【摘要】随着社会的发展进步，环境影响评价制度也逐渐得到完善，作为一种从源头上控制环境问题的保护机制，它有着重大的现实意义，同样的公众参与制度也是环境影响评价制度中一个必不可少的方面。目前我国环境影响评价中的环境信息披露，以及环境影响评价公众的参与权和知情权之间存在着冲突，环境影响评价的公众参与制度有待完善。
【关键词】环境影响评价；公众参与制度；知情权；冲突
【写作年份】2011年
 【正文】

　　一、问题的提出

　　2010年7月3日15时50分左右，连续降雨造成紫金矿业公司厂区溶液池区底部粘土层掏空，污水池防渗膜多处开裂，污水渗漏事故由此发生。然而在事故发生9天后才公布此事，这次事故造成福建汀江重大污染，废水渗漏量达到9100立方米。武平县和上杭县是邻县，多年来，紫金矿业污染问题一直困扰着两县居民，下村的村民一直被笼罩在污染的阴影中。[1]当地居民也多次找到武平县环保局，可得到的答复是：此事已上报到龙岩市环保局，让居民等待答复。很多居民提出质疑：自来水水源来自汀江河，对于污染多发的水源头来说，抽样检测怎么能让自来水始终达到安全标准？然而居民多次向当地环保部门去了解相关环评信息都遭到了断然的拒绝，当地环保部门给出的理由是有些信息需要保密，不能够向他们公开。笔者在这里质疑政府公开语境中的“国家秘密”的法律规定是否与我国保护公民在环境影响评价中的参与权和知情权的法律规定存在冲突？关于环评信息的保密审查是否存在程序上的瑕疵？笔者将在下文中论述。
　　
　　近些年来，随着我国综合国力的增强以及经济的飞速发展，人们逐渐地注重自己的生活品质，无疑每个人都渴望在优美的环境下生活，但是长期单一以经济为指向的发展导致我们的家园遭到了污染和破坏，于是人们产生了关于环境的忧患意识，开始注重起对环境的保护，环境影响评价制度就在这个时代应运而生。环境影响评价作为一种“防患于未然”的方法，其效果远远要好于亡羊补牢。公众基于环境权有参与环境影响评价的权利，而且公众参与环境保护的程度直接体现了一个国家的环境意识、民主进程和政治文明的发展程度。与世界一些国家相比，我国的环境影响评价制度正处于“幼儿”阶段，可以拓展的发展空间还很大，但是与此相对的是需要完善的方面也很多。一个严重的现象不容忽视，我国环境影响评价制度中的公众参与机制更是处于名存实亡的尴尬境地。2006年3月颁布的《环境影响评价公众参与暂行办法》进一步明确了要在环评的过程中重视征求公众的意见，这是象征着环境保护领域公众参与向前迈进的里程碑。但由于各种原因，不可否认目前在对于环境影响评价中的环境信息披露，以及公众的参与权和知情权之间存在着冲突，环境影响评价的公众参与制度有待完善。
　
　　二、我国公民环境影响评价中的参与权和知情权的法律规定
　　
　　公众参与作为一种有计划的行动，是指通过政府部门和开发行动负责单位与公众之间双向交流，使公民们能参加决策过程并且防止和化解公民和政府机构与开发单位之间、公民与公民之间的冲突。公众参与是我国公民的一项基本权利，体现了我国民主发展的进程。完善健全公众参与制度有利于促进经济效益、社会效益和环境效益的统一与协调发展。环境知情权也具有广泛的含义，不仅包括公民对与自己切身利益相关环境信息的了解同时也包括公民对自己生活的区域内的环境信息、有关环境的政府决策的了解。
　　
　　我国《宪法》第2条规定：“人民依照法律的规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”从根本上保护了公众参与环境保护的权利。同时在我国的普通法律如《环境保护法》中也规定了公民参与环境保护的权利和义务，第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”《环境影响评价法》第5条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”这些法律法规的规定，都从立法上对公民的环境知情权和环境保护参与权给予了保护，而针对于紫金矿业的重大污染事故，本案中，武平县和上杭县依照法律的规定本应可以获取相关信息，相关部门又什么理由隐瞒公众相关环评信息呢？
