【出处】《江淮论坛》2010年第5期
【摘要】金融危机后各国更为深刻地意识到金融监管对于一国金融业兴利防弊所具有的重要意义。从国外的经验看，集中监管削弱了对不同监管目标的追求力度，统筹协调的效果也不如预期，而且“超级”监管机构难免贴近当前政治和政府，有违设立独立、专业监管机构的初衷。遵循金融监管的内在规律和中国实际的要求，坚持并完善分业监管体制具有应然性和合理性，它有利于在专业和相对独立的基础上优化金融监管，并可与问责制相结合，落实角色责任，强化监管效果。
【关键词】金融监管；集中监管；分业监管
【写作年份】2010年

【正文】

　　一、引言

　　值此从空前的国际金融危机中复苏之际，加强并优化金融监管，已成为各国的不二选择。鉴于制度结构对行为的重要影响[1]（P6），金融监管采取何种制度模式，对于金融业的绩效及其是否稳健是至关重要的。其中，分业经营、分别监管抑或混业经营、 集中监管就是值得研究的一个重要议题。之前在金融自由化和国际化的发展中，各国一度放松金融管制，准许金融机构从事高风险、高回报的衍生性金融业务，鼓励成立金融集团，开放金融机构跨业经营，几近放任自流，对危机起了推波助澜的作用。针对金融危机，各国的金融改革都着力于纠正监管松懈并消除监管盲点，强调监管当局的金融稳定职能，反映了现代经济体系中市场与政府监管之间关系的深化。作为此次金融危机的肇事者、却也是世界金融体系模范的美国，其金融监管改革举世瞩目，甫出台的《多德-弗兰克 2010 年华尔街改革和消费者保护法》除关注系统性风险、新设金融稳定监督委员会建立协调机制外，还限制金融机构的规模和业务，设立消费者金融保护署（CFPA），强化了基于问题或事物分别监管的思路及做法。（注：参见 《美国总统签署金融监管改革法案 》，http：//news.xinhuanet.com/world/2010-07/22/c_12359257.htm（新华网），2010 年 7 月 28 日访问。）基于这样的背景，本文拟对我国金融业实行分业监管的必要性及其完善作若干讨论。

　　二、金融监管的正当性及其边界

　　金融监管属于规制或法律规制的范畴，是指政府或者承担政府职能但不纳入政府序列的监管机构（作为政府“白手套”的所谓“独立”监管机构）对金融机构和金融市场的管理、监督，也称金融监理。

　　金融是经济的血液系统，属于商业或市场的范畴。自由市场和政府规制是一对永恒的矛盾，自由主义的理念和实践崇尚“看不见的手”，否定政府规制的正当性，然而在市场的一次次失灵中，包括金融规制在内的各种规制悄然发展起来。可以肯定是，完全的自由市场和否定市场的计划经济一样，都是不能成立的，关键是在市场和政府规制之间把握好度，求得二者的平衡。

　　对金融监管的正当性，首先要从市场机制存在的弊病和不足谈起。其一，市场和竞争的本性暨优越性是优胜劣汰，市场的景气周期也是不可避免的，而“劣汰”意味着一些个人和企业、群体、产业、地区等在市场竞争中败北，经济不景气时失业率也会高企、 人们的收入和生活水平降低，如果不能妥善解决社会成员被“汰”或不景气时的生计和发展问题，则必然会造成社会的脱序以至崩溃。这就需要政府通过财税、规划和产业政策、货币、利率、市场管理等手段对经济进行统筹协调、监管；为此，仅有私有制也是不够的，还需要国有制、合作制等加以配合，实行“混合经济”。其二，市场存在着不及或不能的领域。市场经济依赖社会成员的营利冲动，因此，不能盈利或难以盈利的事业、产品就不可能由市场来提供。如果这样的事业、产品为社会和人民所需，政府就不得不担负起从事该事业、 提供相应产品的责任，如教育、医疗、基础设施、公用事业和新能源开发等。在美国应对危机的 7，870 亿美元中，就有 65%用于投资，投资项目主要是基础设施和新能源。（注：参见 《奥巴马签署 7870 亿美元经济刺激计划 》，http：//news.xinhuanet.com/photo/2009 -02/18/con -tent_10838401.htm （新华网 ），2010 年 1 月 11 日访问。）其三，所谓市场机制，就是在每一个社会成员追求利益最大化的基础上自发地形成合力，达成效率、秩序和资源的优化配置。而为了追求自身利益，人的贪婪、欺骗、巧取豪夺等道德风险是不可避免的，需要以过程管控将其负面作用降到最低；一旦其不良后果集中爆发，也需由政府代表社会加以收拾。如美国联邦政府接管房利美和房地美（Fannie Mae & Freddie Mac）（注：两个机构的昵称。其正式名称 ，Fannie Mae 为联邦 国 民 抵 押 协 会 （Federal National MortgageAssociation，FNMA），Freddie Mac 为 联 邦 住 宅 贷款抵押公司 （Federal Home Loan Mortgage Cor-poration，FHLMC）。）、援助大到“不能倒”的 AIG、整治花样翻新从他人口袋里“掏钱”的投行、控制接受政府援助企业的高管的薪酬，等等。

