【出处】原载于《法学评论》2004年第1期
【摘要】“弱势群体”是对在政治、经济、文化以及生理健康等方面处于弱势地位的人群的总称，其缺乏组织资源、经济资源和文化资源的占有能力。弱势群体的成因既有先天因素，亦有后天社会因素。现有法律不足以保护其利益，故需探求新的保护机制和方式。在法律理念更新的基础上，采取多方位、多层次的保护措施，完善保护弱势群体的法律体系，方能实现社会的实质公平。
【关键词】弱势群体；法律保护；法律体系；社会法
【写作年份】2004年


【正文】

　　在我国，“弱势群体”的产生根源于市场经济的逐步发展和社会结构的急剧转型。弱势群体的大量存在表明我国社会两极分化的现象日趋严重，并已成为妨碍社会公平实现的重大障碍，影响社会稳定与社会发展，已经引起了社会各界的广泛关注，因此，深入研究当代中国的弱势群体问题，构筑弱势群体的社会支持网络，尤其是法律保护机制，具有重大的现实意义。

　　一、“弱势群体”的涵义以及具体构成

　　(一)“弱势群体”的涵义

　　目前，我国学术界对于“弱势群体”没有统一认识。学者们根据自己的研究，从不同的角度对弱势群体进行各自的界定。有的学者从经济能力角度，认为“弱势群体是由于各种外在和内在原因、抵御自然灾害和市场风险的能力受到很大限制、在生产和生活上有困难的人群”。[1]有的学者从政治和法律角度，认为“弱势群体是一个相对概念，是在经济、文化、体能、智能、处境等方面，与另一部分人相比处于相对不利地位的一部分人”。[2]

　　“弱势群体”作为一个集体名词、抽象名词不是一个严谨的法学范畴，更多地属于社会学领域。“弱势”是相对于“强势”而言的。因此，“弱势群体”就是一个相对概念，是对社会人群根据一定标准进行比较的结果，在此意义上，“弱势群体”是对在政治、经济、文化以及生理健康等方面处于弱势地位的人群的总称。我国正处于社会转型和改革时期，各方面的社会保障问题突出，弱势群体特别需要扶持和保护，应当对其具体范围有清醒的认识和研究，既不能不当地扩大其范围，以致真正的弱势群体被忽视，也不能人为地缩小弱势群体的范围，从而不利于科学决策和立法，并最终造成社会不稳定。

　　(二)“弱势群体”的具体构成

　　社会中哪些人属于弱势群体而应受到公共政策的扶助呢？依据什么标准来确定弱势群体的范围？根据不同的标准可以划分出不同的弱势群体范围，但如果划分标准不科学，将导致不当地扩大或缩小弱势群体的范围，违背保护弱势群体的初衷。因此，应参考其他国家在社会文明进步过程中的经验并结合我国的国情来加以认定。弱势群体一般来说是由特殊的生理、心理特点而决定的自身力量弱小或不足的人群。因此，弱势群体的确定标准应是客观的。依据客观社会现实导致的处于弱势地位的人不同于因主观原因而处于不利地位的人。目前理论界对弱势群体并没有统一的界定，根据我国使用该词语的时间及场合，可以清晰地看到弱势群体是随着我国社会主义经济建设的发展和经济体制的改革以及对外开放而逐步产生的，它是社会各种利益相互作用的必然结果。纵观学者们的论述，可以大致地将下列人员纳入弱势群体的范畴：

　　1.未成年人。未成年人是指未满18周岁的自然人，其从生理到心理都还处于生长发育期，自我保护的意识、力量均有限，相对于成年人而言，属于明显的弱者。

　　2.老年人。老年人在我国主要是指年满60周岁的男人或年满55周岁的女人，他们的生理机能与此前相比，有很大的下降，在生活自理能力和独立维持生计的能力方面不可避免地要依赖他人或社会，需要全社会的关心与保护。与青壮年相比，他们属于明显的弱势群体。

　　3.残疾人。残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或不正常，全部或部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人们。他们需要社会提供全方位的便利，给予关怀和保护。与心理、生理健全的人相比，他们处于弱势地位，在各种竞争活动中，他们的利益很难得到有效保护。

　　4.妇女。妇女由于其生理特点和肩负的哺育人类后代的责任，与男性相比处于弱势地位，尤其是在就业方面。故应将其归入弱势群体，照顾其特殊性。

　　5.失业人员。失去工作的劳动者丧失维持生活需要的经济来源，其生命处于受威胁状态，是市场经济社会中不可避免的弱势群体。

　　6.进城务工的农村劳动者。[3]他们虽然可以找到工作，但工种一般较辛苦，城市人不愿从事的工作通常由他们承担。在法律上，他们的权益保护规定不足，几乎不享受社会保障待遇。在社会地位上，明显受到歧视。

