【出处】《检察日报》2011-6-8
【关键词】检察监督法
【写作年份】2011年


【正文】

　　具有中国特色的社会主义法律体系刚刚被宣布形成，中国在依法治国的道路上又迈出了一大步。然而又不能不同时看到，作为这个法律体系中的一部分的检察监督法尚付阙如。在规范公权力运行的法律规范体系中，监督法占有半壁天下。目前，监督法仅有人大的监督法，而检察院作为宪法所规定的专门的法律监督机关，其监督权尚无法律的基本依据和完整依据，这不能不认为是一大缺憾。为此，检察监督法的制定应当尽快纳入议事日程，以弥补此一缺陷。

　　检察监督立法在法律体系中处在何种位置？其内在的结构和内容安排如何？等等诸如此类的宏观与微观、外部与内部问题，均需得到明确。

　　一、检察监督法与宪法及其相关法的关系

　　检察监督立法首先应当处理好外部关系。其一，检察监督法与宪法的关系。检察监督法源自宪法的直接授权，宪法规定了检察机关的基本职能是法律监督。检察监督法则将宪法赋予其的监督权加以重申并予以具体化。就二者的性质看，它们具有同质性；因而在此意义上，也可以说检察监督法是宪法的关系法或相关法。正因如此，检察监督法上承宪法，成为其他监督规范的本原性法律。

　　其二，检察监督法与人大监督法的关系。2007年1月我国颁行了第一部监督法，此即为《各级人民代表大会常务委员会监督法》。如果有一个上位法，那么，无论是检察院的监督法还是人大常委会的监督法，则均属其下位法；作为上位法的监督法，除规范和调整权力型监督外，尚可调整诸如政协监督、媒体监督、舆论监督等权利型监督。这种将因编纂而成的上位意义上的监督法，应当成为监督法制完善的一个外在标志---犹如民法典成为诸民事单行法的统一法典一样。

　　其三，检察监督法与人民检察院组织法的关系。人民检察院组织法重在规范检察院的机构形式、人员安排以及上下级的关系，同时调整检察院行使职权的一般性程序。因此，人民检察院组织法的核心之点在于“组织”，而非“职能”---对于职能，恰好是检察监督法的规范重心。此二者之间有密切关联，但其调整对象显然有别。

　　二、检察监督法与三大诉讼法的关系

　　检察监督法要重点处理好的另一个外部关系就是它和民事诉讼法、刑事诉讼法和行政诉讼法（以下简称“三大诉讼法”）等诉讼法的关系。目前，三大诉讼法都处在要修改的状态，在修改中，又都涉及如何摆正和强化检察监督的共性问题。这就不能不提出一个立法逻辑的关联性问题：如何划定检察监督法与三大诉讼法之间有关监督规范内容方面的界限？这其间的界限虽不强调格外清晰，但也要大致明确。否则就会产生这样一个选择性疑问：有了检察监督法，三大诉讼法就可以不规定检察监督的内容了；或者，有了三大诉讼法关于检察监督的内容规定，就可以不要检察监督法了。如果二者的关系说不清楚，这样两个疑问肯定要被提出。

　　我认为，我们的立法不仅要在三大诉讼法中完善、强化检察监督的规范性内容，同时要制定检察监督法。为此，就需要对二者之间的关系做一个辨析。主要来说，二者之间有这样几个不同点：

　　（1）二者的法律性质不同。检察监督法是垂直型的授权法，通过检察监督法，立法者将法律监督的相关权能赋予给了检察机关，使之在横向的方面与人大监督、社会监督等方式区分开来。而三大诉讼法则调整横向型的诉讼法律关系；检察机关在既有的监督权能的基础上，如何将其有效性发挥出来，并且在发挥此种监督职能的过程中，如何与作为被监督者的法院、公安机关等构建出合理的制衡关系，这些便成了诉讼法要规范的内容。如果说检察监督法是静态的赋权法，而三大诉讼法则是动态的用权法。二者之间的立法功能之不同，乃显而易见。

　　（2）二者所调整的主体有别。三大诉讼法调整的主体相对单纯，除当事人外，就是行使司法权能的诸机构与行使法律监督权的检察院。检察监督法所调整的主体则主要是检察院，此外还涉及法院、行政机关、人大及其常委会、一般社会主体等等。比如说，检察院在监督的过程中，还要接受人大及其常委会的监督，行政机关要给予支持，法院要给予配合，社会要给予协助，同时它还要接受党委的领导。所有这些内容，都不可能在三大诉讼法中涉及。不仅如此，检察监督法除调整主体的外部关系外，还要调整检察院的内部主体关系，如检察一体化机制、检察院上下级的关系、提抗与交办、检委会的作用等等。由此来看，检察监督法所调整的法律主体在范围上更宽，由此所形成的法律关系更为复杂。

