【出处】国际经济法网
【摘要】在国际原油价格持续下跌的情况下，我国国内成品油价格却迟迟不见大降。中国石油市场与国际油价频繁的、大幅的波动形成强烈反差，究其原因，与其行业自身的垄断性质有密切联系。与此同时，我国的《反垄断法》实施一年多来，并未对石油行业垄断进行有效的控制，原因在于其对于石油行业的垄断行为的规定过于原则，可操作性不强。因此，必须完善成品油的价格机制、完善市场竞争机制以及加快制定《石油天然气法》等举措。
【关键词】石油垄断；反垄断法；法律规制
【写作年份】2010年


【正文】

　　全球石油市场的话语权并不完全取决于自然资源的垄断力量，很多情况下主要取决于供需双方尤其是需求方的军事、政治、外交和经济实力，以及市场、技术、价格等因素。近些年来，世界石油市场结构的演变充分说明了这一点。石油产品的政治、经济属性，决定了石油产品在很多情况下不是一般意义上的商品。因此，世界上许多国家将石油企业列为国有独资或国家绝对控股，石油企业市场份额的获得来源于法律的合法性或行政合法性。政府既是政策的制定者和监督执行者，又是具体业务的实际经营者，此种情况就决定了石油行业存在着垄断。

　　一 我国石油行业垄断行为的现状分析及其存在的问题

　　（一）我国石油行业垄断行为的表现

　　我国石油市场与国际石油市场价格波动往往形成巨大反差，究其原因，是我国石油行业存在垄断行为。而当代《反垄断法》对企业的规制采用“行为模式”即将注意力由市场结构转移到市场行为上，具有很高的市场份额和较大的企业规模本身并不受到法律的限制，《反垄断法》所反对的只是占有市场支配地位的企业滥用市场支配地位从事的垄断和限制竞争行为。从现实情况来看，我国石油企业的垄断行为主要集中在垄断定价、拒绝交易、价格歧视上。

　　1.垄断高价。垄断高价，是一种对消费者和用户进行剥削的滥用行为。例如2004年的茂化实华事件中，中石化连续提高原材料结算价格的行为就构成了垄断定价。垄断定价是指占优势地位的企业利用优势地位将产品或服务价格定在超过竞争水平之上的行为。中国政府对石油定价机制是采用市场价格为基础加国家发改委价格管理的定价机制。这就意味着石油企业承担着巨大的政策性亏损（特别是以炼油为主的中石化）。就目前国内市场而言，低油价政策不利于刺激新能源的开发，也不利于刺激节能的积极性，更不利于产业结构的调整。从国际环境来看，全球进入高油荒时代。我国每年大量进口原油，对外依存度超过40%，原油价格受到石油输出国油价限制，已经与国际接轨，但成品油价格大大低于国际成品油价，炼油企业高价买入石油低价卖出成品油，易发生巨额亏损。这就导致在当前通货膨胀压力很大的情况下，中国油价降价微乎其微。

　　2.价格歧视。价格歧视是指销售商对不同的客户收取不同的价格而没有支持该价格差别的明显的成本差异的行为，以及对供应成本不同的客户收取同样价格的行为。[1]确定价格歧视的前提条件关系到切断不同购买者群体的相关的差异性，判断它们是否是不同的购买群体、是否处于相同的竞争条件之中，要根据具体的市场分析来判定。茂化实华停产风波发生之后，2005年2月28日，部分知名经济学家在北京就此案例举办了关于石油体制改革的学术研讨会，炮轰中石化凭借垄断地位欺压民营企业茂化实华，有学者将我国目前石油石化产业格局诊断为“缺乏管制的行政性垄断”。中石化对此作出回应，对经济学家在没有弄清事件始末和石油工业体制背景的情况下，就发表的关于茂化实华事件及我国石油工业体制改革的看法表示诧异。他们认为该事件本身是双方经济行为，根本与垄断问题无关。中石化发言人还提到“茂化实华原是我们的下属企业，当时双方的原料供应价格确实比较便宜，但那是一个企业内部的结算价格，不是正常的市场价格。在茂化实华不再属于我们以后，就应该按照市场价格来供应原料。”对下属企业和市场上的其他企业按不同价格供货，这就涉及到价格歧视了。

