【出处】中国纪检监察报2011年4月15日
【关键词】公众参与；法律保障
【写作年份】2011年
 【正文】

　　十七届中央纪委第六次全会提出，“要着力建立健全体现以人为本、执政为民要求的决策机制，坚持科学决策、民主决策、依法决策”，强调发挥和保护公众参与公共决策的积极性。作为一种制度化的民主机制，公众参与是指在制定公共政策或进行公共治理时，由公共机构以特定的方式，从公众获得信息，听取意见，并通过反馈、互动对公共决策和政府治理产生影响的各种活动。作为现代民主政治的重要方式，公众参与的实质在于通过决策者与利益相关人之间的双向沟通，实现决策合理、利益协调。在我国，随着权利诉求与主体意识的不断强化，公众参与公共事务决策和治理的愿望和需求日益高涨，因此，如何健全公众参与机制成为我国社会各界关注的焦点。

　　实现公众参与的制度化是加强、改进政府工作的手段，是实现有效公共管理的重要途径。目前，我国行政管理体制正历革新，健全公众参与机制，将其作为政府重大决策的法定程序不仅是行政管理体制改革的结果，而且是改革的促进手段。公众参与的制度化意味着政府与公众交流互动平台的建立，这将使得行政改革由自上而下的推动转变为双向互动，从而有利于进一步转变政府职能，创新政府管理模式。同时，通过公众参与增强公共决策的透明度，从根本上改变了政府传统的获取民意的方法，促使政府的决策、治理活动由“封闭”走向“开放”，增强公众在公共决策和治理过程中的主导作用，有利于实现对公共权力有效制约，提高提高行政决策的科学性和正当性。

　　公众参与的制度化是保障公众权益，优化社会秩序，促进社会和谐的必要手段。公众参与有利于加强公民的主体意识和社会责任感，建立和完善公众参与机制，正确引导公众积极而有序地参与社会公共生活，并通过参与者的博弈，实现社会各种利益的平衡和协调，提高公众对公共政策的认同感，从而有助于消除公共政策的执行障碍，使得公共政策具有更大的正当性和可执行性。

　　改革开放以来，党和政府一直强调“公民的有序参与”，并把它作为推进中国特色民主政治的重要内容。党的十六大提出：“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与”，并要求“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度等”。党的十七大报告更加明确地指出：“增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”。各地方亦在探索、建构公众参与机制方面作出努力，如广州市于2007年1月1日起施行《广州市规章制定公众参与办法》。2008年10月1日正式施行的《湖南省行政程序规定》和2009年1月23日开始施行的《杭州市人民政府开放式决策程序规定》，对公众参与作出法律规制，成为保障公众参与的制度范本。此外，作为一种制度化的公众参与方式，各种听证会在我国已为公众所熟知，而北京圆明园湖底铺膜事件、厦门PX项目事件、上海磁悬浮争议等一系列事件，更被视为是公众积极参与、影响公共决策的成功事例。

　　目前，我国在建构公众参与机制，促进行政决策民主化、科学化方面作了很多有益尝试，但与现实需求相比，在公众参与的方式、范围以及保障等方面还存在着严重的制度供给不足。

　　一是立法过于原则、抽象，缺乏可操作性的程序规范。

　　目前我国许多规范性文件将公众参与作为制定公共政策的必要条件，但对具体参与的范围、方式、程序等大多缺乏明确规定，公众参与的渠道、程序在相当程度上取决于有关机关的“自由裁量”。由于制度过于原则、抽象，缺乏可操作性的程序规范，公众参与的实际功效无法得到保障。以听证程序为例，许多规范仅仅规定“应当举行听证会”，但对参与利害关系人的范围、与会人员的构成，大都由组织者自行决定，因此，常常引发公众对与会代表身份的质疑，与公众期望之间存在巨大落差，其象征意义远大于公众参与立法的内在价值，呈现出表层化倾向。这种保障机制的欠缺极度降低了公众的参与热情，不利于公众参与的有序发展。

　　二是行为意义上的规定居多，缺少相应的结果规范和反馈机制。

　　在我国的公众参与机制中，以征求意见等政府部门的单向度行为居多，政府对公众评论、意见的“回应机制”不够健全，在公众参与的法律效力认可、法律责任制度和救济手段等方面存在一定的立法空白，缺乏便于公众参与的有效制度平台。即使在听证会这种具有各种利益博弈性质的活动中，由于法律对公众意见的采纳等未从结果意义上进行规范，多数听证会缺乏相应的反馈和互动机制，因此，公众参与的有效性无法得以保障。这使得听证制度在我国公共政策制定中的运用虽然越来越广，但出于对听证效果的质疑，公众参与的数量和质量并没有成正比增长。

　　三是参与制度散见于各类规范性文件中，尚未实现体系化。

　　目前，我国各种公众参与的规定散见于不同规范性文件中，尚未构建起公众参与、专家论证、政府决策三位一体的制度化行政决策模式。由于缺乏常规性的制度设计，公众参与公共决策并未成为政府行政管理的常态，公众参与大多表现在对某一重大事件的关注，具有偶然性、非持续性特点。

　　完善公众参与的法律保障，建立有效的利益表达机制，改变传统自上而下的决策模式，增加外部输入对政府公共决策的影响，维护公民的正当参与权利，实现公众参与的有效性、理性化是我国当前公众参与制度完善的核心。

　　首先要保障公众知情权，奠定公众参与的基础。信息公开是公众有效参与的前提。没有信息公开，公众对政府决策的事实根据、形成过程、基本目标、预期成本和效益等情况缺乏应有的了解，无疑会造成公众参与的盲目性，很难发挥其实质功效。因此，落实我国《政府信息公开条例》的规定，建立、健全政务信息公开制度，扩大公民对政务的知情范围和知情度，是保障公众有效参与的基础。

　　其次要完善公众参与的法定程序，健全公众参与的法律保障。公众参与的制度核心在于通过公正的程序设计，以交流、沟通、博弈的方式，达成共识与认同，实现各种利益的平衡与协调。因此，通过完善程序，搭建一个能够反映公众诉求、进行多方利益博弈、互动的平台，是规范、保障公众有效参与的关键。就听证会而言，应当通过立法对于参加听证会的公众代表的选择程序和方法、听证会主持人产生的程序和方法、辩论的方式、听证记录的效力等问题，予以明确。

　　最后要建立意见登记、说明理由与反馈评价制度，保障公众参与的有效性。为避免公众参与的形式化，一方面，必须从行为意义上强调公众参与的程序法定，另一方面，必须从结果意义上强调公众意见的约束力和对公共政策的影响力。因此，建立意见登记、说明理由与反馈评价制度，通过完善公众参与回应机制，对每一项公众意见进行登记，并安排专人负责意见的分类、整理、核实和择选工作，构建舆情收集、分析、回应机制，是公众有效参与的保障。
 
【作者简介】
李昕，首都师范大学法律系副教授。