【出处】《绿叶》第5期
【关键词】食品安全；风险
【写作年份】2011年


【正文】

　　毒奶粉、地沟油、香精米、瘦肉精、染色馒头……“一波未平一波又起”的食品安全事件一次又一次地打击着我们对“这个世界”的信心，对日常生活不可或缺的食品的安全担忧已经成为国人心头挥之不去的阴影。系列事件激荡起来的各类反应中，既有对逐利商人“丧失天良”的道德谴责，也有对我国现行食品监管制度“不够完善”的反思。

　　人人都自以为是君子，世人皆曰“罪无可赦”而仍然自觉“情有可原”的大有人在；“缺德的”，总是那个无处不在的却抓不住触不到的“别人”。因此，道德抨击基本是风车大战：只见愁容骑士的宝剑满天飞舞，却无一人中招。

　　事实上，就个案而言，我们永远可以指责具体的某商人或某官员——如那些事件中被捕定罪的企业老板和行政执法人员——“缺德”。但是，假设换作是既不特别崇高也不特别堕落的其他人（比如那些正在指责“他们”的“我们”）来做企业老板或执法人员，也极有可能并不会表现得比“他们”更好的话，就应当考虑，这里的问题也许并不在于个别人比大多数人道德“更为败坏”，而更有可能是制度本身给原本并不强悍的一般人性留下了太多“败坏”的余地，或者说，提供了太多促使一般人性败坏的条件。

　　当前讨论中与食品安全监管制度反思相关的追问可分为两大类。一类针对不法企业的：商人们究竟应当为牺牲消费者安全为代价来追逐利润负什么样的法律责任？或者说，什么样的法律责任才能让不法企业不再以牺牲消费者安全为代价来追逐利润？另一类是针对监管机关的：在这些国民健康受到损害事件中，政府是否尽到了自己应尽的责任？或者说，负有保护国民人身安全之职责的一国政府，在食品安全中究竟应当如何负责？

　　这种追问要求一种超越个案的“普遍化”视角。“法律面前人人平等”的含义之一，就是并不将君子或小人分而治之，而是假定人人都是既不特别凶狠恶毒也不特别无私高尚的、普普通通的“一般人”；——在此基础上划定的权利义务界限和相应法律责任由此成为可以一般适用的规范。完善的法律制度，应当在不过分妨碍一般人自由的情况下促使一般人负起必要的责任。此责任之“必要”，判断标准按照洛克-密尔-罗尔斯等的阐释和论证，指的是为了保障“人人享有平等的自由”所必需，其要求可以表述为：一个人不能因行使自己的自由而妨碍到他人对相同的自由的行使。所谓不完善的法律制度，要么失于苛刻，使一般人丧失了太多行动自由；要么失之于宽松，给一般人留下了太多“损人利己”的诱惑。当前中国食品安全事件中，人们众口一词所讨伐的“不负责任”，正是指向这种“损人利己”的成分：违法的企业以他人（消费者）健康甚至生命为代价获得利润，失职渎职的监管人员则以他人（国民）健康甚至生命为代价而得到至少是偷懒的好处。

　　由于我国《食品卫生法》第45条、第46条明确规定，“食品添加剂应当在技术上确有必要且经过风险评估证明安全可靠，方可列入允许使用的范围”、（生产者）“不得在食品生产中使用食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质”；前述系列食品安全事件中对违法生产企业（包括企业管理人员）的责任追究，在法律上较少疑义。假定我们并不质疑这些赋予食品生产销售者责任的既有规定的合理性的话，剩下的问题就是：这些规定是否得到了有效执行？在事后惩罚之外是不是也有必要强化事先预防？而这些追问，就与对政府监管责任的追问有了重合。

　　不同于对违法企业责任的追究，当前对政府监管责任的追问激起了一些有针对性的回应。其中，最有代表性的辩解理由之一是，这些事例中成为风险来源的某化学物质，根本不在国家相关规定的食品安全监测范围之内；——至于制订检测项目时为何未将之包括在内的解释则是：监管者又不是全知全能的上帝，在事发之前谁能想得到无良商人会将哪种工业用的化学物品加到食品中去？这老调，在苏丹红事件中响过，在三聚氰胺事件中响过，在新近发现的“染色馒头事件”中正在响。

　　这项辩护理由与当代风险社会中风险与知识（及无知）的复杂关系紧密相关。

　　风险，作为有可能发生的不利后果或者说不利后果可能发生的状态，本身就与不确定性相连。这种不确定性，从根本上说，源于人的认知能力和控制能力的有限性。就此而言，监管者以“无法预知”为由提出的自我辩护的确是“似乎有理的（plausible）”。