　　7.从事农业劳动的农村劳动者。由于我国长期实行的城市倾斜政策导致农村发展滞后，制度上的藩篱造成社会的进步不能良性互动地带动农村的发展。“农民”成了劣等人的代名词，[4]也成了最底层的弱势群体。农村联产承包责任制曾经激发了农村劳动者的生产积极性，但此制度所带来的激励仅仅持续了五六年的时间，随着农用物资价格不断上涨，农业生产成本的增大，农业收益越来越低，甚至入不敷出，城乡差距进一步扩大，1978年，我国城乡人均收入之比是2.4：1，1993年缩小到1.7：1，但1997年又扩大到2.5：1，2000年扩大到2.79：1，达到历史上的新水平。[5]

　　上述弱势群体在整体上具有经济收入低、政治影响力低、心理压力大、社会疏离感强等特征。弱势群体问题的日益突出，违背了社会公正原则，不符合法之正义的要求。“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样……在一个公正的社会里，平等的公民自由是确定不移的，由正义所保障的权利决不受制于政治的交易和社会利益的权衡。”[6]因此，应根据弱势群体的成因，研究不同的法律制度，以拓宽其摆脱弱势的渠道，从而保持社会稳定和可持续发展。

　　二、弱势群体产生的原因

　　在现实生活中，人们总会因这样或那样的原因而形成为相对强势或弱势的主体，这些原因主要有：

　　(一)存在隶属关系

　　并不单单身份关系会产生隶属关系，某些契约关系同样可以产生隶属关系。劳动关系即属此例，虽然劳动者有出卖或不出卖自己劳动力的自由，但是正如哈耶克所言“我们可能是自由的，但同时我们也可能是悲苦的”，由于不是“高度理想”的“强有力的智者”，为了摆脱这种“悲苦”的境况，劳动者通常是不得不成为一名被雇佣者，由此雇主获得了对劳动力的支配权，同时，也获得了对劳动者的支配权，隶属关系也就形成了。

　　(二)信息不对称

　　虽然在某些社会关系中，当事人并不存在隶属关系，但由于对信息掌握的程度不同，造成二者地位实际上的不平等。例如，在消费关系中，消费者与经营者是合同关系中的平等主体，但由于信息在两者之间的分布不均衡，作为自然人的消费者所掌握的商品和服务的信息是非常有限的，经营者对其商品、服务的信息的提供却占据主动。消费者获得的关于商品、服务的信息的多少取决于商家的行为，提供多少、怎样提供都不受消费者制约。因此，双方实际地位并不平等。

　　(三)经济力量的差距

　　在原始社会以后，贫富差距甚至贫富悬殊始终与人类相随。在现代社会，随着具有强大经济力量的垄断组织的出现，现实社会中与之相对应的其他经营者和消费者的经济力量根本无力与之抗衡。

　　(四)自然原因和传统影响

　　妇女、儿童、老人、残疾人往往是社会中的弱者， 虽然其中也不乏佼佼者，但整体而言，由于生理方面的自然原因甚至传统社会中的观念、歧视，他们往往在体力、智力、机会等方面处于不利地位。在追求正义和平等的法治社会中，我们应如何面对这些由于种种原因而成为弱势群体的人，如何去实现对公民人权和自由的保障呢？笔者认为，应当按照实质正义的理念，对相同的人相同对待，对不同的人不同对待。应该以倾斜保护的原则来对待弱势群体，从各方面给予他们特殊的保障，即倾斜立法、保护弱者，以此矫正失衡的强弱地位，实现实质意义上的公平与正义。同时，这种倾斜保护也并不是毫无节制的，一方面这种保护要使社会弱者的利益得到保障，另一方面也要允许当事人有相对的意思自治，而不是损害优势者以确保弱势者获利。应在实现公平的同时，兼顾效率，防止陷入平均主义的泥坑。

　　(五)不良的制度影响

　　制度的好坏直接影响人们的社会地位和个人发展的机会。因此，作为一个现代国家，其法律制度和公共政策的制定都必须从人文关怀的角度出发，尽可能地避免人为地制造弱势群体。

　　三、对弱势群体进行法律保护的理论分析

　　从人道主义的角度来看，法律对弱势群体作特别的保护，是出于一种对弱势群体的人道主义关怀。弱势群体之所以要得到社会的特殊保护，是因为它们相对于其他群体而处于一种权能较低的相对不对等状态。在这种不对等状态中，弱势群体往往受到不公平对待而导致自身权益被违法者不合理侵害，或者非自身原因造成的失去工作机会而危及生存。因此，政府和社会应当给予弱势群体更多的保护，即“国家要对国民最低限度的象人那样的生活实施保障”。[7]

