【出处】《法学杂志》2011年第4期
【摘要】在我国建国初期，企业作为国家组织的一部分积极配合治理各种犯罪活动；随着企业体制改革的推进，企业逐步取得了独立的地位并日益疏离了传统的犯罪防控领域；然而进入新世纪之后，国家开始大力号召、鼓励企业组织特别是民营企业积极参与到反犯罪统一战线之中。可以说，在这个迈进法治的过程中，企业组织在犯罪治理活动中的角色和作用出现了明显的变化。本文通过考察一些看似个体性、片断性甚至琐碎性的现象，力图把握国家治理犯罪活动的总体性脉搏，以期为当前国家借助社会资源共同应对犯罪问题提出具有参考价值的建议和措施。
【关键词】犯罪治理；企业参与；刑事政策；变迁
【写作年份】2011年


【正文】

　　一、建国后到“文革”前：积极配合时期

　　从1956年完成资本主义工商业社会主义改造开始，到“文化大革命”爆发前的十余年期间，[1]中国依照前苏联式的计划经济体制，对城市工商业采取了全民所有制和集体所有制的企业形式，对农业生产则采取了人民公社的形式。

　　在那个时期，各类企业组织都只是作为执行生产部门，基本没有投资决策权，所有人财物、产供销活动，都要围绕国家计划指标转，[2]甚至可以说，那个时期的整个国家就是一个大企业，而被称之为“企业”的经济单位不过是国家辛迪加的一个车间或班组。[3]换言之，企业在很大程度上是国家行政部门的附属物，具有准政府部门的身份，而不是一个市场的主体。在当时那种向上依赖、向下控制的体制中，企业作为国家对社会进行直接行政管理的组织手段和基本环节，代理国家行使着资源分配、社会控制和社会整合等多项职能。[4]

　　在犯罪治理领域，一部分企业作为国家反犯罪专门机构的附属组织，为这些机构的正常运转提供资金、技术和人员等多方面支持。例如，公检法机关内部长期保留着种类繁多的附属企业，监狱内部的劳改大队和劳改农场则一直被视为国营经济性质的特殊企业。[5]此外，城市里大量的生产企业设置了护厂队，农村的人民公社内部也组建了巡逻队，这些护厂队、巡逻队不仅在日常生活中积极开展各种预防犯罪的活动，经常还要根据犯罪治理的需要，配合国家专门执法机关共同打击犯罪。

　　二、改革开放后至2000年：相对疏离时期

　　从1978年党的十一届三中全会召开至2000年，在改革开放基本国策的影响下，中国的企业制度改革如火如荼地进行着。这场举世瞩目的经济制度变革直接导致了中国社会结构的变化，而国家犯罪治理模式也伴随着社会结构的变化不断地调整。

　　首先，企业制度改革导致社会上大量的企业社会责任快速丧失，普通企业承担防控犯罪的任务丧失了现实基础。从根本上看，企业制度改革是为了解决计划经济体制下“政企合一”导致的效率低下的问题，国家试图赋予企业独立自主的市场主体地位。企业作为从事经济活动的组织，主要的任务在于最大限度地创造财富、增加利润。[6]企业这种新型地位的确立在促进国家经济迅速发展的同时，也不可避免地造成企业社会责任感地大量流失。更为关键的是，随着社会结构急速转型，社会上又涌现出大量已有政策法规难以规制的新问题，于是，国家开始频频出现新政策、新制度试图予以应对。这也在一定程度上助长了一些企业的短期投机行为而放弃了企业社会责任。

　　其次，企业体制改革的浪潮并没有波及到国家反犯罪的专业领域，这一段时期里政法部门仍采取“政企合一”的模式。以监狱部门为例，建国后不久监狱内部就开始大规模地组建劳改工厂、农场、矿山、水利和建筑工程队，走上了生产性劳动的道路。[7]在20世纪80年代的企业制度改革的大浪潮冲击下，监狱企业虽然也开展了承包责任制、扩大经营权等一系列尝试，但是一直没有与监狱机构在真正意义上分离，行刑机构和生产单位仍然是“两副牌子一套人马”。而我国的保安服务公司原本就脱胎于公安机关，虽然从1984年第一家蛇口保安服务公司成立之日起，就要求保安服务公司在经济上独立核算、自负盈亏，但由于保安服务公司只能由公安机关独资开办，所有的具体业务活动都只能在公安机关指导和监督下进行，这也在事实上造成了保安服务公司与公安机关之间的领导被领导的关系。[8]