　　（3）二者所调整的内容不同。检察监督法的内容较为广泛，其不仅包含各种监督权能的设定，如刑事诉讼中对侦查的监督、对审判的监督以及对监管的监督等等；民事诉讼中的诉前监督，包括提起民事公益诉讼、督促其他组织或单位起诉、支持弱势群体诉讼，诉中监督，包括对诉讼诸重要环节的程序监督，诉后监督以及执行监督等等；行政诉讼中的审判监督、行政监督等等；以及，非诉讼监督，如行政监督、社会公益性监督等。此外，还包括预防职能。同时，检察监督法还要规范其内部运作机制、监督原则与方式、自身监督与监督责任、监督保障以及三大诉讼监督相互之间以及它们与非诉讼监督之间的诸衔接机制。这些内容，显然是三大诉讼法所不能涵盖的。同样的道理，三大诉讼法中关于检察监督的程序机制的规范和设定，也不能在检察监督法中加以铺陈。比如，在执行监督中，检察机关在何种情形下可以进行现场监督，在进行现场监督时，在何种情形下应当纠正法院的错误执行行为，在何种情形下应当保障执行行为的贯彻落实，等等，诸如此类的内容均需在诉讼法的上下文中加以情景式的规范，而在检察监督法中，则无以体现这些具体操作性的内容，而只能规定检察院有权实施执行监督。

　　由此来看，三大诉讼法与检察监督法属于不同的法律部类。就监督的内容而言，检察监督法在法律位阶上要高于三大诉讼法，毋宁认为，三大诉讼法中的检察监督规范，乃是由检察监督法的统一赋权而延伸出来的。有了检察监督法，便在监督的意义上，使三大诉讼法和宪法挂起钩来了；因此可以说，检察监督法是宪法和三大诉讼法之间的监督桥梁。这有力地说明，检察监督法的制定是必然的，这不仅表现在监督规范内容的完整性方面，同时还表现在立法的阶梯性逻辑方面。

　　四、检察监督法的内部关系

　　以上所述，乃是检察监督法与宪法、人民检察院组织法、人大监督法以及三大诉讼法之间的外在关联；除此以外，在检察监督法的制定中，还有一个其内容安排上的内在结构问题需加考虑。从其内在结构的考虑，更可以看出检察监督法的外在关联性，同时也可以看出其立法地位的不可或缺性。

　　检察监督法的内部关系由两个主要的方面构成：一是检察监督的总则规范，二是检察监督的分则规范。在总则部分，检察监督不仅要体现它的权力来源，同时还要体现其实施监督的指导思想和基本原则，比如说，检察监督不仅仅限于刑事监督，还要注重民行监督的平衡发展；监督的方法方式要多元化地呈现，而避免单一化和简单化；监督要坚持理性平和的精神特征，防止监督中的极端主义和片面主义；监督要始终恪守检察官应有的客观义务，既积极能动，又不偏不倚。等等，诸如此类的内容均需在总则中表明。呼应前面而论，这些内容都不可能在三大诉讼法中涉及，而需要单独制定检察监督法。

　　除总则外，检察监督法还应有分则的设置。分则主要分五大部分安排：一是刑事诉讼中的检察监督；二是民事诉讼中的检察监督；三是行政诉讼中的检察监督；四是执行程序中的检察监督；五是其他领域的检察监督。在分则设置的过程中，其立法技术上最值注意者，乃是与三大诉讼法的协调问题，要尽量避免与三大诉讼法的监督规范相重复。当然，通过分则的规范考量，也会发现一些在三大诉讼法中不宜规定，而放在检察监督法中规定更佳的内容。这就需要明确检察监督法和三大诉讼法之间的功能分工。

　　由上可见，检察监督法的制定在逻辑上是必然的，在实践中也是急需的。目前，已有20多个省级人大常委会通过了加强检察机关法律监督的决议。然而“决议”不能代替立法，而仅仅为立法提供了必要准备，同时也证明了检察监督立法的必要性和现实性。从立法技术上说，应当理清检察监督法与宪法及其相关法的关系，尤其要将其与三大诉讼法的关系处理好。这样，一部相对成熟的检察监督法将在中国特色社会主义法律体系园圃中绽放出夺目的花朵。


【作者简介】
汤维建，中国人民大学法学院教授。