　　从法律自身的角度来看，保护弱势群体的本质，就是体现宪法和法律的公平和平等原则，也是对法律的正义本质的具体实行。正义包括形式正义和实质正义。“法律面前人人平等”是形式正义的典型表述，但我们必须看到社会中每个人的天赋、能力、性格等造成的综合能力是有差别的，仅有形式上的平等，可能会造成结果上的极不平等，这不是有理性的人类所应追求发展的目的。因此，要求我们在形式平等的基础之上，对弱势群体实行有差别的倾斜保护，以矫正形式正义的不足，体现法律对实质正义的追求。

　　从社会经济发展的角度来看，一个社会如果忽视了绝大多数主体的发展和经济状况的改善，固然不会获得长足的发展。即使是在短期内获得了较快的发展，最终也会停滞不前，但与此同时，弱势群体对社会的贡献也是不应忽视的。因此，应对其进行特殊保护。从社会稳定的角度来看，如果贫富差距扩大到使一部分人无法正常生活的程度，尤其是当这部分人占大多数时，社会就会畸形发展，政府的可信任程度就会降低，社会犯罪率就会急剧攀升，从而导致不稳定因素的产生。因此，加强对弱势群体的法律保护有利于遏制贫富差距的加大，维护社会秩序的稳定。

　　总之，完善保护弱势群体的法律体系，对我国人权状况的改善、经济的发展、市场经济体制的建立和完善、法治国家的建设等均具有基础性作用。

　　四、弱势群体的保护现状与不足

　　新中国建立后，我国在社会保障方面曾做出了不少规定，在很大程度上保障了城市弱势群体的利益。951年公布了《劳动保险条例》，并于1953年修改；965年出台了《关于精简退休的老职工生活困难救济问题的通知》；1978年又出台了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》；同年颁布了《关于工人退休、退职的暂行办法》；1990年制定了《残疾人保障法》；997年制定了《老年人权益保障法》。

　　为了建立与市场经济体制相适应的社会保障体系，国务院先后制定了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》(1997年)、《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》(1998年)、《失业保险条例》(1998年)、《社会保障费征缴暂行条例》(1999年)等。在国有企业改革的同时，为了确保城市贫困人口的生活，政府采取了强有力的“低保”措施。

　　从上述立法来看，我国对弱势群体的保护仍存在严重不足：

　　1.适用对象非常狭窄。不论在立法上，还是在实践中，受上述法律保护的，都是城市的老年人、妇女、残疾人、失业人员、退休人员，缺乏保障的普遍性，对我国最需要保障的农村劳动者则几乎没有任何保障。

　　2.对权利的规定过于笼统，可操作性不强。法条的用语多属于原则性的宣示，缺乏程序性保障。实体权利没有实现的程序等于一纸空文。因此，对任何问题的解决，立法不是最终目的，立法只是解决问题的第一个环节，更重要的是法的实施。

　　3.在观念上，只是从整体上重视弱势群体，而缺乏对弱势个体切实利益的人文关怀。真正保护了每一个弱势个体的利益，也就实现了对弱势群体的保护目的。

　　五、在当前我国特殊的社会背景下，如何保护弱势群体

　　我国目前正处于特殊的历史时期，一方面，经济体制处于从计划经济向市场经济的转轨过程中，原有机制的失效，新的机制尚未形成，造成新增弱势群体，如效益不好或破产的国有企业的下岗失业人员；另一方面，旧机制中的不合理的制度依然禁锢着原有的弱势群体，并加剧其弱势程度，如农村劳动者在公共设施、社会保障、迁徙自由、接受教育的机会等方面仍然与城市居民有较大的差距。规则上的不统一导致的不公平是人们所不能接受的。也可以说，我们还远远没有完成进步社会“从身份到契约的运动”，因此，笔者认为，我国对弱势群体的保护，不能套用发达国家目前的做法。我国对弱势群体保护的法律体系构建不能操之过急，好高骛远，相反，应脚踏实地，一步一步地构筑，并不断发展。具体应从以下五个方面去努力：