　　最后，国家出于严打的需要，又强化了专有机关打击犯罪的力度。改革开放之初，国家虽然客观冷静地表示对犯罪活动要采用“综合治理”的方针，但是当犯罪活动尤其是经济犯罪严重地影响到改革开放的进程时，国家很快就将工作重心转移到“严打”政策之上。可以说，这一时期的社会治安综合治理工作是建立在“严打”活动的基础上，虽然社会治安中治理工作的指导方针被概括为“打防并举、标本兼治、重在治本”，意味着对违法犯罪活动的打击和预防工作是相辅相成、齐抓并重的，但是，在社会治安综合治理工作中，“打击”即打击各类犯罪活动是首要环节，是公、检、法、司等机关的专门职能。只有有效的打击各类犯罪，综合治理的其他措施才能充分发挥作用。[9]在这样的大背景下，加大反犯罪专业机构的力量就成为国家当仁不让的选择，于是，相当一部分的非专业犯罪防控手段也被自然而然地虚空化和闲置化。

　　三、2001年至今：主动参与时期

　　首先，国家通过颁发了一系列政策法律确认不同企业之间的平等地位，从而进一步开放非公有制企业可以参与的区域。例如，2005年2月国务院颁发了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，第一次正式提出对非公有制经济要“贯彻平等准入、公平待遇原则”，明确允许非公有制企业进入一部分垄断领域。[10]而2009年10月国务院公布的《保安服务管理条例》就是将犯罪预防领域向非公有制资本开放。此外，2003年初开始2007年末全面铺开的监狱体制改革的一个重点就是“监企分开”。[11]具体的做法就是在国家全额保障监狱经费的基础上，将监狱中负责生产经营管理工作的内设机构分离出来，组建监狱企业集团公司及子公司或分公司，实行母子公司管理体制。而社区矫正的试点工作则意味着鼓励号召社会力量参与到开放式行刑活动之中。

　　其次，国家日益关注企业等社会组织的社会责任问题，通过政策上的积极引导、法律上的严格规范，增强了企业和其他组织的社会责任，为社会力量参与犯罪治理活动提供了现实基础。比如说，2006年10月十六届六中全会审议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，就明确提出要“增强公民、企业、各种组织的社会责任”等，并将“增强的社会责任”的能力作为党执政能力的一个重要方面明确提出。又如，2005年10月《公司法》修订时就将“公司从事经营活动必须承担社会责任”的条款纳入到法规之中。此外，《劳动法》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》、《环境保护法》、《社会保障法》、《公益事业捐赠法》等一系列法律都涉及到企业的社会责任问题。

　　最后，国家在看待犯罪问题上日趋理性化和科学化，从偏重于打击犯罪逐渐调整为“打击和预防并重”，并将治理策略逐步从完全依赖国家专业力量向全社会力量参与转变。例如，在2001年国务院的《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》中提出了要坚决纠正“重打轻防”的错误倾向，真正落实“预防为主”的政策。[12]接着，在2004年12月北京召开的全国政法工作会议上，提出了“要建立群众广泛参与社会治安的工作机制”，并要求“认真贯彻宽严相济的刑事政策。”[13]随后，在2007年党的十七大报告中又进一步明确“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制”，政法机关要深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作。

　　从上述的相关内容可以看出，进入新世纪以后，无论是在针对打击犯罪的专门性会议、文件中，还是在有关犯罪治理的实践活动里，国家都从不同角度、在不同层面上对社会力量参与防控犯罪的重要性予以了高度重视，明确提出了要整合、借助社会力量共同应对犯罪现象。这表明在新的历史时期，国家及时调整了应对犯罪的策略方针，在坚持国家主导的前提下，旗帜鲜明地要求将社会力量整合到犯罪治理进程之中，同时日益重视社会参与的幅度和层次，积极倡导企业等组织支持协助国家共同管理社会公共事务。

　　四、企业角色变迁带来的若干启示

　　当代中国正处于后发性的现代化进程，经历着主要来自外部力量的大幅度社会变迁，用德国社会学家斐迪南·滕尼斯的话来说，这是一种“从共同社会到利益社会”的社会结构变动。[14]因此，从中国企业在犯罪治理中角色变迁的视角，大致可以得出如下启示：

