文件草本和向社会征询的意见，依照法定程序制定、修改和发布法规、规章和规范性文件。地方权力机关和地方政府，也应在充分听取两个研究机构的咨询意见和社会各界意见的基础上，依照法定程序进行地方性法规和地方政府规章的制定和修改。
㈦提出完整的《住房保障法》草案和其他相关法律及法律修正案草案。两个研究机构应在全国人大常委会确定的时间内，提出各自起草的《住房保障法》草案和其他相关法律及法律修正案草案，并附有详尽的说明和论证。广播电影电视部应同时保证两个研究机构在一定期限内，以同等的机会，通过中央电视台将法律制定、修改的草案向全社会公开，并进行宣讲和互相辩论。期限届满，两个研究机构再根据反馈意见对法律制定、修改草案进行修改，然后再在全国人大常委会确定的时间内，同时将修改完善后的《住房保障法》草案和其他相关法律及法律修正案草案以及详尽的说明和论证，提交全国人大常委会，同时向社会公开。
㈧选择草案。由全国人大常委会经讨论从两个修改草案中选取一个作为蓝本，吸收另一个草案中的内容，吸收社会各界提出的意见，再形成供审议通过的《住房保障法》草案和其他相关法律及法律修正案草案。在讨论的过程中，两个研究机构可应邀选派研究人员到场提供咨询。
㈨进入立法程序。按《立法法》规定的程序，由人大常委会对《住房保障法》草案和其他相关法律及法律修正案草案进行表决通过。
 
注释：
①第二类项目即：“研究起草、条件成熟时安排审议的法律草案”。见《十一届全国人大常委会立法规划》，网址：//www.npc.gov.cn/wxzl/
gongbao/2008-12/26/content_1467452.htm。
②见国务院办公厅《关于印发国务院2010年立法工作计划的通知》（国办发〔2010〕3号）　网址：//www.henan.gov.cn/zwgk/system/20
10/03/15/010184073.shtml 。
③见《基本住房保障法(征求意见稿)将暂缓审议》，网址：//www.587766.com/news5/23599.html。
④见《系统法学大纲》 于洪军 网址：//xtys.fyfz.cn/art/88
976.htm；《应用系统科学所看到的法规则、法和法律》于洪军 中央政法管理干部学院《学报》1997年第4期。
⑤见记者谢登科、韩洁报道：《中共中央政治局常委李克强：明年在全国新增保障性住房1000万套》　网址：//www.gdcic.net/GdcicIMS/
Front/Message/ViewMessage.aspx?MessageId=115408。
⑥同注释③。
⑦同注释③。
⑧见李明：《住房保障法草案建议稿（李明版）》　网址：//Erci
fanggai.blog.sohu.com/133847118.html。
⑨按照笔者的构想，法律一词在更多的场合下是在法律文件的意义上来使用的，如：我国人大颁布的《民法通则》、《合同法》、《物权法》等可统称作民事法律；全国人大及其常委会颁布的《刑法》、等可统称为刑事法律等等。另外在理论上，也可用作某一类别、某一层次法规则的组合体来称谓，如基础法律、一般法律；有效法律、无效法律；实在法律、形式法律。这当另作探讨，本文主要在前一个意义上使用。
⑩见郑尚元：《居住权与住房保障立法之展开——兼谈〈住房保障法〉起草过程中的诸多疑难问题》《法治研究》2010年第4期。
?参见：李树直：《一个异军突起的软科学研究机构》　中国改革报　网址：//business.sohu.com/20061029/n246066415.shtml。
　　
　　作者简介：于洪军　上海江三角律师事务所律师　上海市律师协会房地产专业业务研究委员会委员　联系电话：（021）58883253－809；手机：13651782958；Email: lnkzyhj@126.com。