　　(一)废除制度的藩篱，使所有劳动者享受平等的国民待遇，实现“法律面前人人平等”的形式正义，保护基本人权。

　　这是我国完成进步社会运动的必经之路和必然结果，也是实现对弱势群体特殊保护的前提，没有所有公民的国民待遇就没有对弱势群体的法律保护。在我国大量存在身份歧视、所有制歧视、户籍歧视等各种歧视的情况下，[8]提出这一观点，是非常沉重的。这些歧视在我国已经形成了根深蒂固的观念，人们行为中有意无意地以此为标准进行判断。例如，交通事故的赔偿，在同等条件下，城市人的赔偿额比农村人的赔偿额要高出很多，而且是有法律依据的，很多人也认为是理所当然的。笔者不禁要问，生命有贵贱之分，这对吗？法律肯定这样的制度是合理的吗？很多人接受这种规定，政府的交通管理部门也在执行这一规定，而面对如此不公的制度的农村人却投告无门。又如外地人到深圳要办理边境证，其实同样是一种非国民待遇。只要类似的情况存在，必然存在特权，必然存在不平等待遇，而希望保护弱势群体，首先应消灭特权，在政治、经济、文化、社会等各个领域内实行国民待遇。

　　(二)构建多层次立体化的法律保护体系，并针对不同的弱势群体制定不同的倾斜保护制度。当上述国民待遇基本实现之后，即完成了“从身份到契约”的立法过程，消除了人为的不平等因素之后，即应对客观的不平等因素进行研究分析，结合社会经济的发展，进行新的按身份合理立法，矫正形式正义的不足。

　　第一，宪法中应明确规定对弱势群体保护的根本性原则。

　　第二，基本法应规定弱势群体的范围、适用于所有弱势群体的一般制度。笔者建议制定《社会法总纲》作为弱势群体保护的基本法。

　　第三，不同弱势主体保护的特别法。由于不同的弱势主体成因不同，需要保护的范围和领域以及保护方式亦不相同，因此应制定单行的特别法加以保护。

　　对农业劳动者的保护，应制定《农业产业促进法》，促进农业的发展，保护其经济利益；制定《农村社会保障法》，当其面临各种劳动风险时，能够从政府和社会获得维持其基本生活所需要的物质帮助。

　　对于所有贫困人口，不论城市、农村一律享受“低保”政策规定的救济金。

　　对于失业人员，应建立更加完善的失业保险制度。值得注意的是，目前城市存在双轨制，当劳动者失业时，既享受低保待遇，又可以领取失业救济金。这种做法的弊端已经显露出来，有些劳动者失去工作之后，并不急于提高自身的劳动能力，寻找新的工作，而是享受双重的保障待遇。失业救济金领取期限届满后，就永久进入享受低保待遇的大军，从而导致社会救济的财政负担过重。

　　对于老年人、妇女、儿童、残疾人等弱势群体可以在现有立法的基础上加以完善，增强其可操作性，实现其法律权益。

　　(三)从重视实体保护发展到实体保护和程序保护并重。

　　没有实体规定，导致法律漏洞，使程序保护缺乏实体法律依据。但若仅有实体规定而没有程序保障，弱势群体的实体权益将无异于画饼充饥，所有立法活动的价值将无法实现。因此，在不断呼吁新的立法的同时，更要顾及法的实施状况。一个良好的法律实现机制可以弥补立法的不足，因此，笔者认为，健全法律实现机制是保护弱势群体的迫切需要。

　　一方面，司法行政机关应依法切实履行其对弱势群体的保护职责，另一方面，在司法程序中必须确保程序公正，并以最后所达到的保护效果为评价依据。也就是说，不仅要作出公正的判决，更要使该判决得到执行，不能执行的判决同样是毫无价值的。如果好的制度不能切实执行或者公正的判决由于执行难而不了了之，将会造成严重的后果，不仅弱势群体的权益落空，更会损害司法的权威性，降低民众对政府的信任度。

　　(四)寻求多层次的保护途径和方法。

　　当基本的平等保护实现后，对于弱势群体，在倾斜保护的原则下，还需进一步寻找切实可行的保护方法。从保护主体而言，主要有宏观层次的国家保障、中观层次的团体保障以及微观层次的自我保护三种途径。作为宏观层次的国家保障应当是一种底线控制，这是一种有限度的保障，即防止严重的物质匮乏的保障，以确保每个人维持生计的某种最低需要。[9]作为社会管理者的政府，从任何角度上讲，都应该对弱势群体给予必要的关注，给予其基本的保障。这主要体现为司法行政保护和司法保护。

