【出处】人民法院报
【关键词】环境公益诉讼；原告；设定
【写作年份】2011年


【正文】

　　环境公益诉讼是针对保护个体环境权利及相关权利的“环境私益诉讼”而言的，是指一定的主体依据法律特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼的制度。实践证明，这项制度对于保护公共环境和公民环境权益起到了非常重要的作用。

　　在国外，环境公益诉讼制度建立较早且较为成熟。美国早在20世纪70年代就建立了“公民诉讼”制度，即任何人均可对违反法定或主管机关核定的污染防治义务的私人企业、美国政府或其他各级政府机关提起民事公益诉讼；或对疏于行使法定职权、执行其法定义务的环保局局长提起行政公益诉讼。其后通过的涉及环境保护的联邦法律都通过“公民诉讼”条款明文规定公民的诉讼资格。日本的环境公益诉讼所指的主要是环境行政公益诉讼，这种诉讼的出发点主要在于维护国家和社会公共利益，通过赋予公民和环保团体以诉权，对行政行为的合法性进行监督和制约。欧洲很多国家也有相关规定，例如，法国最具特色和最有影响的环境公益诉讼制度就是越权之诉，只要申诉人利益受到行政行为的侵害就可提起越权之诉。意大利有一种叫做团体诉讼的制度，它是被用来保障那些超个人的利益，或者能够达到范围很广的利益的一种特殊制度，环境公共利益当然可以纳入该制度的保护范围。此外，德国的环境公益保护制度与意大利相仿。

　　近几年，我国在环境公益诉讼领域进行了许多有益的探索。在理论上，已经有一批比较有影响力的成果。在立法与司法实践方面，贵州省贵阳市中级人民法院设立了环境保护审判庭；贵州省清镇市人民法院设立了环境保护法庭；江苏省无锡市两级法院相继成立环境保护审判庭和环境保护合议庭；云南省昆明市中级人民法院、人民检察院、公安局、环保局联合发布了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》。

　　国内外的研究成果和做法为我国构建环境公益诉讼制度提供了理论参考和实践依据。但同时也应看到，我国环境公益诉讼制度的建立和发展还存在一系列障碍，其中最为亟须解决的就是环境公益诉讼的原告主体如何进行立法设计。我国民事诉讼法第一百零八条规定的起诉条件是“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织”；我国行政诉讼法第二条规定“公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。按照上述规定，只有公民、法人或其他组织因自己的民事权利受到侵犯才能以原告的资格向人民法院提起诉讼，排除了其他人（或组织）为他人利益或公共利益提起诉讼的可能性。所以，在我国建立类似于美国“公民诉讼”的环境公益诉讼制度在立法上存在障碍。

　　不过，我们可以“另辟蹊径”，在保持法律体系相对稳定和完整的前提下，构建符合中国实际的环境公益诉讼制度。在我国现有法律规定中，可以找到环境公共利益的代言人，通过立法赋予这些环境公益代言人开展环境公益诉讼的原告资格，即可以完成我国环境公益诉讼制度的创设。

　　应该肯定的是，检察机关可以作为环境公益诉讼的适格原告主体。按照我国宪法和人民检察院组织法等法律对人民检察院职能的设定，检察机关是保护国家、集体利益的监督机关，其作为环境公益诉讼的原告适格主体是必要的。从权力功能上来看，检察机关行使检察权的目的是实现国家和社会公共利益，当环境公共利益进入现代社会的视野且需要有一个强有力的主体为之作为代言人之时，赋予检察机关以环境公益诉讼的原告资格似乎是顺理成章的。在国外，检察机关作为环境公益诉讼的原告在许多国家都已经得到认可。根据德国法律规定，检察机关有权代表国家对涉及国家和社会公共利益的重大民事案件提起民事诉讼；根据法国民事诉讼法规定，于法律规定之情形，检察院代表社会，除法律有特别规定之情形外，在事实妨害公共秩序时，检察院得为维护公共秩序，进行诉讼；根据日本检察厅法规定，检察机关作为公诉机关代表人就法令规定的属于社会公共利益的重大民事案件提起民事诉讼；葡萄牙和巴西等国更是通过《公众诉讼法》，明确规定检察院可以代表公共利益向损害环境的行为提起公益诉讼。上述规定和做法为我们设计环境公益诉讼制度提供了可资借鉴的经验。

