【出处】《中国司法》2005年第8期
【关键词】各级法院；职能定位；审级制度
【写作年份】2005年


【正文】

　　目前，我国的法院在设置上分为四种级别，完全与行政区划相联系，即在（区）县一级设置相应的基层法院，在（地）市一级设置中级法院，在（直辖市、自治区）省一级设置高级法院，在中央一级设置最高法院。实践证明，这种将行政区划与以级别管辖和地域管辖为基础的司法管辖完全对应的模式，对于维护司法的公正与效率，既有有利的一面，又有不利的一面。为了趋利避害，应当以司法（管辖）区的概念为基点，对现行的司法管辖制度进行必要的改革与完善，主要应基于这样几种价值标准作为判断的依据：其一，有利于维护司法的独立性；其二，有利于弱化和消除司法的地方化倾向；其三，有利于促进司法的效率和节约诉讼成本；其四，有利于方便民众进行诉讼。

　　在法院的设置上应当综合考虑各地的不同情况以及民族区域自治的特点，总体上来讲，我国东部地区，特别是东部沿海地区，经济发达，人口稠密，交通便利；中部地区经济上处于半发达和欠发达状态，人口稠密，交通较为便利；西部地区经济上主要处于欠发达或相当落后的状态，地域辽阔，大部分地区人口稀少，交通状况落后。这是我国目前的基本国情，应当依此为背景通盘考虑法院系统内部的职能定位与审级制度的设置问题。以下系基于设置司法区及相应中间上诉法院和实行包括三审终审制在内的多元化审级制度为切入点，重新对我国法院系统内部各审级职能加以定位。

　　一、基层人民法院职能的调整与定位

　　基层人民法院属于初审法院的一种，主要采用独任制方式审理案件。我国现有三千一百多个基层人民法院，全国每年审理约七百万起案件当中，百分之八十以上的案件都是经过基层人民法院审理的。2000年至2002年司法统计表明，适用简易程序审理的民事案件占基层人民法院受理民事案件总数的71％，而沿海发达地区和一些大城市基层法院则已高达90％[1]。基层人民法院审理的案件主要应当包括简单的民事案件以及小额诉讼案件。至于多少数额属于这种“小额”范畴，由于我国各地经济发展水平极不平衡，并且各地发展速度也参差不齐，因此，不宜作出统一的硬性规定，而应当根据各地不同情况作出相应规定，而且还要根据动态发展适时作出相应调整。

　　在基层人民法院，审理的简单民事案件应当以采用独任制审理方式为原则，以采用合议制为例外。因为，基层人民法院与中级人民法院同为初审法院，这两类法院的共同重要功能在于，根据案件的难易、复杂以及案件的案由、性质等不同标准，使得案件在程序上得以繁简分流，以实现在保障办案质量的同时，尽可能地提高办案的效率，降低诉讼成本，减少诉讼过程所耗费的时间。但是，实践中，在受理案件时，有时很难判断某一案件是属于简单类型的案件还是普通类型的案件。如果在受理时，基层法院发现该案并非属于简单案件的，应当告知当事人向中级法院起诉，以便更好地保护其权益；如果在受理时，基层法院认为其属于简单案件，而采用独任制审理的，在审理过程中，当发现案件并非属于简单案件的，为了程序的便捷性，可采取径行转由合议庭审理的方式，而不必采用转交中级法院审理的做法。当然，这种情况应当仅属个别、例外的情形。而对于小额诉讼案件只能采用独任制审理方式，并且采用一审终审制。因为，小额诉讼案件的审理所体现的法律理念是，采用尽可能简化了的程序，并且尽可能通过低廉的诉讼成本来快速解决纠纷，使得这种诉讼更加贴近和方便人们的日常生活之需要。

　　当中级法院受理案件时，发现该属于简单案件的，应当告知当事人向有关基层法院起诉。对于基层法院审理的简单类型案件，实行二审终审制，允许当事人向中级法院提起上诉。如果当事人均对基层法院审理的简单类型案件的“事实审”没有异议，而其中一方当事人或双方当事人认为该案在适用法律上属于疑难问题时，可以直接向中间上诉法院提出要求法律审的申请。经审查，中间上诉法院认为申请人所提出申请成立时，可允许申请人就法律问题提起上诉，在此情况下，该案实行特殊的二审终审制；经审查，中间上诉法院认为申请人所提申请不能成立时，即可驳回申请人的申请，在此情况下，一审法院的判决随即生效。上述这种特殊的三审终审的设置，是旨在解决简单类型民事案件在审理过程中所遇到的法律疑难问题，尽管这种可能性在实践当中是微乎其微的。