　　然而，以贝克、卢曼、吉登斯为代表的当代风险研究者已经注意到：现代社会中，不同于传统社会的新型风险恰恰产生于科技知识的极大增长之后；这就是说，现代社会中，知识的“增加”并不简单对应着确定性的“增加”，恰恰相反，“新知识”更有可能带来新的不确定性。我国当前食品安全事件中最典型不过地说明了这一点：没有科技知识的增长，哪里会有苏丹红、三聚青胺、瘦肉精和柠檬黄这些应用科技“人为制造”的化学品？没有这些化学品，当然也就不会有将因这些风险物质加入到我们的食品中而带来的风险。

　　要解开这一初看上去相当悖谬的现象之谜，必须仔细区分知识和发展运用知识的人。知识如利器，其对人有害还是有利，归根结底还是取决于运用它的人。也就是说，新知识带来各类新风险，与其说当归咎于新“知识”，不如说当归咎于应用新知识的“决定”；真正应当对知识应用后果负责的，是发展和应用现代科技中的“决定做出者”。

　　二十世纪八十年代中期，社会学家们已经清晰地揭示出现代社会的风险与人的选择/决定行为息息相关，贝克所谓“人为风险（human-made hazards）”或吉登斯所谓“人造风险（manufactured risk）”均强调了现代风险的“人为”特征。然而，与当前对食品安全责任制度的讨论最具相关性的，当推卢曼对风险与人为“决定”关系的研究。

　　从日常生活经验我们就能了解，任何面向未来的决定都伴有或大或小的风险，零风险状态只存在于对完美世界的幻想之中。因此，真正重要的问题，不是有没有风险，而是什么样的风险？更确切地说，就是：什么样的风险是“可接受的”？同样从日常生活经验我们就能知道，这一问题并不存在统一的答案，因为对风险的态度是因人而异的：一些人愿意或能够从容承受的风险远远高于另一些人所愿意或能够承受的。

　　正是在这里，卢曼对“风险”与“危险”的区分具有独特的价值。卢曼用“风险”指一个人自己决定的不利后果，而用“危险”指一个人的决定给他人带来的不利影响。借助此一区分，我们可以更容易地看到，给自己带来“风险”的决定，在原则上是可接受的；而给他人带来“危险”的决定，则在原则上是不可接受的。风险决定所涉及一个基本的公平和正义问题由此得已呈现：一个人的“风险”决定成为他人的“危险”来源是不公平不正义的现象，好的制度应当尽量避免一个人的“风险”决定成为他人“危险”来源。

　　以此观照我国当前食品安全事件所反应出来上述意见，就会注意到，当人们纠缠于监管机关甚至具体执法人员是否“知道”（例如，是否已有权威文献支持或群众举报投诉之线索）某种特定化学物质会被滥用时，已经忽略了更为重要的问题：即里的风险决定是由谁做出的？受影响者又是谁？

　　回溯历史，我们可以看到，三聚青胺和瘦肉精最早都曾是政府资助的科研项目成果，在一些专家对其益处的鼓吹得到了政府认可从而获准推广应用之后，其害处才被受害的公众以及另一些专家揭露出来。从知识动态发展规律来看，很容易理解，对包括三聚青胺和瘦肉精在内的化学品的性质的认识也会有一个过程。关键在于，我们应当明确，当我们在并未完全了解（也许永远也不可能“彻底了解”）某一化学品的性质之前就发展和应用该化学品时，我们是在做出一个“有风险的决定”。而从前述历史我们看到：研发应用三聚青胺和瘦肉精这一风险决定是由“一些”专家和政府“共同”做出的，而这一风险决定之不利后果的承担者，即广大公众缺席了。用卢曼的话来说，食品安全事件中的受影响者成了“别人风险决定的受害者”。

　　这一点在我们考虑另一项或明或显地为政府辩护的意见时，即所谓的“成本约束”论时，会看得更清楚。

　　不同于“初次发现”鸭蛋中的苏丹红、奶粉中的三聚氰胺和馒头中的柠檬黄，今年“315”揭露出来的“瘦肉精”，是国家相关规定中“常规检测”的内容之一。因为早在上个世纪八十年代在国际范围内即有“瘦肉精”中毒事件爆发，我国于1997年即已经明令禁止“瘦肉精”在饲料和畜牧业中使用。之后，媒体上出现过数起因非法使用“瘦肉精”导致多人中毒而受到监督部门查处的事件报道。2002年2月，农业部会同卫生部和国家药品监督管理局联合出台了《禁止在饲料和动物饮用水中使用的药品目录》，将“瘦肉精”列为禁用药品，并将“瘦肉精”列入年度例行监测计划。基于这些事实，前述“无知”的抗辩明显无法适用于“瘦肉精”事件。于是，有一种似是而非的论调开始强调成本的约束：如果政府加大投入实施更严密的监管——例如在内地普遍推广“至今保持了11年未发现瘦肉精的纪录”的内地供港澳食品监管体系，——必然会提高企业的生产成本，随之而来的当然是产品售价大大提高，只怕消费者“消受”不起。

