闲置土地应依法收回其使用权

[案情]

　　原告江西华兴工贸公司于2002年6月6日通过出让方式取得一块面积为42040.21M2的国有土地使用权，并取得新干县建设局颁发的建设用地规划许可证和建设用地批准书。建设期限自2002年6月至2003年6月，其应建设厂房占地面积为7600 M2，办公楼占地面积为600 M2，职工宿舍占地面积为1200M2。截止2003年4月，原告仅动工兴建了占地面积为1706.3 M2的厂房一幢，此后一直未再进行开发建设。原告营业至2004年1月份停业至今，2005年1月13日被注销税务登记。　　　2005年7月，被告县国土资源局对原告闲置土地的行为开始调查取证，并于同年12月28日举行了听证会。经县人民政府发文批准，被告于2006年1月18日作出《收回闲置土地使用权决定书》，决定依法收回原告受让的42040.21M2的国有土地使用权。原告随后申请行政复议，2006年4月11日，吉安市国土资源局作出复议决定，维持被告作出的《收回闲置土地使用权决定书》。为此，原告遂诉至本院，请求撤销《收回闲置土地使用权决定书》。原告请求撤销被告作出的具体行政行为的主要理由为：1、在其取得的42040.21M2的国有土地使用权范围有一条高压干线未能迁移，而根据其与金川镇人民政府、县计划委员会签订的协议规定，迁移高压干线的工作应由县计划委员会负责。高压干线未能及时迁移是其中止开发、建设的主要原因，是因政府行为造成的，其没有闲置土地的行为；2、该公司取得的42040.21㎡国有土地使用权，实际能利用的仅有21021.89㎡。公司已利用7038.13㎡(厂房1859.69㎡、旧办公楼4813.57㎡、围墙364.57㎡)，已超过可利用面积的1/3。因此，被告收回其国有土地使用权，不符合法律规定。

[分歧]

　　第一种意见认为，原告与金川镇政府、县计划委员会签订的协议中已明确约定“高压干线由新干县计委负责迁移”，但由于种种原因，横跨原告受让国有土地上空的高压干线一直未能迁移，影响了原告对该宗土地的开发建设，这是原告中止对土地开发建设的主要原因。而新干县计划委员会是政府的一个职能部门，其行为应认定为政府行为。因此，根据《闲置土地处置办法》第四条之规定，以及原告与被告签订的国有土地使用权出让合同第33条的规定，原告的行为并不构成闲置土地。因此，应依法撤销被告作出的收回国有土地使用权决定。

　　第二种意见是认为，金川镇政府和县计划委员会并非法律所特指的享有土地行政管理职权的政府和职能部门，即使上述两者有未尽到合同义务的行为，也不构成行政法意义上的“因政府、政府有关部门的行为……造成动工开发迟延的除外”的情形。为此，被告认定原告有闲置土地的行为，并依法决定收回土地使用权，符合法律规定，依法应当予以维持。

[评析]

　　笔者同意第二种意见，具体理由如下：

　　一、《闲置土地处置办法》第2条“本办法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足1/3或者投资额占总投资额不足25%且未经批准中止开发建设连续满1年的；本案中，原告自取得土地使用权后，其只动工建设了占地面积为1706.3M2的厂房，占其开发建设总面积9400 M2的18.15%。并且自2003年4月底后，未经批准就一直中止对该宗土地的开展建设，2004年1月又停止了营业。因此，原告的行为已符合《闲置土地处置办法》第二条第二款“不足1/3”和“中止开发建设连续满一年”的两项法定条件，属闲置土地的行为。

　　二、原告称其已利用面积已超过要可利用面积的1/3，是对法律法规规定的“1/3”计算方式的理解错误，法律规定的是已开发建设的面积占应开发建设总面积的1/3，并非规定已利用面积应达到总面积的1/3。对原告这一观点，依法不予支持。

　　三、原告称其中止开发建设的主要原因是因政府行为造成的观点，不符合法律规定，依法不能成立。《闲置土地处置办法》第四条规定“……但是，因政府或政府、政府有关部门的行为……造成开发迟延的除外”。笔者认为，这一规定中政府或政府有关部门，应当是特指具有土地行政管理职权的政府和政府有关部门，是指与行政管理相对人具有行政法律关系的政府和政府有关部门，而并非泛指一切政府和政府有关部门。本案中新干县金川镇政府和新干县计划委员会与原告签订的协议属民法调整范畴内的协议，并非行政合同，不受行政法调整它们之间的关系，属民事法律关系，而非行政法律关系。即使新干县金川镇人民政府和新干县计划委员会没有按协议约定迁移高压干线，其与本案原告之间的纠纷也属民事纠纷，属民法调整范畴。因此，对原告这一诉称理由，应当依法不予支持。

　　四、从现场勘查的情况来看，该宗土地即便在高压干线尚未迁移的情况下，在原告已建成的厂房至高压干线之间仍有129.72M的空间可供开发建设，原告未进行合理开发建设，违反了其取得土地时应合理开发建设的承诺，也违反了土地应合理利用的法律规定。

　　综上所述，被告新干县国土资源局作出的收回闲置土地使用权决定，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，依法应予以维持。

　　

作者：江西省新干县人民法院　罗文小