【出处】环境科学与技术，2009年11月
【摘要】对法国公众参与环境保护制度中的主体、程序保障进行了阐述，借鉴其优点，对我国《环境保护法》修改中公众参与制度的完善提出了若干建议。
【关键词】环境保护法；法国；公众参与环境保护
【写作年份】2009年


【正文】

　　公众参与（PublicParticipation/Involvement）理论是20世纪50年代由Mills和Scott首先提出的，他们指出应该给予公众更多的参与决策权以改变官僚封闭系统决策方式，政府在更大的范围和层面上应实现公众参与决策和管理[1]。公众参与理论的先驱Arnstein认为：“公众参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中，无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑。”此外，“它是一种诱发重要社会变革的手段，通过社会变革，贫穷的公众能够享有富裕社会带来的利益”。[2]《公民权利与政治权利国际公约》第25条规定，每个公民应有直接或通过自由选择的代表参与公共事物的权利和机会。公众参与是现代民主的重要表征之一。

　　法国非常重视环境保护，自1971年1月27日的一项政令，政府决定设立环境部。2002年5月15日的2000-895号政令改组原来的环境部为生态与可持续发展部。生态与可持续发展部主要职能也由之前仅仅涉及自然保护而扩展到环境政策与可持续发展两方面。2007年5月的政令将法国生态与可持续发展部重组为环境、可持续发展与领土整治部，2008年3月19日环境、可持续发展与领土整治部更名为环境、能源、可持续发展与领土整治部。而由此其职能范围也扩展到资源、领土与居民；能源与气候；可持续发展；风险预防与交通等。法国生态、能源、可持续发展与领土整治部转变为一个切切实实的大部制。综观30多年来法国政府对环境保护重视程度的逐步加深，特别是近10年来，2000年出台环境法典，2002年改组环境部，2007年环境部的重组与扩权等一系列环境保护史上的重大事件，公众环境保护意识的提高、以完善的机制所保障的公众参与环境保护运动的深入发展对推动法国全面积极的国家环境政策不无影响，甚至可以说公众参与环境保护促使法国国家环境政策指向的中坚力量。反过来，法国对公众参与环境保护政策的重视可以体现在其立法中。

　　法国虽然是传统的大陆法系国家，以法典为其法律体系的基本特色之一，然而在法国法律与法典是并存的，法律及法规出台后才会被编纂入法典。作为法国环境基本法地位的1995年2月2日95-101号关于加强环境保护的法律（又称Barnier法），在该法第1条第一款即明确规定了法国环境法的基本原则，谨慎原则、预防行动与纠正原则、污染这付费原则、参与原则，根据第1条第一款的规定，每一个公民必须有权获得与环境相关的信息，并且包括获得关于危险物质与危险活动的信息，该条第2款规定了公民享有健康环境的权利（即环境权）以及保护环境的义务。在随后的该法第1部分中，此部分从第2条至第10条，对公众参与原则以及环境保护社团进行了规定，其中包括公众参与环境保护程序的规定以及环境保护社团授权的规定等。在Barnier法中对公众参与原则用第一部分进行了具体详细的规定，而对其他原则仅仅进行了定义，并未对其具体规定，可见法国环境法将公众参与环境保护放在了异常重要的位置。

　　1、法国公众参与环境保护的主体

　　法国的公众参与环境保护的主体主要包括环境保护协会、专家机构和专业性办公室（局）等。

　　（1）环境保护协会（Association），它不是环境保护社团。在我国，环境保护协会或环境保护社团在某种意义上是一样的意思，但是，在法国法中社团（Société）与协会（Association）是两个概念。对社团名称的研究，可以追溯到古罗马时期。在查士丁尼法典的语言中，“universitas”一词的古典用法和含义仅仅指市民或自治市集合体，并且是明确地指其法律人格。罗马法中对社团曾用许多专门的术语来称呼，如societas，ordo，sodalitas，或corpus等等，但其所指的内容都相当宽泛，“依照查士丁尼时代的罗马法，当时的国家便被称为一个社团。另外政府也是社团，许多私人联合，包括维持宗教礼仪的组织、丧葬组织、政治团体以及工匠或商人行会都被称作社团”，甚至，“当公元313年基督教成为帝国的官方宗教的时候，教会和修道院也被列入社团名单”。[3]显然，这与现代意义上的社团是不一样的，现代意义上的社团在西方，特别是在国际活动中，比较通用的称呼是非政府组织（NGO），其主要是指发展中国家的民间组织或非营利组织，主要强调组织自身同国家集权政府的区别，如围绕人权、环境或健康等全球性问题组建起来承担特殊责任和任务的组织。社团的概念带有一定的政治含义。协会是指由个人、单个组织为达到某种目标，通过签署协议，自愿组成的团体或组织，协会常常指包括职业、雇主、行业、学术和科学等方面为达成某种目标而成立的组织。法国法中社团与协会两个概念的区别似乎非常复杂，但事实上是很清晰的。一个社团是一个或几个联合会或具有共同利益或带来共同经济利益的行业协会所组成的一个组织，它可以是营利的也可以是非营利的。然而，一个协会在法国，只能是公益性的，是非营利的。