　　
　　三、政府信息公开语境中的“国家秘密”保护的法律规定
　　
　　1、实体方面
　　
　　《中华人民共和国保守国家秘密法》对国家秘密给出了定义，第二条规定，“国家秘密是关系国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项”。第五条规定，“国家保密工作部门主管全国保守国家秘密的工作。县级以上地方各级保密工作部门在其职权范围内，主管本行政区域保守国家秘密的工作。”从立法上给予了县级以上各保密工作部门很大的自由裁量权，容易出现诸多漏洞，如定秘权力划分问题、定秘没有统一具体的标准等。第八条规定了国家秘密的具体范围，将确定秘密标准的权力宽泛地授权给国家保密工作部门，没有具体明确的定秘标准，导致一些保密主管部门和机构对定密权的滥用，使大量本应公开的信息被界定为“国家秘密”。2010年12月31日实施的《辽宁省政府信息公开保密审查办法》、2008年6月6日实施的《福建省人民政府办公厅关于政府信息公开保密审查的暂行规定》、2008年5月1日实施的《河南省政府信息公开保密审查制》、2008年3月24日实施的《黑龙江省信息公开保密审查管理暂行规定》等，这些规定和办法关于保密审查、定秘的规定都不够具体，同时内容本身也存在着一些矛盾，如坚持既要保守国家秘密又要便利政府信息公开的原则，但是如何处理秘密和公开，自由裁量的空间很大。如果信息一旦被定为秘密，公众就根本无法知晓。本案中，相关部门就是打着国家秘密这个“挡箭牌”，阻碍遭受环境污染毒害的居民无法了解相关的环评信息进而参与环评权利的实现，并且造成当地的居民长期无法逃离环境污染的阴霾。[2]
　　
　　2、程序方面
　　
　　政府在信息公开的实际操作中设定了苛刻的保密审查程序。我国《保守国家秘密法》第十一条规定，“各级国家机关、单位对所产生的国家秘密事项，应当按照国家秘密及其密级具体范围的规定确定密级。对是否属于国家秘密和属于何种密级不明确的事项，由国家保密工作部门，省、自治区、直辖市的保密工作部门，省、自治区政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的保密工作部门或者国家保密工作部门审定的机关确定。在确定密级前，产生该事项的机关、单位应当按照拟定的密级，先行采取保密措施。”在实际操作中，如果有公民申请政府信息公开，负有公开义务的机关只要认为此信息涉及国家秘密并申请审查部门启动保密审查程序，该信息就不能在审查期间被公布。一旦审查部门把该信息定位“国家秘密”，公众根本无法获取该信息。设定保密审查程序是必要的，但在目前政府信息公开的实践中，但定秘权没有得到很好的监督和完善，公众无法实现知情权和参与权。在紫金矿业重大环境污染案中，相关部门就是打着“国家秘密”的幌子来阻碍群众行使其参与权。
　　
　　四、法律冲突下存在的问题
　　
　　1、 环境影响评价公众参与的主体不明确。
　　
　　《环境影响评价法》第五条规定，“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”立法对环评的参与主体问题的规定仍不够明确和具体。“公众”的代表性不强，如实际操作中容易造成组织听证的单位只注重形式，不能保证受影响范围内的公众的参与权。
　　
　　2、环境影响评价公众参与的方式存在操作中的问题。
　　
　　《环境影响评价法》第11条规定，公众参与环评的方式主要包括举行论证会、听证会，或采取其他形式。虽然确定了具体的形式，但在实际操作中听证的程序存在瑕疵，公众在整个过程中没有起到监督作用。因此，对于公众的参与权没有得到实现的，应当追究相关单位的责任。
　　
　　3、公民自身的参与环境影响评价的意识不强。
　　
　　公民的参与意识不强，以本文中的紫金矿业污染事件中的群众为例，一些群众面对自己的遭遇也只是不做声，这样的做法只能让污染者更加逍遥法外，自己生活的环境只会更加恶劣。同时，对于一些环境影响评价中的专业术语和相关知识也缺乏了解，以至于相关部门在公开环境影响评价的先关信息时也只是含糊地看过，没有提供实质性的意见。
