【出处】《改革内参》2011年第12期
【关键词】废除；土地划拨
【写作年份】2011年


【正文】

　　如同人们所熟知的那样，在1980年代中期之前，中国城市所有的国有单位——无论是行政单位、事业单位或者是国有企业，他们的办公和住房用地都是划拨得来。然而，自从深圳等特区成立之后，中国大陆借道香港逐步引进了英国的“土地批租制”。土地批租制的核心是尊重土地的资源属性和财产属性，取消行政方式所进行土地无偿划拨，将土地重新“资本化”，然后由市场机制统一进行配置。这种土地制度的变迁为中国经济的发展注入了新的活力，甚至可以说，开启了中国城市经济快速发展的大门。

　　不过，诚如《土地管理法》第2条所规定的那样，“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”中国国有土地供给并没有完全市场化，而是形成了“以市场为原则，以行政化的无偿划拨为例外”的“土地供给双轨制”：即商业用地由国有土地所有权人（国家）在市场上进行有偿供给，党政军机关、人民团体、非营利性的企事业单位等机构的办公用地则依然保留行政划拨的方式无偿供给——当然，这里的“无偿”是指划拨土地使用权人不需要缴纳土地出让金，事实上，他们依然需要交纳土地征收补偿费，土地税费和一定数量的划拨费等费用。

　　随着市场经济的发展和深化，今天的人们越来越倾向于通过市场的方式来供给土地资源，进而减少划拨国有土地使用权的范围和数量。然而，当我们提出要完全废除国有土地供给的“双轨制”，即废除土地划拨制度，由市场来统一供给国有土地的主张时，人们似乎并不完全赞同。有鉴于此，我们认为，有必要系统阐述我们的观点和主张。

　　（一）土地划拨制度是计划经济时代的产物。这一点应当说是毫无疑问的，但今天的人们似乎并没有对此进行彻底反思，反而借用了制度经济学上的公共产品理论，为其披上了一个新的理论外壳。比如在2005年国土资源部召开的“划拨用地目录修订专家研讨会”上，多数专家就认为应当坚持“公共产品”原则，对纯公共产品用地应当通过划拨的方式供给，而对准公共产品和非公共产品用地则应当坚持市场供给的方式。

　　这种对公共产品理论不恰当的使用——即认为“公共产品用地就应该通过划拨无偿供给土地资源”的理论，既模糊了人们对于土地划拨制度计划经济属性的认识，也无助于预防和解决其所带来的如下危害：

　　（1）土地资源配置效益差，利用效率低下。事实证明，无论是什么样的主体，政府机关也好，公立高校也罢，在土地划拨制度下，他们既没有压力，也没有动力去节省和节约利用土地资源。于是，多占少用、早占晚用、优地劣用、占而不用甚至乱占滥用的现象层出不穷。比如娄底市2006年落成的政府新大楼（因有7栋大楼采用了酷似美国白宫的圆顶建筑，被戏称“白宫建筑群”）的主体建筑占地就达到247亩；同年建成的郑州市的惠济区政府办公楼则达到了占地530亩的规模，其中包括数百亩绿地，园林、假山、喷泉、湖波环绕其中。另外，因为高校可以通过划拨方式获得土地，所以各个高校的面积也是越来越大，比如吉林大学占地9330亩，中山大学占地9255亩，浙江大学占地6750亩（数据均来自各高校官方网站）等等。

　　（2）国有土地“单位化”，收益大量流失。国家作为国有土地的所有权人，本应当从土地出让中获得相应的收益，但由于土地划拨制度的存在，导致了相当一部分土地收益流入了用地单位手中，进而成为用地单位以地生财的渠道。比如燕山大学2007年就以每亩130万元的价格将划拨得来的土地卖给房地产开发商，而该大学4年前取得这块土地的价格仅为每亩6万元；2010年，浙江大学城市学院为了还债，以24.6亿的价格将划拨来的60亩土地卖给马来西亚“糖王”郭鹤年旗下的房地产开发公司进行商业地产开发。尽管1992年原国家土地管理局出台的《划拨土地使用权管理暂行办法》第6条和第27条规定，经市、县人民政府土地管理部门批准，公司、企业、其他经济组织和个人可以在补交土地出让金之后，可以转让、出租或者抵押划拨土地，土地使用权出让金则由市、县人民政府土地管理部门代表政府收取和管理。但实际上这一制度经常不被执行和落实。比如上述提到的浙江大学城市学院的24.6亿卖地款“经由杭州市财政统筹安排，拨给浙江大学17.6亿元，杭州市政府获得7亿元。” 而且，需要注意的是，无论浙江大学，还是其城市学院，都不属于《划拨土地使用权管理暂行办法》所规定的可以转让土地的主体，但其依然从事了这些行为。

　　（3）因为土地划拨制度的存在，土地使用人往往尽量多的申请划拨土地，占为己有，或者进行囤地。于是，产生了两个方面的效果：其一，市场上可以供应的国有土地量相应减少，客观上刺激了土地价格的上涨；其二，那些有权获得划拨土地的使用权人却可以公开或者私下将这些土地伺机转让或者出租营利，由此造成了土地市场上的制度不公平，上述燕山大学的案例就在一个侧面反映了这一问题。