　　法国的环境保护协会首先是私法法人。法国行政法中将法人区分为公法法人和私法法人。公法法人是由公共权力创立的，他们总是为了公共利益而建立，其加入是强制性的。公法法人主要分为两类，一为地方行政机构，它集中了生活在国土特定区域的人，对当地居民的总体利益负责，包括国家、大区、省、市镇；二为负责普遍利益的专门机构，这些机构负责满足某个特定需求，它们是专门为一个明确的目标服务的公共机构（如医院，大学，商会，法国电力公司等等），这些公共机构从属于国家（国家级机构），或从属于省（省级机构），或从属于市镇（市镇级机构）。私法法人是由私人发起创立的，它们的目标多样，团体归属自由（公司、协会）[4]。法国的环境保护协会在个人与公共权力之间建立了一个珍贵的驿站。法国著名的环境法教授MichelPrieur认为，“假如协会运动确实在自然保护和生活环境保护领域内发展壮大，从数量上看，它的重要性是很难评估的。据统计，在法国，已经有10～40000个社团或多或少直接关注到环境保护问题，3%的法国人加入到了一个环境保护协会，这些环境保护协会中1981年有818个成为授权性环境保护协会，1991年授权性环境保护协会增加到1434个，1999年增加到1833个（其中国家一级是116个，市镇一级719个，大区一级543个）[5]。那么，什么是授权性环境保护协会呢？法国的环境保护协会分为两种类型，一是一般的环境保护协会，二是授权性环境保护协会。根据1976年7月10日的自然保护法的授权程序和1976年12月31日的城市化改革法的规定，旨在选择一些协会享有参与环境政策的特别权力。根据法国环境法典法律部分L.141-1条和规章部分R.252-1到R.252-29条的规定，一个环境保护协会，如果想获得授权成为授权性环境保护协会，必须满足以下条件：第一，该协会已经在法国省政府注册至少3年以上；第二，在环境法典L.140-1条的规定内，该协会注册的法定活动范围在环境保护及其相关领域（如自然保护、生活环境的改善、水保护、大气保护、土地保护、风景名胜区的保护、城市化、反对污染和妨害或总的环境保护等）。第三，已经开展了相关的活动，为环境保护做出了实际的贡献；第四，一直以来经营、运作合法；最后，拥有足够的组织保障，如协会的会员人数、会费、有规律的协会活动等。这种授权性环境保护协会的角色是不同于一般的环境保护协会的。授权性环境保护协会能够基于普遍利益有权利对政府有关环境保护的决策提出反对意见，并参与政府共同决策。此外，授权性环境保护协会可以对政府决策提起公益诉讼，这是一般的环境保护协会所不能享有的权利。

　　（2）专家机构和专业性办公室（局）。法国的许多环境保护协会实际上是专家性组织或一些著名的复核鉴定机构，如法国最大的协会，法兰西自然环境协会，法国自然公园联合会，法国风土驯化和自然保护国家协会，法国布列塔尼自然保护研究协会等。一方面，由于这些专家在他们的领域内非常著名，他们本身可以与公共权力机构商议相关的决策方案。另一方面，他们也可以召集人员参与公共调查，反过去影响决策。除此之外，环境保护方面也存在许多专业性的办公室，如水办公厅、能源与环境办公厅、捕猎国家办公室、渔业高级委员会等，这些办公室（局）不是公共权力机构，他们是公共权力机构的合作者，他们也会影响到公共权力机构的决策。