　　具体而言，金融存在以下几个方面的问题需要监管。

　　1.金融体系中存在信息不对称问题。自由市场能够有效地分散风险、实现资源最优配置的前提，是信息的充分和市场主体的信息对称。由于金融的虚拟性、金融机构的规模、金融业的专业性及其商业手法的复杂性，与其他的产品和服务相比，金融中存在的信息不对称问题更普遍、更严重。信息如果不对称，从理论上说就无法实现风险的有效分担；实践中则更容易出现内部人控制、以职谋私、携款潜逃、垃圾证券、偿付不能、市场操纵、内幕交易等一系列问题。对这些问题的研究和解决，正是金融监管所需承担的一项重要任务。

　　2.金融市场的公共品性质。金融市场的稳定性对于整体经济具有至关重要的意义，这是它的公共品性质所在。几十年来，复杂、高收益、高风险的金融产品层出不穷，金融市场因创新而繁荣兴旺，但在金融和经济危机中，单个投资者或金融企业的损失事小，要紧的是个别企业或行为可能会对金融和国民经济造成系统性破坏，因而需要通过监管，让金融市场具有“正”的外部效应。基于此，金融危机中推出的英国《改革金融市场》（Reforming Financial Markets） 白皮书和 《 欧盟金融 监 管 体 系 改 革 》（Reform of EU’s SupervisoryFramework for Financial Services） 方案都提出，要在监管中尽可能改变金融机构在金融市场活动中的利益结构，激励它们更积极地维护金融市场的稳定性。[2]

　　3.抛售的外部效应。在金融危机中，“挤兑”风险从传统的银行业扩展到其他领域，群体抛售行为会造成众多投资者利益的损失。这种“低价销售的外部效应”，也是要对金融业务进行监管的主要原因之一。[1]（P54）

　　监管是一把“双刃剑”，在需要的范围内必须充分涵盖，不能留有漏洞；而过分、失当、缺漏、“重叠”、矛盾的监管，则会损害金融的自由、秩序和安全。那么，金融的边界和度究竟何在？ 就市场与规制的一般关系，凡市场可以调节、社会能够自治的，则无需政府规制，反之则要求规制且规制得好。金融属于高监管覆盖的行业，所以就金融业的市场和政府的关系而言，主要不在于是否要监管，而在于对金融的规制或监管应尽可能立足于市场机制，在规制的缓和与优化之间谋求动态平衡，兼顾防弊与兴利。

　　金融及其监管的本质是法治的。法治不仅是立法，而是在复杂的金融体系中，企业在自治和合规活动的基础上，将其行为与法律和道德的外部要求相衔接； 监管者则在利益不冲突的前提下，基于分权、适当的角色定位，在概括授权范围内自由而可预期地裁量，同时予以事中不拘一格的问责和事后追责，从而按公共暨整体利益的要求实现有效监管。