　　（二）对党政军等公共机构实行土地有偿供给，极有必要。人们通常认为，如果彻底取消无偿划拨，党政军等公共机构也有偿购买土地的话，那等于把纳税人的钱从一个口袋放到另一个口袋。我们认为，这是一种似是而非的看法。事实上，尽管两个口袋的性质是一样的，都是国有资产，但到底放在这个国有资产口袋，还是放到那个国有资产口袋，效果是不一样的。原因如下：

　　（1）如果我们抽象地谈论国有资产，大家都会觉得无所谓，这是国家的，那也是国家的，并不会真正将“国家”具象化。然而，一旦具体到某一国有动产或者不动产，实际上权利意识（虽然仅仅是使用权）就特别强烈，比如A大学的国有资产肯定不会让B大学无偿拿走，C省的国有矿产也不会让D省无偿开采，虽然它们都是从国家的一个口袋转到另外一个口袋。

　　（2）即便是国有土地，土地上的收益应该归谁所有呢？在过去的研究中，学术界已经对“国有土地地方化”的问题进行了研究和批判，但对上述所提到的“国有土地单位化”则关注不够。事实上，虽然都是国有资产，但究竟归A单位管理和使用，还是B单位管理和使用，效果是不一样的，法律上的权利和义务也是不一样的。而从本质上来说，无论是“国有土地地方化”，还是“国有土地单位化”，背后都有着相同的逻辑，即，土地的所有者并不是土地资源的真正支配者，而实际的支配者和收益享有者却不是土地资源的所有者。

　　（3）由于今天的土地出让金已经统一纳入地方基金预算管理，收入全部缴入地方国库，通过土地的统一有偿出让，国家可以将分散在各级各类政府和国有单位“口袋”中的“土地收益”全部纳入财政部门这个“口袋”。这既有利于土地收益的科学和规范管理，也有利于土地市场的宏观调控和微观管理。

　　（三）取消土地划拨，不会带来太多的麻烦。一些人担心，如果党政军或者公立大学这样的国有单位也需要缴纳土地出让金的话，那么他们的经费从何而来，会不会给他们带来财政上的困难？我们认为，既然是公共产品，比如政府大楼、公立高校或者其他公共设施的建设，那么就应当由财政统一拨款，而且应当接受人大的讨论和监督。事实上，既然这些机关是由纳税人供养的，那么就应当由纳税人的代表来决定这些机关需要占用多少土地。这样既有助于纳税人知悉他们所交税款究竟都用于何处，也可以通过预算额度的限制来防止“多占少用、早占晚用、优地劣用、占而不用甚至乱占滥用”等乱象的滋生和蔓延，而且还可以遏制一些地方政府建设豪华楼堂馆所的冲动。

　　还有一些人担心土地划拨会导致公立高校、医院将土地成本转嫁给学生和病人，进而可能会让“上学难，看病贵”的顽疾加剧。我们认为，这种担心并没有必要。因为，如果土地收入能够统一纳入财政预算，然后经由人大统一审议后统一拨付，并不会对教育医疗等公共产品的提供产生太大的影响。

　　另外还有一些人担心取消土地划拨可能会进一步推高房价，我们认为这种担心同样没有必要。因为土地划拨的取消虽然会让土地市场上购买者增加许多，但同时也增加了市场上的土地供给量。尽管我们无法通过具体的数据来分析同时增加的土地购买者和土地供给量之间的比例差别，但是从各地划拨土地中存在的土地资源浪费的情况来看，我们可以大致认为，土地划拨制度取消后，市场上土地供给增量会大大高于土地购买者的增量，因此并不会导致土地价格的大幅上涨。

　　事实上，早在上个世纪末，人们就已经对土地划拨制度的危害性有了深刻的认识。比如全国人大常委会法制工作委员会在1998年出版的《土地管理法释义》中就猛烈抨击土地供给制度带来的种种弊端，2005年，国土资源部也试图通过修改《划拨用地目录》来缩小土地划拨的范围。然而由于人们没有深入剖析土地划拨制度所具有的计划经济本质，因此不能从根本上解决土地无偿划拨制度所带来的种种问题。

　　而正是基于这样的分析，我们认为，土地无偿划拨制度实为一种计划经济在我们思维中的残存物品，应当废除。尽管将国有资产从国家的一个口袋转移到另外一个口袋，会产生很多繁琐的程序和制度，也会增加很多交易费用，但同样要看到其对制度的公平，土地市场的健康发展，以及土地管理的规范化所可能产生的积极意义。所以，我们坚定地认为，只有废除土地划拨制度，才能让中国的土地市场走上公平、规范和法治化的道路。




【作者简介】
沈开举，男，郑州大学法学院法学院副院长、教授、博士生导师；程雪阳（1984—），男，山西稷山人，郑州大学与荷兰格罗宁根大学（University of Groningen）联合培养宪法与行政法专业2008级博士研究生，主要研究方向宪政制度、土地行政法与欧洲公法。