　　2、法国公众参与环境保护原则的实施程序

　　（1）公众调查程序。法国的公众调查程序来源于行政法的古典程序，而后公众参与被扩展到诸如城市化、领土整治，环境公共监督的设立等领域。从1983年7月12日关于公众调查的民主化法到环境保护法中的规定，在法国两种公众调查并存。一是欧盟法中的公众调查，二是环境公众调查。后者主要适用于由公法法人或私法法人实施的领土整治的实现、工程的建设等。环境保护领域的公众调查的目标是告知公众，收集他们的喜好，建议以及反对意见，然后将其作为影响评价的反对意见。调查特派员是独立的，首先由各个大区建立一份具有资质的人员的列表，然后这些调查特派员从列表中被选择出来。被选择出的调查特派员会被颁发一个专业调查执照以便于完成组织公众信息的使命。调查特派员所整理出来的调查报告将对决策产生重要的影响。

　　（2）公众辩论程序。法国在战后的经济发展经过了两个时期，一是战后到20世纪70年代，二是20世纪70年代至今。第一阶段称为光荣时期，这一时期经济高速发展，国家全面复兴。随着20世纪70年代经济危机的到来，法国经济进入了低迷期。战后的重建阶段是法国基础设施建设的高峰期，大型基础设施建设项目直接涉及到征用土地、环境保护、人身安全等诸多内容，由此引发了广大公众与业主的各种矛盾，阻挠施工、示威游行、暴力抗争等现象大量涌现，不同利益集团之间争执不休，政府、业主、公众之间如何进行有效沟通，以便减少社会冲突，成为法国各界普遍关注的问题。为了改变这一局面，法国国会1959年通过法案决定成立全国公众辩论与听政委员会，该委员会由20余人组成，其中三分之一是中央和地方的政界人士，三分之一是不同行业的资深专家，三分之一是各类社会团体和非政府组织成员代表[6]。委员会主席和各位委员由政府总理直接任命，从法律资质上看，该委员会是一个独立性的社会组织，不受国会和政府意志的影响。为了更好的展开公众辩论，1995年的法律设立了一个公众辩论国家委员会，这也是一个独立的组织。

　　（3）地方公民投票。经过公众调查和公众辩论程序以后，对于一项决策，接下来就是进行地方公民投票。五分之一注册的选民代表能够向市政委员会对相关决策进行投票。投票结果直接影响决策。显然，法国的公众参与环境保护主要包括几个形式：知情、咨询、商讨、最后是共同决策。它有一套完整的制度保障市民的充分参与。

　　3、对我国《环境保护法》修改的借鉴意义

　　（1）政治体制传统决定了”政府依赖型“的公众环保意识，政府应合理引导公众环境权利意识。近年来，我国公众环境意识虽在逐步提高，公众环保意识和行动总体仍不乐观。由国家环保总局指导，中国环境文化促进会组织编制，被誉为中国公众环保意识与行为”晴雨表“的国内首个环保指数《中国公众环保民生指数（2006）》中列出了两组尴尬的数据：一方面，86%的公众认为环境污染对现代人的健康造成了很大影响；另一方面，公众的环保意识总体得分为57.05分，环保行为得分为55.17分，没过及格线。数据显示，2006年，环境问题与医疗、教育问题成为公众关注的三大热点问题，关注人数超过了40%以上；63%的公众认为现阶段我国环境问题非常严重和比较严重，只有8%的人认为不太严重和不严重；只有24%的公众对我国总体环境表示满意和比较满意，32%的被访者对总体环境质量表示不太满意或不满意。2008年4月，中国社会科学院社会所和中国环境意识项目组联合公布了《2007年全国公众环境意识调查报告》。报告列举了包括环境污染在内的13项社会问题。结果显示10.2%的被访者将环境污染列为当前我国面临的首要社会问题，有9.1%的被访者将环境污染问题列为第二重要的问题，有13.2%的被访者将其列为第三重要的问题。调查组经加权计算，环境污染问题在13项社会问题中列第四位，公众对其关注度仅次于医疗、就业、收入差距问题之后，而居于腐败、养老保障、住房价格、教育收费、社会治安等问题之前。《报告》显示，随着中国环保事业进一步发展，中国公众对于环境保护的重要性、必要性、责任感和紧迫感均有显著提升，但公众主动了解环保知识、参与环保活动行为略显不足，有待政府进一步推动。对比以上各项调查结果，不难发现，我国公众环境意识虽还有待提高，但已开始逐步觉醒。而在法学研究与立法层面，公众参与环境保护原则在学理上早已被确立为一项环境法的基本原则，然而我国《环境保护法》中并未对环境法的基本原则进行成文化。与法国等西方国家不同，我国的环境保护首先是由政府推动的，是自上而下的。虽然我国公众环境意识已经开始觉醒，我国环境保护工作也取得了一定的成就，但遗憾的是这种成就主要依靠政府，其中公众所发挥的作用甚微。这与西方发达国家环境保护工作的发展是”自下而上“，即公众推动环境保护工作向前发展形成鲜明对比，其中的原因与中国传统经济政治体制及其惯性密不可分[7]。法国公众环境意识很强，而我国公众与政府在解决环境问题上呈现出二元分离形态。中国社会调查事务所（SSIC）2000年的一次调查中显示65.9%的低度参与者以及公众对各地政府环保措施64%的不知情率，显然公众对于自身在解决环境问题中的作用和定位并不明确，公众的环境意识更多地表现为”政府依赖型“[8]。千百年来，我国政治制度的主要特征是以中央集权为主，国家权利几乎涉及并且包揽了社会经济领域的一切活动。我国公众环境意识具有的这种很强的依赖政府特征，直接导致了公民对自己的权利主张甚少。这说明我国政府对于强化公众参与意识具有不可推卸的责任。