　　二、中级人民法院职能的调整与定位

　　我国现在有四百个左右中级人民法院，其调整后的职能应当定位于：其一，作为普通类型案件的初审法院，主要采用合议制形式对有关案件进行“事实审”与“法律审”，担负基础审的重要职能；其二，对于基层人民法院审理的简单类型案件行使上诉审判权，承担“事实审”与“法律审”的审判职能。

　　可见，调整后的中级人民法院的职能主要是定位于作为普通类型案件的初审法院，只是在少数情形下，才作为基层人民法院所审理案件的上诉审法院。

　　在中级人民法院对经由基层人民法院初审的简单类型案件作出上诉审裁判之后，如果当事人认为该案在适用法律上有错误时，可以向中间上诉法院提出要求法律审的申请。经审查，中间上诉法院认为申请人所提出申请成立时，可允许申请人就法律问题提起上诉；经审查，中间上诉法院认为申请人所提申请不能成立时，即可驳回时申请人的申请，在此情况下，二审法院的判决随即生效。在实践当中，应当把握的尺度是，能够由中间上诉法院受理的案件，其所涉及的法律问题应当以具有判例价值为必要条件，从而使得绝大部分由基层法院作为一审审理的简单类型的案件，实际上是以第二审终审制的方式终结，只是在极为个别的情形下才能以三审终审的方式终结。实际上，这是一种极为有限的三审终审制。这种规定的目的在于：其一，克服目前法院系统内部所存在的向上逐级请示所产生的弊端；其二，为有权创设判例法的上诉审法院提供有价值的案源。

　　另外，对那些地域辽阔、人烟稀少、案件量小的地区，可考虑调整和撤并一些基层法院或中级法院，设置相应跨区域的基层巡回法院和中级巡回法院，作为一种司法改革方案，这类基层巡回法院和中级巡回法院法官的任免，应当与其他基层法院、中级法院法官一样，由各省、自治区、直辖市法院院长提请省级人大常务委员会决定。

　　三、高级人民法院职能的调整与定位

　　我国各省、自治区、直辖市均设有相应的高级人民法院，其现行的审判职能除了对普通类型案件作为上诉审法院之外，按照有关法律规定，还要对在本辖区范围内有重大影响的案件行使初审管辖权。这种做法的弊端主要表现在：其一，一些省、自治区由于地域辽阔、交通不便，由高级人民法院作为一审，主要从事普通程序的开庭审理，加重了当事人的诉讼成本、耗费了大量的时间；其二，无助于使高级人民法院本身将主要精力放在上诉案件的审理上，加重了其审判负担；其三，使最高人民法院同时就“事实上”与“法律审”承担上诉审职能，不仅增加了当事人的诉讼成本，还使得最高人民法院沦为与其下级审法院相同的办案机器，无暇集中主要精力及时发现问题，总结审判经验，加强整个法院系统审判工作的宏观指导，并仅通过对那一些具有典型意义和重要参考价值的案件进行审理的方式发挥示范功能。

　　通过职能的调整，使高级人民法院的主要审判职能定位在就普通类型案件行使上诉审判权，保证案件办案质量，提高诉讼实效。

　　四、最高人民法院职能的调整与定位

　　我国最高人民法院现分设四个民事审判庭、两个刑事审判庭、一个行政审判庭、一个立案庭、一个审判监督庭等机构，现有在编法官三百余人。

　　目前，最高人民法院的主要审判职能除了就各高级人民法院作为一审而提起的二审案件进行审判以外，在法律上，对在全国具有特别重大影响的案件还享有初审管辖权。这是各民事、刑事、行政审判业务庭的主要职能。