　　首先，企业参与到犯罪治理活动是一种现实的需要。

　　在改革开放后的二十多年里，国家虽然不断加强治理犯罪的专业力量建设，不断投入大量的资源来加大打击犯罪的力度，包括全国性的“严打”运动和各项专项整治行动，但收效并不理想。[15]这是由于纯粹依靠国家专业力量打击犯罪，不但会造成财政紧张，而且由于过分强调国家对犯罪的打击，会无形中排挤其他社会力量参与的积极性。表现为越来越多的企业（主要是国有企业）不愿意再承担的原先对缓刑犯、假释犯的监管工作，也不愿再安置刑释解教人员，相应的，国家适用非监禁刑罚的比例持续走低。这不但不符合刑罚轻缓化和行刑社会化的发展趋势，也使国家财政不堪重负。于是，从上世纪90年代初开始，国家开始有意识地调整行为方式，到了在新世纪初，更是高调呼唤各种社会力量参与犯罪治理的积极性，其中当然性地包括企业，尤其是新兴的民营企业。

　　其次，国家对企业在犯罪治理中发挥积极效能具有重要的推动作用。

　　“现代国家被视为社会变迁背后当然的推动力量”。[16]从建国以来几十年里企业组织在刑事政策中角色变迁可以发现，企业组织在每一阶段中的地位变化和作用发挥都与这一时期国家的态度密切相关。在上世纪50年代初至60年代中期这段时间里，企业在某种程度上只是国家的一个代理人，广泛而深入地投身于各种犯罪抗制活动中，在犯罪治理中扮演主动角色作为对国家支持的积极回应。但在改革开放后至上世纪末的较长一段时期里，“政经社合一”的社会结构不复存在，国家高层迅速地摒弃了旧有的犯罪治理方式，却矫枉过正地忽视了企业等社会组织的社会责任，导致企业组织疏离于抗制犯罪进程之外。进入新世纪后，随着民主进程的不断推进，国家开始大力倡导和谐社会，主张企业社会责任的复归，从而促进了企业这种高效率的组织形式在防控犯罪活动发挥着相当重要的作用。

　　从上述历程可以发现，由于长期以来，中国社会中的国家一直处于绝对强势地位，因此，企业的行为取向在很大程度上依赖于国家的需要。从这一角度来看，企业在犯罪治理中的地位和作用发挥往往取决于国家和政府的态度。当国家重视时，企业组织就能发挥较大的能动性；而当国家一度忽视，其积极性又会相对消沉。也就是说，国家的支持与推动对于企业在犯罪抗制进程中发挥积极效能来说是至关重要的。

　　其三，企业社会责任是企业参与犯罪治理的内在动力。

　　国家的推动固然是企业参与犯罪治理不可或缺的重要因素，但不可否认，这毕竟还是外部动力；而企业自身社会责任意识的形成与强化则是其积极参与抗制犯罪活动的内在动力。

　　在改革开放前，企业不过是国家的一个组织部分，承担大量的社会职能仅仅作为完成一种政治任务。但在改革开放后的二十余年中，由于国家的经济、政治、文化方面发生的深刻变化，企业日渐从国家组织中独立出来，追求经济效益甚至成为企业生存和发展的唯一目标，而企业社会责任的缺失造成企业参与防控犯罪活动的内在动力逐步地消减。直到近年来，随着企业社会责任的兴起，国家、企业与社会和谐共存的意识形成，“打击犯罪是社会共同的责任”的犯罪抗制理念日渐深入人心，形成了企业积极参与反犯罪进程的内在动力。可见，正确认识国家—企业—社会的关系，明确企业的社会责任是促进企业在犯罪治理中不断发挥功能的一个重要环节。

　　其四，社会结构的调整是企业不同表现的根本原因。

　　建国初期，国家通过没收官僚资本，对民族工商业的社会主义改造和土地改革、合作化、人民公社化等步骤，获得了对社会中绝大部分稀缺资源的控制和配置。并且通过进行创设“单位”和“人民公社”这样的制度安排形成了一种国家控制一切的社会结构。[17]在这样的社会结构中，各类不同的社会组织被整合在“单位”和“人民公社”之中，与国家机关一样，构成了国家向基层延伸的行动触角。也就是说，在那个时期，任何处于国家控制之外、相对独立的社会力量已经不复存在。