　　
　　4、国家秘密的范围、衡量标准以及定密程序不够明确。
　　
　　在具体的实践中，保密审查所依据的标准极为宽泛，缺乏明确性，各级定秘审查机关有很大的裁量权，公众申请了解环评信息时，只要是相关信息被“定密”，公众就不可能了解到这些信息。我国《保守国家秘密法》中关于的定秘标准没有明确的依据，实践中定秘审查机关的自由裁量权往往会侵犯公众的参与权，因而模糊的范围只能是在实践中激发各种矛盾的产生。
　　
　　五、如何解决冲突？
　　
　　1、完善立法，明确环境影响评价公众参与的主体，范围和方式。
　　
　　完善相关法律中环境影响评价的程序，明确公众可以参与环境影响评价的主体、阶段和范围，细化参与主体，提高公众的环境保护意识和参与意识，对公众参与环评过程中的受到侵害如何救济、规划部门或建设部门不考虑公众意见应当承担何种法律责任、规划或建设单位不组织公众参与环境影响评价的法律后果以及其他妨碍公众参与环境影响评价的制裁措施。
　　
　　2、环境影响报告书应当向社会公开，让公开的信息更加透明化。
　　
　　建立公众对公开信息的信任，要让环境影响报告书面向社会公开，只有信息为公众所知，一个工程或项目的认可度才会提高，本文的案子中，如果紫金矿业在选址、项目实施的过程中能够实现环境影响评价公众参与，也许今天的悲剧也就不会发生。这就警示我们要吸取前车之鉴，不要再犯同样的错误，公众是宽容的，但是我们也应当了解着这种宽容是建立在彼此的信任之下的，是有限度的。所谓的信息透明化是指应当公开真实的信息，不要模糊或者虚假提供信息，切实从群众利益角度出发考虑问题，这样才会更加激起公众的参与热情，也会集思广益，提出一些有利于整个项目或工程发展的意见或建议。
　　
　　3、制定相关规定明确国家秘密的范围、衡量标准和完善定密程序。
　　
　　明确国家秘密的定密标准。通过相关规定建立新的、更加具体的定密标准，严格控制国家秘密的限度，保障公众对政府信息的知情权。规范国家秘密的定密程序，应对定密程序作出具体规定，改变定密裁量权过大的状况，完善定秘程序的监督机制。
　　
　　在紫金矿业污染案中，附近居民想要通过行使自己的知情权和环境影响评价中的参与权来解决这个长期困扰他们生活的污染事件，却屡遭拒绝，而对于拒绝公众的理由却让人不能接受。这次事件所反映出的问题是我国以后应当在立法层面所应努力解决的问题，只有解决这个问题才能更好的推进我国的环境影响评价公众参与制度的发展，也是保护实现公民权利的重要途径。
　　
　　六、结语
　　
　　环境影响评价公众参与制度是在社会发展的推动下产生的，是时代的进步。针对环境影响评价中公众的参与权、相关信息的知情权与当前信息披露的“挡箭牌”即有关国家秘密相关规定之间的冲突，我们应当吸取紫金矿业污染事件的教训，总结实践中的问题，并在今后完善立法，努力解决冲突，从而才会更加完善我国的环境影响评价公众参与制度。
 
【作者简介】
冯丰，北京林业大学。
 【注释】
[1]案件来自新浪网新闻中心和搜狐新闻中心网
[2]王锡锌.政府信息公开语境中的“国家秘密”探讨《政治与法律》2009年03期
 【参考文献】
[1]叶俊荣.《环境政策与法律》中国政法大学出版社
[2]汪劲.环境影响评价程序之公众参与问题研究—兼论我国《环境影响评价法》相关规定的实施 法学评论（双月刊）2004（2）
[3]多金环、赵秋月、孔令辉.《环境影响评价公众参与待完善》环境保护 Vol.423/2009.7A
[4]吕忠梅.《论公民环境权》法学研究1995年第6期
[5]张月.《浅议环境影响评价中的公众参与制度》法制与社会2009.5（下）
[6]王锡锌.政府信息公开语境中的“国家秘密”探讨《政治与法律》2009年03期
[7]文洋.《公众参与制度离我们到底有多远》理论界2006.11
[8]张力.《环境信息披露必须制度化》环境经济杂志2006年5月（总第29期）