　　3.拒绝交易。合同自由作为市场经济的一项基本法律原则，在近现代民法中占有重要地位。合同自由的主要内容之一就是当事人可以根据自己的意志自主的决定是否订立合同以及与谁订立合同。另一重要的法律原则竞争自由，这是对合同自由构成一定的约束。尤其是反垄断法的产生使市场经营主体的合同自由受到了很大的限制。原因在于在垄断性的行业中，交易对方没有相同或相似的产品或服务可以选择，单方面的强调合同自由肯定是不公平的。当然，竞争法并不会给企业强加与其竞争对手合作的义务，在购买者有不守信用的危险或者不能保持充分库存等合理情形下，拒绝交易则是被允许的。而占有优势地位的企业在没有合理理由的前提下拒绝供应商品或者服务、直接或间接地削弱竞争则要受到竞争法的严格限制。拒绝交易在实践中的表现形式是多种多样的，例如，它可以表现为占有市场支配地位的企业同它迄今一直供货的购买者中断合同关系，也可以表现为拒绝一个新的潜在的购买者的供货请求。石油是一种垄断性的产品，一旦上游企业拒绝和下游企业交易，下游企业因为得不到原材料而退出市场，就会影响到下游的竞争。

　　（二）我国石油行业垄断存在的问题

　　1.缺乏公平竞争的市场环境。在我国石油行业中，无论是石油的勘探开采还是成品油的批发零售，都缺乏有效地竞争机制。例如：在石油勘探开采阶段，三大石油公司“划地域而治”，基本分夺了我国的石油开采权，中石油掌握了中国80%的矿权、石油和天然气，海上由中海油控制，南方由中石化掌握，而且对外合作的专营权对国有和国有控股以外的经济形式的准入形成一定的障碍；在成品油市场，中石油和中石化依然占据主导地位。尽管我国在2006年兑现入世承诺，开放了国内原油以及成品油批发经营权，但首批获得经营资格的企业只有8家，而且只有一家民营企业入围，民营企业依然难以跻身于成品油批发市场；在零售市场，我国在2004年12月11日宣布全面开放石油零售市场，但是外企和民营企业的地位并未得到改善。据2006年中国加油站行业分析及投资咨询报告，到目前为止中国已有加油站8.4万家，其中国有加油站占53.3%,其他所有制占46.7%,非国有加油站中，外投资企业占2%,国有石油企业占绝对优势。[2]

　　2.缺乏权利与义务的统一。《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》（即38号文件）、《关于进一步清理整顿和规范成品油市场秩序的意见》（即72号文件）在赋予两大石油集团和中海油垄断权的同时，几乎没有提出任何与这一权力相对应的责任或义务。在通常情况下作为一种特殊对待授予公用企业以垄断权，企业要超过赢利的视角，承担某种公共责任。中央大型企业应该比别的企业承担更多社会责任，这是因为政府对国有经济的功能定位强调对市场失灵的弥补，当市场调节无法实现时，国有经济就责无旁贷地要承担起肩负的经济责任。此外，中石油、中石化等中央大型企业比其他性质的企业使用了更多的社会资源、享有更多的政策优惠，例如获得更多上市融资的指标以及各种利观占、税收优惠等政策倾斜等等，正因如此，让这些企业承担更大的社会责任是在情理之中。而现行政策却对石油巨头的权利和责任作出了如此不对称的规定。所以在华南油荒中，中石化才能堂而皇之地作出书面答复拒绝为华南油荒负责。在茂化实华事件中，中石化面对弱势的民营企业提价、断货可以面无愧色。在政治领域，绝对的权力导致绝对的腐败，在经济领域绝对的权力也能导致绝对的滥用。

　　3.缺乏有效监管。目前我国享有企业监管权的行政机构是商务部、国家发展与改革委员会、国家工商管理局等大多是综合的经济管理机关。在石油行业，上游的勘探开采要经过发改委、国土资源部的批准，中游的炼化要接受环保总局的监督，下游的成品油流通要服从商务部的管理，市场流通秩序的监管又是由工商总局在进行，各部门之间的利益很难协调而行业监管部门又与企业有着共同的经济利益，他们注重的是行业的发展和安全生产，而不是如何监管企业的市场竞争行为，当这些企业与其他部门或消费者发生争议时，行业监管部门也注重保护本行业企业的利益。近年来我国公用事业产品服务价格普遍上涨，上涨幅度大大高于同期我国工业品的出厂价格、零售价格的上涨幅度，而且是只涨不跌。油价在近一两年来更是节节攀升。众所周知，公用企业关系国计民生，与普通大众的日常生活联系极为密切，监管缺位导致权力滥用，对公众的保护难以周全，不利于我国市场经济体制的建立和完善，也损害了广大消费者的利益。