　　这种总体性制度虽然从形式上看十分完美，但在实际运行中却遭遇诸多的困难，因而到20世纪80年代初期，在实行了将近三十年的统治之后，国家开始有意识地“退出”[18]。国家的“退出”行动一方面通过推行“政企分开”等措施，使大量的国有企业逐渐成为一种纯经济性的组织，从而将政府部门从直接管理国有企业的经济事务中解放出来；另一方面，国家接连出台了一系列政策方针，[19]允许、支持和鼓励城乡个体经济的发展，从而为社会主义经济发展做有益的补充。正是在这个社会结构的转变的过程中，逐步认识到犯罪更多地是一个社会问题，应当寻求社会的解决方案。于是，国家必然会放弃以刑罚为主要应对犯罪策略的传统的、单一的方式，而将转向细密并且多元的新型反应措施。而企业参与各种犯罪治理活动也是其中的一种表现，这意味着国家尝试着将部分刑事司法权力移交（还）给社会，采取借助多种社会资源、结合刑罚与非刑罚的多种措施共同应对犯罪现象，试图整合全社会力量构建统一的反犯罪战线。

　　最后，历史总是螺旋式前进，创新是在传统的基础上产生的。

　　历史的发展总会在我们目前呈现出一幅幅似曾相识的历史图景。改革开放前，企业作为国家的行为触角，广泛而深入地参与到防控犯罪活动之中。三十多年后，当企业组织在国家刑事政策视野再次显现时，企业组织又一次地发挥出其独特的作用和功能。在第一阶段中企业内部存在着大量防盗队、防护队等群众性治安保卫组织；在第三阶段里，社会中又再一次地大量出现各种巡逻队、咨询服务公司和保安公司等组织形式。

　　可以说，这两个时期，企业在犯罪防控进程中的角色地位存在着在一定的相似之处，但是也应该看到，在第一阶段，企业只是作为国家组织的一部分融合反犯罪斗争之中，承担着无限的社会职责，具有强烈的行政色彩；而在第三阶段，企业更多地表现为一个独立主体参与到国家反犯罪统一战线之中，为国家行为提供有益的补充。由此可见，虽然从形式上看，企业参与呈现出相似的场景，但绝不是对历史的简单复制，而是在企业获得独立自主地位之后对自身责任的反思，是对第一阶段社会职能更高层面上的回归。