　　另外，最高人民法院的各有关庭室还从事了为其他国家最高法院所没有的繁重事务。例如，立案庭所从事的事务其中包括：对最高人民法院办理的各类案件进行立案。其中，对最高人民法院受理的各类第一、二审案件，死刑复核案件以及请示案件，最高人民检察院按照审判监督程序提出的抗诉案件，领导和领导机关批办转办的各类申诉、申请再审案件，不服高级人民法院裁判的知识产权、海事、行政、执行、赔偿申诉和申请再审的案件登记立案后转有关庭（办）处理。审查不服最高人民法院生效裁判的各类申诉和申请再审案件，审查不服高级人民法院复查驳回、再审改判的刑事、民事（不含知识产权、海事等）申诉和申请再审案件，认为申诉无理的，予以驳回；符合立案条件的，移送审判监督庭审查处理等等。再如，审判监督庭所从事的事务其中包括：审判最高人民检察院按照审判监督程序对下级人民法院作出的刑事、民事（不含知识产权、海事等）生效裁判提出抗诉的案件；审判最高人民检察院按照审判监督程序对本院各类生效裁判提出抗诉的案件；审判高级人民法院按照审判监督程序改判死刑，报请本院核准的刑事案件；依法核准因被告人在死缓考验期内故意犯罪，应当执行死刑的案件。审查处理本院已经发生法律效力、经立案庭审查认为符合立案条件的各类案件；审查处理经高级人民法院复查驳回或者再审改判，仍继续向本院申诉、申请再审，经立案庭审查认为符合立案条件的刑事、民事（不含知识产权、海事等）案件；审查处理虽未经高级人民法院复查、但立案庭认为原审裁判符合立案条件的少数刑事、民事（不含知识产权、海事等）案件等等。另外，研究室所从事的事务主要包括起草司法解释及有关组织、协调、编篡等工作；起草综合性文件、报告；负责宏观调查研究工作；对下级人民法院和有关部门提出的法律适用问题进行答复；参与立法活动，研究、征集对法律、法规、规章草案的意见等等。可见，最高人民法院有关庭室所从事的日常工作似乎与政府职能部门所从事的事务性工作有许多相似之处。也就是说，大量的人力、物力、精力耗费在审判活动之外的事务性工作当中，并且，这些事务都是由法官亲自来处置的。

　　就我国基本国情而言，由于幅员辽阔、人口众多、各地差异巨大等特点，与欧洲大陆的英国、法国、德国、意大利以及亚洲的日本等工业化国家缺乏具有说服力的可比性，而在法院体系上，具有相对可比性的美国、印度则实行联邦制基础上的双轨制，即联邦系统与地区法院系统两套装置，共同发挥着处理不同类型案件的综合调控功能。由此可见，如果采用三审终审制来代替现行的二审终审制，就会遇到至少由约四百个左右的中级人民法院作为一审受理的案件，在经过二审程序后，有可能在许多情形下都由最高人民法院作为终审法院，而无论这些由最高人民法院作为第三审的案件是否真正属于有价值的案源，这无疑是最高人民法院所无法承受的，也有悖于最高人民法院在审判职能上发生重大调整的初衷。因此，设立中间上诉法院以履行最高人民法院分院的审判职能，既有利于缓解最高人民法院的审判负担，也不会影响全国法院系统对于某一法律问题的统一诠释。

　　根据最高人民法院在全国法院系统中以及在国家政治、经济、文化生活当中所处的司法地位，其主要职能应当定位于：对属于涉及不同省、自治区、直辖市的当事人或者权益纠纷的普通类型民商事案件、行政案件，行使三审即法律审的审判权；对于各高级人民法院所作出的已发生法律效力的裁判所提起的再审之诉，对于各中间上诉法院作出的已经发生法律效力的裁判所提起的再审之诉，行使审查立案再审权和审判权；统一制定相关的司法解释；指导全国法院系统的审判活动；在条件成熟的情况下，在一定范围内行使司法审查权；统一领导、安排和协调全国法院系统内的司法行政工作与后勤保障、法官培训工作等。

　　五、关于设立中间上诉法院的设想

　　由于我国在国家结构形式上属于单一制国家，在行政体制上实行中央集权的模式。在这种框架之下，为了实现“依法治国”的总体目标，发挥司法权在国家政治架构上应有的作用，在充分考虑到全国各地经济发展状况不平衡性以及民族自治区或少数民族聚居区的差异等复杂因素的基础上，打破现有的行政区划，在全国范围内设立若干个司法区。司法区的设置以五至六个省、自治区、直辖市为一组，设置这样跨行政区划的中间上诉法院，以形成相对独立的司法区。

　　设立中间上诉法院主要基于以下考虑：其一，从较高的层次上打破现有行政区域划分，在全国范围内形成若干个相对独立的司法区；其二，由中间上诉法院在司法区内发挥职能作用，实际上是将各个司法区作为巡回区发挥巡回法院的功能，以克服我国幅员辽阔、行政区划结构交叠、各自为政的弊端，打破各行政区域内有可能形成的种种壁垒；其三，分流部分案源，分担最高法院的讼案累赘，保证最高法院的高效运行，发挥更为重要的司法功能；其四，由五、六个中间上诉法院行使法律审，较三十余个高级人民法院而言，更有利于在法律上的统一尺度，创设判例法，还可从较高层次摆脱地方保护主义。