　　三、对金融业集中抑或分业监管的反思

　　一国选择何种金融监管模式及其金融监管体系变迁的路径，取决于其历史和经济、金融运行的内外部环境。一个合理、有效的金融监管模式，应该既尊重传统和现实国情、又合乎金融的内在规律，既要技术上可行、成本上可接受，也要考虑未来发展趋势，具有一定的弹性。

　　此次金融危机前，金融自由和放松规制成为主流，金融应当混业经营、集中监管被认为是大势所趋。至今主张我国“应合并金融监管机构”、形成“集中的监管体制”的说法仍不绝于耳。（注：参见 《彭龙 ：中国可一步到位建立统一金融监管体 制 》，http：//www.hqcx.net/news/content.jsp id =1719317（环球财讯网），2010 年 8 月 11 日访问。）而从实践效果看，对这种流行的说法值得反思，集中监管远非如设想般完满，分业监管实际上反映着金融的客观要求、存在的问题并不严重。

　　（一）集中监管的背景和问题

　　集中监管的原因是在金融自由化之下，希望藉此实现混业经营条件下的有效金融监管。建立集中监管机构的动因主要有：其一，如此，能够很好地对总体风险进行准确的评判和控制； 其二，节约监管成本；其三，分业监管存在的问题是监管机构间存在矛盾，也易致疏漏，集中监管机构将权力和责任集于一身，没有可以推诿、推卸的理由，监管责任到位、落实；其四，在分业监管下，诸监管机构地位平等，在信息交流和监管合作方面缺乏足够的动力和有效的约束，集中监管则没有沟通和协调之虞。

　　然而，集中监管并没有达到理论所勾勒的理想状态，甚至出现了更多的问题。一是集中的“形式化”，金融一体化改革鲜有顺利、成功的，相反分业监管下的非同构型监管不仅保留下来，而且有效地发挥着作用。2002 年成立的德国金融监管局（Bafin）是一个很好的案例，这个机构的内部组织依然按照银行、保险和证券分别设立，不仅监管方法和手段与以前相比没有多大改变，人员的内部交流也很少，连办公场所也没有合到一起，对许多金融欺诈行为熟视无睹，被媒体嘲弄为世界上最多余的机构（注：参见《〈德国银行法〉和德国金融监管局（Bafin）权限》，http：//www.germanyfinance.cn/ns_detail.phpid=2411&nwmenuid=44&cpath=0001：&catid=1（德国财经网），2010 年 4 月 30 日访问。）。日本在之前的金融改革中设立集中监管的金融厅和统一的《金融商品交易法》，也是形似而神不至，实际上仍是分别监管。其主要原因就在于金融的专业性、行业划分和复杂性，难以从实质上统合监管并发挥集中监管的优越性。

　　二是监管目标的矛盾。以银行业监管与证券监管的目标为例，它们的矛盾好比“医生与警察”的差异。银行业监管机构是“金融医生”，证券监管机构像“金融警察”，二者在准入、内部控制、信息披露规则、风险预警等方面的差异几乎无法调和（注：参见 《 金融监管一体化 》，http：//www.hudong.com/wiki/%E9%87% 91% E8% 9E% 8D% E7% 9B% 91%E7% AE% A1% E4% B8% 80% E4% BD% 93% E5%8C%96（互动百科网），2010 年 4 月 30 日访问。）；利率、汇率与证券市场此消彼长，试图通过单一监管机构统辖来加以兼顾，难度很大，而未经真正博弈的调和更可能是不合理的。由于这个原因，集中监管机构的各部门很难就监管达成共识，方针、政策得不到一致理解，贯彻起来困难重重。监管目标矛盾的最坏结果是监管排挤，也就是强势部门的意志压过弱势部门。在很多转型国家，这往往表现为银行业主管机构建立起排他性权威，证券监管和保险监管成为附属部门[3]，资本市场的发展因此受到阻碍。