【作者简介】
吴之欧(1977-)，女，汉族，浙江温州人，温州大学法政学院副教授。


【注释】

[1]笔者将“文革”十年也划归在这一时段，但在具体讨论时，几乎是避开了这十年。主要由于在“文化大革命”这一阶段，整个国家的政治、经济、法制都处于非正常的状况，或者说，并非常态化，使得这一历史时期的现象很难成为本文分析的材料，因而笔者有意地忽略了。
[2]李晓西主编：《中国经济改革30年—市场化进程卷》，重庆大学出版社2008年版，第5-11页。
[3]吴敬琏：《当代中国经济改革》，上海远东出版社2003年版，第249页。
[4]李路路：《社会变迁：风险与社会控制》，载《中华人民大学学报》2004年第2期，第12页。
[5]参见1952年《第一次全国劳动改造罪犯工作会议决议》、1954年《第二次全国劳动改造罪犯工作会议决议》等文件的规定。
[6]我国1993年《公司法》第5条规定：公司以其全部法人财产，依法自主经营，自负盈亏。公司在国家宏观调控下，按照市场需求自主组织生产经营，以提高经济效益、劳动生产率和实现资产保值增值为目的。
[7]1951年公安部第三次全国公安工作会议上通过的《关于组织全国犯罪劳动改造问题的决议》要求各地本着“因地制宜、因陋就简、就地取材、自力更生”的原则，组建大量的生产组织。1952年7月中央批准的《第一次全国劳动改造罪犯工作会议决议》中指出：“劳改生产……从经济上看则是属于国营经济性质的特殊企业……”。1954年9月政务院颁发的《中华人民共和国劳动改造条例》中进一步规定：劳动改造生产的发展方向是：由省、市集中经营，大力推进农业生产；进行有发展前途的工、矿、窑业生产；组织水利、筑路等建设工程的生产。参见高寒主编：《监狱生产的定位与运行研究》，中国物价出版社2002年版，第20-22页。
[8]参见公安部关于印发《关于组建保安服务公司的报告》的通知（88公发14号）、《关于组建保安服务公司的报告》（1988公发14号）、《政法机关不再从事经商活动的实施方案》（中办发【1998】25号）、《政法机关保留企业规范管理若干规定》（中办发【1999】17号）、2000年《公安部关于保安服务公司规范管理的若干规定》（公通字【2000】13号）等一系列文件的规定。
[9]肖扬主编：《中国刑事政策和策略问题》，法律出版社1996年版，第127页。
[10]参见李晓西主编：《中国经济改革30年—市场化进程卷》，重庆大学出版社2008年版，第236-241页。
[11]受国务院委托，司法部于2003年2月28日在北京宽沟召开监狱体制改革试点工作会议。会议对第一批试点的黑龙江、陕西、重庆、江西、湖北、上海六个省市监狱体制改革试点工作进行了全面部署。至此，监狱体制改革正式拉开了序幕。
[12]虽然早在1991年的人大常委会通过《关于加强社会治安综合治理的决定》中就指出“社会治安问题是社会各种矛盾的综合反映，必须动员和组织全社会的力量，……进行综合治理”，但真正贯彻综合治理的理念还是在2001年中《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》。
[13]在2006年3月第十届全国人大四次会议上，最高人民法院、最高人民检察院在工作报告中均多次提出并强调了宽严相济的刑事政策。2006年10月党的十六届六中全会做出的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》将“宽严相济的刑事司法政策”正式写入该决定。从此，宽严相济刑事政策开始被认为是根据罪刑法定、罪刑相适应和适用法律人人平等的原则确立的准确惩罚犯罪的刑事政策。
[14]转引自张小虎：《转型期中国社会犯罪率态势剖析》，载《宁夏大学学报》（人文社会科学版）2002年第1期，第65页。
[15]虽然1983年开展了声势浩大的第一次“严打”，但在此后的1985年至1987年，严重影响公众安全感的杀人、抢劫、强奸等案件立案率仍在上升，而重大、特大刑事案件则持续上升；从1988年起，刑事立案率持续大幅度上升，到1991年达到最高值；虽然在1996年开展了第二次“严打”，但自1988年至1998年间，犯罪率都在大幅度增长，并保持持续上升的势头，这还不包括大量的犯罪黑数。参见张小虎：《转型期中国社会犯罪原因探析》，北京师范大学出版社2002年版，第218-221页。
[16]张静：《旧传统与新取向》，载刘军宁等主编：《自由与社群》，三联书店1998年版，第396页。
[17]孙立平：《社会转型——发展社会学的新议题》，载《社会学研究》2005年第1期，第8页。
[18]梁治平：《市场·社会·国家》，载刘军宁、王焱、贺卫方编：《市场社会与公共秩序》，生活·读书·新知三联书店1996年版，第3页。
[19]例如，十一届三中全会通过《中共中央关于农业发展若干问题的决定（草案）》中明确指出：“社队的多种经营是社会主义经济，社员自留地、家庭副业和农村集市贸易是社会主义经济的正当补充；……在巩固和发展集体经济的同时，应当鼓励和辅助农民经营家庭副业，增加个人收入，活跃经济。”1979年2月召开工商行政管理局长会议中提出“各地可以根据当地市场需要，在取得有关业务主管部门同意后，批准一些有正式户口的闲散劳动力从事修理、服务和手工业等个体劳动，但不准雇工。”1980年7月，《中共中央办公厅关于召开全国劳动就业工作会议问题的通知》明确要求，为了解决劳动就业的突出矛盾，应当允许劳动力在一定范围内流动；劳动者可以按照自己的能力、条件和兴趣选择工作岗位，可以从事个体工商业，要使个体经济有一个适当的发展。1980年8月，中共中央在《进一步做好城镇劳动就业工作》的文件中提出，要积极鼓励和扶持城镇个体经济的发展，并强调指出“个体经济是社会主义公有制经济不可缺少的补充，在今后一个相当长的历史时期都将发挥积极作用，应当适当发展。”参见张厚义、明立志：《中国私营企业发展报告【1978-1998】》，社会科学文献出版社1999年版，第90-101页。