　　在我国的司法实践中，检察机关作为环境公益诉讼原告的案件已经多有出现。例如，山东省乐陵市人民检察院对被告范某通过非法渠道非法加工销售石油制品，损害国有资源，造成环境污染，威胁人民健康，影响社会稳定，提起诉讼，最终获得胜诉。又如，四川省阆中市检察院对该市群发骨粉厂环境污染损害纠纷一案提起诉讼并且胜诉。不仅如此，一些地方还出台了专门的规定，明确检察机关的环境公益诉讼原告地位。如，2008年，无锡市中级人民法院、人民检察院共同出台《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，规定人民检察院对涉及侵害环境公益的民事案件，有权向法院提起环境民事公益诉讼。这反映了对检察机关提起环境公益诉讼的需求。

　　不过，检察机关在环境公益的司法救济中，主要还是起监督和“保底”的作用，即在没有适当主体主张环境公益诉权或现有主体无法行使环境公益诉权之时，检察机关才作为最终的原告提起环境公益诉讼。这一机制的设置有利于充分发挥其他主体参与环保的积极性，也有利于减轻检察机关的诉讼负担。

　　那么，谁适合作为环境公益诉讼的第一顺位原告呢？笔者认为，环保部门等相应的政府机构是最适合的主体。环保部门接受公众的委托行使保护环境的公共职能，是保护环境公益职责的承担着，其有权力、也有职责代表公共利益采取保护环境公益的措施，包括行政措施和诉讼措施。而且，环保部门拥有其他主体无可比拟的专业人才、设备等环保资源，也因可支配财政资金而具有承担诉讼成本的能力。在环境公共利益受到损害时，环保部门有法定义务首先采取行政或诉讼等相应措施来保护公共利益。如若不然，即为失职。当然，在现实中，环保机构并非在所有的环境公益受损案件中都表现积极，甚至在一些案件中较为消极。这就需要规定其他主体作为补充性环境公益诉讼原告。

　　既然主张将环保机构置于第一顺位的原告，那么，包括检察机关在内的其他主体又于何时切入呢？笔者认为，在具体程序的设计方面，我们可以有效借鉴美国公民诉讼中的诉前通告制度，即在其他主体发现环境公益受到损害而提起公益诉讼前，应先行向环保部门进行通告，在一个法定期限内（如美国设定为60天），环保部门可以采取行政或诉讼等手段向侵害者主张侵害责任，并采取补救措施，如果环保部门在通告期限内拒绝或怠于采取有效措施，其他主体提起环境公益诉讼就成为可能和必须。如此设计，既能充分发挥环保部门的行政资源和执法积极性，也能在多层主体设计中使得环境公益保护不至于落空。

　　时下，理论界非常重视以环保团体作为原告提起环境公益诉讼的研究，实践中也出现了由中华环保联合会等组织提起的环境公益诉讼案件。我们看到，在已经建立环境公益诉讼的国家和地区中，环保团体是最积极、最普遍的环境公益诉讼的原告。但是，我国的环保社会团体尚不具备成为“第三种”力量的生存环境和社会功能；而且，我国尚未建立起类似于美国自然资源保护委员会等专门环境公益诉讼组织，大部分环保团体也难以独自发挥维护公益作用。因此，在当前，不只是个人，即使是环保团体在作为环境公益诉讼原告时的作用也十分有限。不过，环境公益的保护最终还要依赖于每一位社会个人的觉醒和参与，环保社会团体是社会个体参与环境公益保护的重要组织形式和途径。随着我国市民社会管理水平的提高和社会个体环保意识的增强，环保社会团体在包括公益诉讼等环境公益保护活动中将发挥更大作用。笔者认为，我们可以考虑借鉴其他国家的一些做法，分步骤推动环保团体参与环境公益诉讼的进程，由国家认可一批有一定社会影响和诉讼能力的环保团体具备环境公益诉权，并将其作为促进我国环境公益诉讼发展的一支积极力量。




【作者简介】
楚道文，山东政法学院讲师