　　三是简单的技术性调整不能适应金融监管的系统性要求。很多国家的金融监管机构存在的问题主要是监管目标不清、权责不明[4]。这种“不清”、“不明”，不可能通过机构的归并而消除，只会因为归并而加重，原以为建立集中监管机构的一大好处是强化责任，实际上却由于权责不明加重而增加了监管的道德风险。从日本经验来看，金融厅的权力过于集中，监管受到政治的牵制，出现了监管不力和监管真空的状况。因此，集中监管表面上实现了对金融业的统一、 综合监管，但集中本身并不能消除分业监管存在的弊端。

　　归根到底，集中监管遭遇的尴尬是由混业经营的特性所决定的。混业经营难以遏阻道德风险，这正是美国 1933 年通过《格拉斯－斯蒂格尔法》（Glass-Steagall Act），首创分业经营制度的原因之一。在混业经营下，商行加投行模式或金融控股公司模式导致金融风险的形成更为曲折、隐蔽，识别起来更加复杂和困难，而危机一旦形成，又具有传播速度快、波及面广、影响力极大的特点。金融机构业务的复杂和多样化曾被认为是金融机构分散风险、 发挥协同效应的重要手段，但次贷危机否定了这一推定的逻辑，金融产品的“创新” 将局部的房地产和银行信贷的风险迅速蔓延到一国的整个资本市场乃至全球金融市场。对于混业经营的金融机构来说，每项业务都要应对来自各方的竞争，对其拥有的资源、规划和管理能力都提出了很高的要求；对于金融监管机构来说，混业经营模式下各种业务相互交叉渗透，金融产品极为复杂，金融风险的监控和预防难度加大，容易出现漏洞。所以，简单的混业并不能够分散风险，关键是如何控制风险的串联和扩散，一个适宜于金融业健康发展的金融体制，需要一个相对保守的经营和投资环境，以及有效、可靠的监管，分业经营和分业监管就是具有这种效果的模式。

　　（二）对分业监管的再审视

　　自由化浪潮中人们对分业经营的诟病，是不同金融业务间难以开展竞争，对金融的创新和规模效益具有抑制作用。例如，证券公司难以利用商业银行的资金优势和网络优势，商业银行也不能借助证券业务来推动其银行业务的发展。但是分业经营的不足恰恰是其优势发挥的基础。正是基于分业经营模式对金融机构业务的限制，才能让金融机构恪守本份，把本行业务做专做精做强；才能把风险控制在某一业务领域内，防范风险的传导，从而为金融机构的发展提供稳定而公平的市场环境。

　　相应地，金融分业监管的优势体现在：首先，监管机构各司其职，具有专业优势，权责明确，有利于监管目标的实现，监管效率高。其次，不同监管机构的监管目标虽不相同，但相互间在工作和绩效各方面却存在着竞争压力，[5]从而可以促进金融监管的创新和提升效率。美国在 1999 年实行混业经营后，其分业监管的体系并无大的改变，是为“双线多头监管”；（注：“双线”是指联邦和州两条线，联邦监管在联邦注册的银行，州监管在州注册的银行和保险公司。“多头”是指复数的金融监管机构。如银行业由货币监理局、联邦储备委员会、联邦存款保险公司等三个联邦机构监管，州也设有银行管理机构；证券业由联邦证券交易委员会（SEC）监管；保险业由州保险监管署（SIC）监管，并设立了全美保险监督官协会（NAIC），经过长期发展，全美的保险监管标准已基本统一。1999 年允许混业经营后，美联储则被赋予监管金融控股公司的职权，金融控股公司从事的不同金融业务仍按原体制“多头”监管。参见臧慧萍《美国金融监管制度的历史演进》，经济管理出版社 2007 年版，第 57-59 页。）此次应对金融危机进行重大改革所确立的金融监管体制，主要是在多头监管之上设立金融稳定监督委员会作为统筹协调机构，其主要职责在于识别和防范系统性风险，没有实体监管权，在此框架下，将货币监理局与储蓄机构监理署合并，负责监管全国性的银行机构；美联储和联邦存款保险公司的监管职能无甚变化； 另又在美联储内设立消费者金融保护署，从消费者权益保护的角度对各类银行和非银行机构进行监管；美国证监会继续作为一个强势的独立监管机构对证券及其交易进行监管；根据该法还将新设一个联邦保险署（FIO）。（注：参见秦国楼 ：《以金融稳定为本的美国金融监管改 革 》，http：//finance.sina.com.cn/leadership/mroll/20100817/16068497542.shtml （ 新浪财经 ），2010年 8 月 17 日访问。）可见，危机后美国的金融改革思路，就是强化分别监管，弥补监管漏洞，控制系统性风险。这对中国发展中的金融业和金融监管体制不乏启迪价值。