　　中间上诉法院在审判职能上主要发挥如下功能：其一，当各中级人民法院作为初审法院受理普通案件时，由各省、自治区、直辖市高级人民法院作为上诉法院，这两个审级的法院均承担“事实审”职能，而由在全国范围内设立的若干司法区的中间上诉法院作为第三审法院，承担“法律审”的审判职能。如果没有中间上诉法院发挥这种特有的作用，势必会导致就普通类型的案件实行三审终审制时，使得全国范围内所有的普通类型案件将最高法院作为终审法院，这是最高法院所承受不起的。由于我国幅员辽阔，人口众多，随着社会的发展和经济规模的继续扩张，案件数量的激增是其他许多国家所不能比拟的，因此，设立这种中间上诉法院作为最高法院与其他下级审法院之间的缓冲是非常必要的。至于这种法院的名称是否最终被确定为“中间上诉法院”，仍有可切磋的余地[2]。其二，当各中级人民法院作为初审法院受理的普通类型案件（主要是指民商事案件、行政案件）属于涉及不同省、自治区、直辖市的当事人或者权益纠纷时，由中间上诉法院作为该案的上诉审法院，在此情形下，由最高法院作为“法律审”的终审法院。各中间上诉法院在此所发挥的上诉审法院的“事实审”职能，主要是针对我国长期以来困扰我国经济发展的地方保护主义。其三，负责处理司法区域内各省、自治区、直辖市的死刑复核案件。在此，中间上诉法院实际上起到最高法院分院的职能和作用。

　　在上述前二种功能上，由于中间上诉法院的设置，即便实行三审终审制，同样都有可能使最高法院处于三审终审的终审地位，即始终处于“金字塔”的顶尖。应当说，最高法院和中间上诉法院的裁判结果都应当成为未来判例法的渊源。

　　在现有的政治体制保持基本不变的条件下，各司法区中间上诉法院的法官由最高法院院长提请全国人大常务委员会任免（这种任免形式也应适用于各省、自治区、直辖市高级法院法官）。另外，各司法区的中间上诉法院法官的候选人，既可来源于最高法院法官，也可来源于各地法院的法官。从战略意义上讲，应当形成一种自下而上的、优秀法官向上晋升流动的合理竞争机制。

　　六、关于设立专门法院的设想

　　专门法院是相对于普通法院一种特别类型，许多专门法院是普通法院不断发展、进化、演变、分离的结果。对一些特殊专业问题的审理活动自身也孕育出了一些特有的程序，从客观上有利于在某种专业知识领域培养出一批具有高深素养和经验的专业法官，如专利法院和税务法院的设置。有些类型的专门法院的设置是考虑到法院审理的事实常常与一定的群体利益有关，例如，家庭法院、青少年法院的设置。

　　从设置的门类上看，由于国情的复杂因素所致，各国不尽一致。例如，在美国，联邦及州系统的专门法院包括遗嘱检验法院、破产法院、税务法院、国际贸易法院、军事法院等。法国的专门法院包括社会保险法院、农业用地混合法院、青少年法院、军事法院等等。德国的专门法院包括劳动法院、社会法院、财政金融法院等。澳大利亚的专门法院包括家事法院、小额索赔法院、治安法院等。

　　我国现有的专门法院包括军事法院、海事法院和铁路运输法院等。如何对我国现有的专门法院进行调整与完善，既涉及到社会发展进程对司法活动所提出的时代要求，也涉及到审判的质量与成本之间的平衡。一般而言，普通法院是按照法律对法官素质的普遍性要求，根据普遍适用的一般性法律，按照通常程序开展诉讼活动。而专门法院则是按照审理对象对法官职业素养的特殊要求，根据一些专门性的法律以及某些特殊程序所开展的诉讼活动。因此，是否按照我们国家的现实社会状况来设计相应的专门法院，以及如何设置专门法院，应当考虑的因素包括：其一，是否有利于形成一种类似集约化的审判机制；其二，是否有利于培养某一特殊领域具有专业审判知识和经验的职业法官；其三，是否有利于保护特定社会群体利益，从而确保实现社会正义的特定目标；其四，是否有利于实现程序正义的技术含量与妥当性；其五，是否有利于节约诉讼成本，简化不必要的程序等。

　　根据社会发展的未来趋势，可考虑设立的专门法院包括家庭事务法院、青少年法院、知识产权法院、破产法院、税务法院等。由于我国幅员辽阔，各地情况差别较大，不能简单划一，既使考虑设立上述专门法院，也应当因地制宜，只有在确有必要并确有条件的情况下才设置相应的专门法院，以免造成社会成本与司法资源的浪费。

　　至于各类专门法院在诉讼上是适用三审终审制还是二审终审制，甚至是一审终审制，应当在具体研究的基础上作出相应规定。




【作者简介】
毕玉谦，国家法官学院教授。


【注释】
[1]参见最高人民法院民事审判第一庭编著：《最高人民法院关于简易程序司法解释的理解与适用》，法律出版社2003年11月版，第25页。
[2]也不妨将这种中间上诉法院的名称确定为“最高人民法院分院”。