　　（2）立法上明确确认程序性环境权，细化公众参与环境保护程序。改变我国《环境保护法》第6条规定：”一切单位与个人都有保护环境的义务，并有权对污染与破坏环境的单位与个人进行检举与控告。“我国《环境保护法》只是确立了环境保护行政主管部门定期发布环境状况公报的义务，即政府环境信息公开的义务，并未直接赋予公众环境知情权。我国《环境保护法》中对于公众参与仅仅规定了检举权和控告权，仍然带有政府主导的意味。在《环境保护法》修改时，具体来说应对环境信息公开，公民的环境知情权、环境异议权、参与环境保护的决策权做出相应的规定，不应仅仅停留在检举权和控告权上。最后，法国的公众参与环境保护有一套完整的程序保障，公众能够实实在在地参与到决策中来，且在Barnier法中用专门一部分对这套完整的程序进行了规定。长期以来，我国公众参与环境保护的渠道不畅通，许多公众环境意识很强，有心参与，却苦于没有相应的参与渠道而不得不放弃原有的计划，又或者有些公众采取一些极端、过激的方式表达对环境产生影响的决策的异议。近年来，基于我国公众参与环境保护的需求，我国环境法体系中的一些下位法或行政规章中对公众参与环境保护进行了突破性的规定，特别是国家环保总局近年来发布了一系列保障公众参与环境保护的办法。如我国2002年10月通过的《环境影响评价法》对公众参与环境影响评价第5条规定”国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价“；第11条规定”专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是，国家规定需要保密的情形除外。编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明“；第21条规定”除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明“等。根据《中华人民共和国行政许可法》和《中华人民共和国环境影响评价法》等法律法规的规定，2004年6月，国家环保总局发布《环境保护行政许可听证暂行办法》，对公众参与环境保护的听政程序进行了具体的规定。2005年6月国家环保总局施行了《环境保护法规制定程序办法》，1990年3月12日国家环境保护局发布的《国家环境保护局法规性文件管理办法》同时废止，该办法第10条、12条、13条、18条分别规定”起草环境保护法规，应当广泛收集资料，深入调查研究，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。环境保护法规直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益的，可以公布征求意见稿，公开征求意见。环境保护部门规章影响贸易和投资的，应当按照国家有关规定履行对外通报程序，公布征求意见稿。环境保护法规的征求意见稿，可以在《中国环境报》和总局网站等媒体公布“，公众可以直接参与到环境立法过程。国家环保总局2006年2月颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》比较详细地规定了环境影响评价过程中的信息公开。这是我国第一部具体规定公众参与公共事务管理的部门规章，也是我国环境保护领域第一部从国家层面规范公众参与的规章。2006年7月1日国家环保总局实行了新的《环境信访办法》，1997年的《环境信访办法》同时废止。2007年4月，国家环保总局颁布第一部环境信息方面的综合性规章《环境信息公开办法（试行）》，2008年5月1日施行，该办法为公众参与环境保护工作提供了制度保障。在《环境保护法》的修改中，考虑到环境保护法的事实地位，《环境保护法》作为我国环境法体系中的基本法，她应是所有单行法的上位法。从以上规定可以看出，显然，我国《环境保护法》有关公众参与环境保护原则的规定已经远远滞后于下位法以及法规的发展。《环境保护法》在修改时，作为对下位法的反应，以及对下位法的协调，为了便于鼓励、激励公众环境意识的增长，对公众参与的相关程序保障机制、信息机制应做出原则规定。这样既体现了国家对公众参与环境保护的重视，也有利于我国环境民主的长远发展。




【作者简介】
彭峰，单位为上海社会科学院法学所。


【参考文献】
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