　　总起来看，分别监管因其专业、权责明确和效能而具有普遍性，适度的交叉混业也不必然意味着集中监管的合理性。针对分业监管的不足，可以加强对监管权力的统筹协调，建立一种分业监管基础上的协调、合作监管模式。

　　四、我国金融监管的现状及其分业监管的应然性

　　实践是最好的老师。正如人们曾普遍认为，公司制交易所因其营利性而只是一种低级的、向会员制交易所过渡中的落后的交易所组织形式，而亚洲金融危机中暴露出的问题恰恰表明，会员制交易所因其封闭、自利等特点，反而不如公司制交易所来的进步，正确认识金融分业或集中监管的优劣，摈弃先入为主的“集中监管是大势所趋，分业监管不合时宜，应当退出”的观念，则可立足当前、明确方向，思想和行为都“不折腾”，从而有助于我国金融业的稳健、健康发展。

　　我国金融业和金融机构的经营管理水平尚不高，与国际大致接轨只有短短十几年的时间。就金融机构而言，法人治理、内控及合规体制、风险管理等都不尽完善。就监管机构而言，基本上是在“干中学”，以证券监管为例，与美国证交会的熟练老到、雷厉风行相比，中国证监会不啻为“小儿科”，不可同日而语。1990 年我国成立了首家专门的金融监管机构中国证券监督管理委员会，1998 年成立中国保险监督管理委员会 （保监会），直至 2003 年制定《银行业监督管理法》并修改《中国人民银行法》，设立中国银行业监督管理委员会（银监会），对金融机构的监管才从央行的职能中分离出来。三个专门的金融监管机构脱胎于中国人民银行，专业和全覆盖的金融监管刚刚步入正轨，正如成思危所说，将金融监管机构合并，实际上是“走回头路。”（注：参见《国务院机构改革序幕将启金融部门仍将分业 监 管 》，http：//www.ce.cn/cysc/zjxw/200803/11/t20080311_14787709.shtml （ 中国经济网 ），2010年 4 月 1 日访问。）更重要的是，金融机构需要在分业经营防火墙的保护和专业金融监管机构的指导、监督下，不断发展、创新和自我完善。美国奥巴马政府力推的金融监管改革法与此有异曲同工之妙。

　　因此，我国提高金融监管水平的关键，是缔造更为专业、公正、高效的银监会、证监会、保监会和央行，提高监管的有效性。为弥补信息沟通、共享和监管协调的薄弱环节，我国在 2004 年建立了可邀请央行、财政部和其他部委参加的银监会、证监会和保监会三会“监管联席会议机制”。如果说该机制的作用还不能与美国拟设立的金融稳定监督委员会的职能相比的话，则国务院对三会和央行的统筹、协调、指导、监督的能力和力度，其能动性和实效，应该是远高出其上的。当然，我国的金融监管主要是针对单个的企业、行为和风险，为了防范系统性风险，借鉴美国的金融稳定监督委员会，在制度建设上可以有两个选项：一是设立一个与反垄断委员会相当的金融调控监管委员会，作为国务院的一个跨部委议事协调机构，由各监管机构和相关部委主要负责人组成，着重统筹协调和识别、防范系统性风险，负责评估金融总体状况、研拟有关金融监管的标准和政策、发布规章和指南等、指导和组织协调金融调控监管工作。二是强化央行的职能，赋予中国人民银行超脱于银、证、保三个具体监管机构对金融监管进行统筹协调的职能，明确其防范金融系统性风险的职责。依现行法，中国人民银行即具有制定和实施货币政策、维护支付清算系统正常运行和维护金融稳定的职能，赋予其宏观审慎管理职责也是顺理成章的。