　　的确，就现实而言，任何选择都会受到有限的可得资源的限制，经济发展水平因此是我们无法摆脱的客观约束条件。食品安全的监管问题也不例外。不仅仅生产者强化食品安全的投入，最终会转移到消费者身上；而且政府对安全监管的投入，最终也会落在普通消费者身上：因为政府不事生产，政府所花费的每一分钱最终都来自千千万万纳税人——同时也是食品消费者——的口袋；在一定的经济发展水平下，纳税人/消费者的经济承担力是有限的，只能做成有限的事情；……凡此种种，均是实情。

　　然而，正因为受到包括经济能力在内的诸种现实条件的约束，面对风险，我们的选择早就不再是传统意义上的安全抑或风险的选择，而是“何种风险”（此种抑或别种风险）的选择。 换句话说，当我们不得不接受与风险共在的命运时，我们做出选择时，就已经不再追求或不可行或不可欲的“零风险”而转向了更为现实的可行且可接受的“特定风险水平”。有关食品安全监管问题的决定也不例外。这样，假如我们并不质疑对食品监管体系的投入能够降低食品的风险（换来更多的“食品安全”）的话，选择对食品监管体系投入多少的决定，就不会是个纯粹的经济成本与收益的计算问题，而是一项事关要承受“何种风险水平”的“风险决定”。对此，如前所述，我们有必要追问，受影响者是谁？决定者又应当是谁？答案当然是：食品的消费者。

　　观察者们研究者们尽可以就消费者能否“消受”得起价格多高或者说风险多低的食品做出自己的判断，——这一判断本身可能是对的，但更有可能是错的，因为消费者自己对于“用多大代价换取食品安全的”选择并不是一成不变的，也不是不受各类信息影响的；——但是，只有食品的消费者同时也是一般纳税人，而不是习惯自行其是的政府机关、也不是习惯自以为是的专家、更不是以“追逐利润”为本能的食品企业，才有资格决定“为食品安全监管投入多少是值得的”这一问题。当消费者们根本没有畅通的途径得到可理解的相关信息，没有有效的途径去表达自己的偏好，没有可行的途径做出真正意义上的决定——实际上，根本没有机会做出自己的选择，而只能承受别人决定的后果时，他们怎么可能不愤怒？

　　风险社会的研究者们声称，风险决定的受影响者与决定者之间的矛盾大有已经或将要取代劳资矛盾成为当代社会冲突的首要来源之势。二十世纪六七十年代以来，世界范围风起云涌的环保运动的确为此种说法提供了丰富证据。我国近年来以厦门PX事件、东莞垃圾焚烧场选址纠纷、深圳西部通道建设方案调整等公共事件中，也可看到类似的抗争。当前，因一系列食品安全事件所激起的公开讨论仍在热烈进行中，作为普通消费者的我们，也很难不感受到那种拒绝成为“别人风险决定的受害者”的义愤。

　　无论我们喜欢或不喜欢、承认或不承认，我们都已经置身于风险社会，风险已经成为我们生活中“作为常规的例外”。在这样的背景下，反思风险决定者与受影响者在实际上的分离，其首要的制度意涵就是：必须改变现有的、未经反思的风险决定模式，将决定权真正交给受影响者；否则，必然导致受影响者或说受害者“一波未平一波又起”的反抗。

　　这一看起来应是不言自明的道理，在当前中国却仍然是晦暗不明的。虽然《食品安全法》（第8条）明文规定了，“国家鼓励社会团体、基层群众性自治组织开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的普及工作，倡导健康的饮食方式，增强消费者食品安全意识和自我保护能力”；“新闻媒体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传，并对违反本法的行为进行舆论监督”；系列食品安全事件所激发的当前讨论中，也有不少涉及扩大公众知情权与参与权的呼吁，亦有政府部门公开声明要重视公众监督、群众举报对于加强安全监管的意义——这些当然都是重要而必要的；然而，如果没有认识到风险决定者与受影响者分离这一问题的重要性，就不能说真正认识到了当前食品安全监管制度模式根本局限所在。




【作者简介】
金自宁，湖北红安人。1995年毕业于中南政法学院，获法学学士学位。1998年毕业于北京大学，获法学硕士学位。1998年到2002年在万科企业股份有限公司(房地产开发)提供法律服务。02年辞职回北大攻读博士学位。05年毕业后任北大深圳研究生院教师