　　二 我国石油行业立法现状及存在的问题

　　（一）我国石油行业的立法现状

　　我国现行的石油法律主要是以《矿产资源法》为主体、以国务院颁发的几个行政条例为补充来构建的，主要包括：《矿产资源法》和一系列规章，例如《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》、《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》、《矿业权出让转让管理暂行规定》以及《石油天然气管道保护条例》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权、采矿权转让管理办法》等。

　　（二）石油行业立法存在的问题

　　虽然，我国已经有关于石油方面很多的法规，但随着我国经济的迅速发展，我国在石油方面的立法仍然存在着很多问题，主要有以下几个方面：

　　1.我国石油立法没有形成完整的法律体系。我国经过多年的努力，已制定了一些条例和规章。虽然取得了一定的成就，但还没有形成完整的体系，如我国没有独立的《石油天然气》，目前调整石油的规范只有条例和规章，立法的效力层级低，这与石油工业的重要地位不相符合。并且有关石油法律规定都散见于其他法律条文之中，没有形成完整和系统的法律体系。

　　2.我国石油立法工作仍有很多空白。这些空白主要是在石油的加工、冶炼、销售、运输和储备等方面。而这些方面对加强石油的管理极其重要。目前这些方面基本上是由国务院或有关部委制定的政策性文件加以保护。这些文件是我国从计划经济体制向市场经济体制转换过程中，从政策层面上对石油工业进行的思考及有益的探索。但是，由于其立法的效力层级低，在实践操作中也出现了很多的问题。因此，我国应尽快填补这些立法方面的空白，完善我国的石油立法工作。

　　3.我国石油立法难以适应当今社会的发展。我国石油方面的立法，大部分是在80年代中后期或90年代初制定的，但是，近些年来，我国石油产业发生了很大的变化，一些法规所确认的制度和原则已经难以适应新形势的变化发展，如《对外合作开采陆上石油资源条例》和《对外合作开采海洋石油资源条例》所确认的对外合作体制，与现行的石油工业格局相冲突，一些条款和制度已经成为对外合作的羁绊，导致在实践中不得不通过法律解释或者有关部门的协调来加以解决。这种情况的出现，不利于我国的石油行业的发展，也导致了我国石油行业垄断的出现。

　　三 完善我国石油行业垄断法律规制的几点举措

　　从法学理论的角度看，石油应当归属自然资源法来调整。但是与其他自然资源相比，石油所具有的稀缺性和基础性特征，又决定了石油资源的市场配置离不开政府这只“有形之手”。因此，在以法律规制我国石油行业垄断时，既要反映市场规律，又要符合我国的基本国情。

　　（一）完善成品油价格机制

　　从国际范围来看，目前各国的成品油价格形成方式主要有两种：一是靠市场竞争形成，二是由国家定价。一般说来经济比较发达，市场机制、竞争机制比较完善的国家多采取市场竞争的机制，许多发展中国家及一些市场经济尚不完善的国家，多采取国家定价的方式。[3]但是世界各国，总的趋势是不断向开放、竞争的市场机制靠拢，如韩国、日本等国都基本上经历了成品油价格由政府定价、与国际市场接轨向市场化变化的过程。

　　从长远看，我国石油价格改革的最终目标是放开价格，由市场竞争形成价格。但在竞争性市场结构尚未建立，市场竞争还不充分的条件下，完全放开价格不现实。因此，成品油价格形成机制改革要采取稳步推进的方式进行。第一步，和国际油价实时接轨，适当调整接轨标准，继续由发改委制定零售中准价。第二步，由企业自主确定成品油价格，即由企业根据国际国内市场状况自主定价，政府不再公布零售中准价。在理顺原油和成品油进口、批发以及零售各环节的关系，并逐步完善石油流通体制和政府监管政策的基础上，在市场竞争相对充分后，再完全放开油价。[4]在放开油价后，政府将不再对国内油价进行直接干预，而是重点监管市场主体的行为，维护公平的竞争环境，保护消费者利益。

　　（二）完善市场竞争机制

　　石油资源是一种不可再生资源，因此，要在保证国家控制的前提下，引导各民营资本和外国资本进入市场，并鼓励其改造产权组织结构。2005年《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》的出台和2007我国对WTO的承诺为竞争机制的引进提供了有力的基础支持。