　　由上，无论按照基础决定上层建筑还是监管决定市场结构的理论，分业监管都是必要而合理的。分业监管除了前述专业化优势和竞争动能外，还具有以下两个优点。

　　其一，分业监管有利于监管机构远离政治，在监管中立足于专业判断。独立监管机构在 20世纪初问世的原因，就是希望通过独立于政府和政治的专门机构，基于专业的立场和素养开展日常执法，不受当前政府和政治的影响。而鉴于金融业对经济渗透的深度和覆盖的范围空前，集中监管就需要一个“超级”监管机构。这样的机构难免成为受政治左右的官僚部门，受到政治力量的操纵和利益集团的纠缠，或受制于民粹，更容易为被监管者“俘获”，以及因其“被俘”而致金融监管整体瘫痪。集中监管，也会削弱分业监管条件下不同监管机构间的竞争机制，消弭由竞争带来的激励和约束，从而降低监管效能。借鉴各国央行和竞争执法机构的情况，其是否具有 “独立性”，其实并不由法律的纸面规定及其形式上独立与否所决定，而取决于是否存在能够确保其基于专业做出判断的诸机制。在探讨金融分业抑或集中监管问题时，对此不可不察。

　　其二，分业监管与问责制（accountibility）近年在公私领域广泛发展的趋势相吻合。金融依其业务和监管对象不同，监管的目标是多元的，所追求的各种目标之间可能存在冲突。只有在监管角色定位清晰、权责明确的基础上，通过不同监管者相互之间及其与其他规制部门间的博弈和协调，才能无限接近于监管目标，达成预期的结果。将各种金融监管职能集于一个机构，其内部职权的划分和分配就很难形成切实到位的角色担当。问责制还要求在监管者履行职责的过程中，对其不拘一格地问责（answerability）；凡监管者利益冲突、角色错位、懈怠疏忽，或决策失误、行为不当经不起问责，则应依法承担不利后果（liability）。而集中监管难免成为“大锅饭”，在一个追求不同目标、监管业务复杂、多样、量大的机构内，外部的各种问责“隔靴挠痒”，不能直接及于监管者，问责制难以发挥其固有作用，监管的效果如何也就值得怀疑了。对追求不同目标的监管者难以形成充分的激励和约束，也为“和稀泥”创造了条件，其相互间在各自专业判断基础上的制约、协调、配合也失去了依据。

　　分业监管本具有监管目标单纯、重点明确的特点，从而与问责制天然地契合，有利于监管者的角色担当，易于落实监管及其责任；而且通过问责制可以强化监管竞争机制，提高监管效力。

　　分业监管本身也存在着改进空间，在监管对象的确定方面，应摈弃单一的机构标准，另加产品标准，银、证、保三种监管除了分别针对银行、证券、保险企业外，也应分别针对任何金融机构经营的银行、证券、保险产品。比如银行的保险产品或其债权的证券化，就应分别由保监会和证监会牵头监管。这样，最大程度地合理化监管机构的角色和权义设置，统筹协调也可获得良好的基础。

　　综上所述，分业合作监管不仅是我国的应然选择，而且也具有普适意义，代表着金融监管改革的基本方向。相应地，金融业应以分业经营为原则，兼顾市场和消费者的混业要求，在有效监管之下健康地运行发展。


【作者简介】
史际春，中国人民大学法学院教授、博士生导师、法学博士。杜远航，中国人民大学法学院博士研究生。


【注释】
[1][美]埃里克·佛鲁博顿、[德]鲁道夫·瑞切特.新制度经济学[M].上海：三联书店，2006。
[2]巫和懋.金融监管改革的学术思想基础，21世纪经济报导，2009-12-31。
[3][美]里奥·M·蒂尔曼.金融进化论[M].北京：机械工业出版社，2009：7。
[4]曹凤岐主编.挑战——北大经济与金融高级论坛精彩演讲[M].北京：企业管理出版社，2008：148。
[5]朱大旗.金融法[M].北京：中国人民大学出版社，2007：118。