　　在此基础上，应允许其团结起来，组成各自的社会团体，使其能够表达自己的利益诉求，从而增强其力量，并逐步改变弱势地位。在这个方面，各国往往是通过立法来保障弱势群体的“集体行动权”。在我国，弱势群体的组织不多，主要有消费者协会、妇女联合会、老年人协会、工会、残疾人联合会等，应充分发挥他们的积极作用，依法保护弱势群体。笔者认为， 农村劳动者也应建立自己的团体，以便在税费负担、土地承包权利、金融和技术服务、司法审判等活动中提供充分表达的渠道和机制。农村劳动者作为一个组织上高度离散、经济上处于弱势的群体，最容易受到谣言和邪教的蛊惑，也最容易成为极端人物的社会基础。“农村不稳定，整个政治局势就不稳定。”因此，应建立农村劳动者组织，充分发挥其代表、维护、实现农民利益的作用。这对保障农村劳动者利益，打击农村基层组织中的违法、腐败行为，缓冲其与党和政府的矛盾都是十分有利的。[10]

　　(五)促使并帮助弱势群体的每一个成员树立自我保护意识，并勇于实践。

　　弱势群体既要了解自身的权益，更要在权益被侵害时，理直气壮的为争取权利而斗争，并且在法律上应允许自力救济。这是最直接的救济，也是权利人的当然权利。当弱势群体的人身权受到侵害时，权利人和侵权人之间的权利处于失衡状态。恢复二者之间的利益平衡状态，有两种方式：一是公力救济，即通过强制机关依法定程序加以救济；二是自力救济。现实法律中，往往重视公力救济，禁止自力救济，在法的实现程度较低的情况下，公力救济不能完全及时地保护受害人，故受害人的自力救济若为法律所禁止，其结果只能白白地受侵害而无任何补救办法。因此，笔者认为应在特定条件下，承认自力救济的合法性。目前我国法律对此没有规定，是一个法律漏洞。但在国外以及我国台湾地区的民法典和其他法律中都有相关规定。如《德国民法典》第229条规定：“为了自助而扣押、损毁或者损坏他人之物的人，或者为了自助而扣留有逃亡嫌疑人的债务人，或者制止债务人对有义务容忍的行为进行抵抗的人，如果未能及时获得官方援助，而且如未即时处理则请求权无法行使或者其行使显得有困难时，其行为不为违法。”[11] 《瑞士债务法》第52条第3项规定：“为了保全请求权目的进行自行保护的，而依当时情势未能取得官方的及时帮助并且只有通过资助才能避免请求权的丧失或其行使的严重困难的，该行为人没有赔偿义务。”[12] 我国台湾地区“民法典”规定“为保护自己权利，对于他人之自由或财产施以拘束、押收或毁损者，不负损害赔偿之责。但以不及受法院或其他有关机关援助，并非于其时为之，则请求权不得实行或其实行显有困难者为限。”[13] 此外，在法国法和英国法中也都承认自助。总之，只有在立法体系完善、司法保障到位、程序迅捷高效以及适度的自力救济的基础上，才能真正做到“老有所养，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者，皆有所养”。[14]




【作者简介】
覃有土，中南财经政法大学教授。


【注释】
[1]沈红：《中国贫困状况与贫困形势分析》，社科院贫困问题研究的课题报告。
[2]李林：《法治社会与弱势群体的人权保障》，参见//www.guxiang.com/xueshu/others/falv/200203/200203230029.htm
[3]多数文章中称其为民工或外来民工，在城市需要办理暂住证，否则无合法居留权。
[4]因此本文一律称其为“农村劳动者”，以示只有分工的不同，而没有身份的尊卑和地位的高低，并对其多年来所受到的不公正待遇表示深切的关注。
[5]孙立平：《关注我国的弱势群体》，载《读者》2002年9月第18期。
[6][美]罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第1-2页。
[7][日]大须贺明：《生存权论》，林浩译，法律出版社2001年版，第8页。
[8]仲大军：《国民待遇不平等审视-二元结构下的中国》，中国工人出版社2002年版，第267-274页。
[9][英]哈耶克著：《通往奴役之路》，中国社会科学出版社1997年版，第117页。
[10]张理海等：《我国贫富悬殊的现状成因及解决的建议》，载《中国特色社会主义研究》2001年第2期。
[11]《德国民法典》，郑冲、贾红梅译，法律出版社1999年版，第46页。
[12]《瑞士债务法》，金勇军译，“关于补充瑞士民法典的联邦法”，载《清华法律评论》第二期。
[13]史尚宽：《民法总论》，中国政法大学出版社2000年版，第757页。
[14]摘自《礼运大同篇》。