　　（1）在勘探开采阶段。第一，应当鼓励有资质的国内企业在上游领域进行不受地域限制的竞争，打破海陆界限。第二，在市场准入方面，政府应实行积极的许可证制度。内容包括限制勘探作业时间；勘探开采作业采用竞标方式，对投标企业从资本规模、技术优势到成本控制等进行资质评估，综合指标最高者获得开采权。这样一方面可促使在位企业努力提高开采、经营效率，另一方面能促进不同区块勘探权有效流转，提高开采量，避免区域性僵化垄断。第三，政府适时实施引进外资的优惠政策，积极促进供应企业与实力雄厚的国际集团互利合作，引导企业在国内外两个市场上延伸产业链、提升产业效率。

　　（2）在成品油经营阶段。要降低成品油批发、零售等环节的准入门槛。我国对成品油经营的市场准入条件应当逐渐放松，政府可以通过安全、技术和环保标准等手段对进入市场的外资企业、民营企业进行全面的资格审查，确保有实力、信誉好的企业进入市场，建立成品油零售市场的新秩序，完善市场竞争机制。总的说来，要在成品油批发环节运用招投标、审批的方式允许民营资本、外国资本以独资、参股或合资等灵活的手段参与成品油的经营，从而建立合理的、有效的批发流通体系。在成品油零售环节，要加强资质的审查和管理，制定严格的资质审核和行业标准来规范市场秩序，避免出现恶性竞争的局面，确保石油产业向着健康、有序和繁荣的方向发展。

　　四 加快制定《石油天然气法》

　　2007年8月30日第十届全国人大常委会第二十九次会议通过了《反垄断法》。这部法律已经从2008年8月1日起施行。《反垄断法》，顾名思义，就是反对垄断和保护竞争的法律制度，它是市场经济国家基本的法律制度。我国出台《反垄断法》的目的，就是要创造一个公平竞争的市场环境，这是我国政府依法维持市场经济秩序的一个重要举措。

　　《反垄断法》并不反对垄断企业本身，反对的是垄断企业利用优势地位进行垄断的行为。企业取得市场支配地位本身并不违法，只是当其利用这种地位限制竞争时才属于违法。这一点已成为世界各国执行反垄断政策的共识。因此，《反垄断法》的功能只是对市场主体滥用市场优势的行为与限制竞争行为普遍予以规制，对行业内部市场结构调整、竞争机制引入则无能为力，仅靠反垄断法从外部行为上规制石油行业垄断是不够的。对于公用企业垄断来说，反垄断法是一般法，调整相关行业的法律如电信法、石油法是特别法，因此要对公用事业反垄断，从根本上说要从行业立法着手进行管制，石油行业也不例外。

　　综上所述，要加快制定《石油天然气法》，规范石油资源的勘探开发、利用、销售和储备等各环节，建立上下游统一的石油行业法律，使政府规制有法律依据。在社会转型时期，政府在石油行业发挥着重要作用，但政府的职能要重新定位，朝着服务型现代政府方向转变。政府的职能应主要体现在：制定宏观石油发展政策；实施综合能源战略管理；制定有关促进竞争和反垄断的政策和法规，保证石油市场的公平有序竞争；发挥规范、协调石油企业行为和督促石油企业自律的作用；进行市场预测和提供信息服务等。

　　五 结论

　　石油资源具有重要战略意义，我国对石油行业一直采取着严格的行政管制，1998年三大石油公司重组，竞争机制才初步引入了中国石油行业。随着我国加入WTO后，石油行业才真正的开始了市场化进程。但是由于我国历史上遗留问题，给石油行业留下了深刻的行政垄断的烙印。虽然我国在2007年已经通过《中华人民共和国反垄断法》，但是由于《反垄断法》并没有对石油行业进行特殊规定，因此，没有起到对石油行业垄断应有的规制。基于此，我国应当着手制定《石油天然气法》，对石油行业进行统一规制。这样才能保证石油行业安全、健康的发展。
 
【作者简介】
庞铁力，吉林大学法学院，博士。


【注释】
[1]孔祥俊著：《反垄断法原理》，北京中国法制出版社，2001年版，第581页。
[2]王丽娟：《论中国石油行业垄断的法律规制》，载《山东工商学院学报》，2009年6月，第3期。
[3]苟三勇：《中国石油行业政府管制的分析研究》载《商场现代化》，2006年第2期，第213页。
[4]李芳芳：《成品油定价机制该如何建立》载《人民日报》（海外版），2007年2月6日。