【内容摘要】：刑事法律援助在本质上是有国家或者社会花费一定的成本，为弱势群体提供法律服务，使其能够利用法律武器来保卫自己的权利，避免遭受错误的刑事追究，促进司法公正。由于刑事判决可能会剥夺公民的生命权、人身自由权、财产权和政治权利，因此国家有义务保障公民不受错误的刑事追究。但是我们同时也看到，刑事法律援助实践中还存在一系列问题，如法律援助的资金严重不足，影响了法律援助制度的运作；法律援助人员的工作积极性不高，没有风险精神；法律援助的供需矛盾依然突出，很多真正需要法律援助的人士依然无法获得必要的法律援助。为了解决这些问题，我国应该进一步扩展刑事法律援助的资金来源，通过多种渠道来满足刑事法律援助工作对资金的需求；在人员队伍建设方面，我国应该配备一支高素质的，有风险精神的，且业务素质强的刑事法律援助团队；刑事法律援助工作应该吸引更多有志于从事这项事业的人士加入，为更多的人提供必需的法律援助。
【关键词】：刑事法律援助 现状 存在问题 解决思路

前言

法律援助制度在我国法制建设中从无到有，并且逐步完善，初步实现了司法接近民众的目标，能够使更多的人获得法律的保护，解决了一部分经济困难的群众无力获得法律保护的局面，这在我国历史上是具有划时代意义的。在我国古代，有的朝代严刑峻法，有的朝代德主刑辅，但是普通民众始终是法律制裁的对象，而非保护的对象，他们不是法律的主体，无权享受尊严的司法处遇。我国已经构建了法律援助制度，不管是刑事诉讼、民事诉讼，还是行政诉讼，甚至在信访、法律咨询等非诉讼领域，当事人也可以获得必要的法律援助，体现了公民在法律上的主体地位。虽然成绩是可喜的，但是我国法律援助制度的实践中也存在很多问题，如资金不足等等，影响了法律援助制度进一步发挥其应有的作用。

在所有法律援助中，刑事法律援助制度对人权保护具有重要的意义。由于一些弱势群体在刑事诉讼中没有能力雇请律师，从而造成了他们难以对抗检方的指控，这对这部分群体的刑事实体权利和程序权利的保护是相当不利的，因而需要通过刑事法律援助机制，使弱势群体免于错误的刑事追究，避免权利遭受侵害。本文立足于刑事法律援助基本理论和我国刑事法律援助的现状，对我国刑事法律援助实践中存在的问题进行一些分析，并且对如何解决这些问题提出一些意见和建议，以期能使我国法律援助的覆盖面更广，操作性更强，并且取得良好的社会效益。

一、我国刑事法律援助工作取得的成绩

我国法律援助开始于1994年，司法部原部长肖扬提出“建立和实施中国的法律援助制度”，开始法律援助试点工作。1994年之后，各地先后建立专门的法律援助部门，一般隶属于各级司法行政机关，总体趋势是东部地区的法律援助建设进展较快，中西部地区进展相对较慢，但是目前已经在全国范围内建立了法律援助制度，承担起了法律援助工作的历史使命。除了官方的法律援助之外，还存在社会性的法律援助工作，如一些社会团体（妇联、共青团、工会等）、律师事务所等，也积极开展法律援助工作，使之成为法律援助制度之外的必要补充，这些法律援助工作也是我国法律援助制度的重要组成部门。从总体上看，我国目前法律援助工作已经顺利开展，并且在有效地运作，主要反映在如下几个方面：

（一）刑事法律援助网络初步成型

从纵向上看，各省市在不同的行政级别、区划中均建立了法律援助中心，例如各省司法厅之下都有法律援助中心，负责法律援助工作的管理，也直接从事法律援助业务，市县、区甚至乡镇都存在一定的法律援助机构。这一现状反映了我国在近20年的法律援助机制建设中，法律援助网络建设已经取得了良好的成绩，至少在组织上能够保障法律援助工作的开展。

从横向上看，法律援助机构的数量相当多，从业人员也较多，形成了一支专业的法律援助队伍。以天津市为例，“天津市在市、区（县）共建立法律援助机构20家，依托司法所建立了法律援助工作站158个；依托律师事务所建立了天津市农民工法律援助工作站。全市有从业人员103人，其中专职法律援助注册律师46人。作为政府法律援助机构补充，该市还在工会、残联、妇联、老龄委等系统设立了法律援助中心、工作站78个。全市初步形成了以政府法律援助机构主导，以社会法律援助机构为补充的法律援助组织网络，初步形成了由专职法律援助律师、社会执业律师、基层法律服务工作者、公证员、社会志愿者共同组成的法律援助队伍。”以海南省为例，“海南法律援助始于1997年，先后在海口、三亚等地开展试点工作，于2002年在全省全面铺开。省政府从2001年起将法律援助工作作为为民办实事的重点工程。截至今年8月底，全省各市、县、区均已成立法律援助机构，共有23个法律援助中心（处）。全省有律师近600名，其中有77名法律援助专职人员编制在各级政府的司法行政部门，并持有法律援助职业资格证书。省法律援助中心自2001年上半年挂牌运作以来，共办理援助案件1516件，共接待法律咨询12142人次（件）。”天津市和海南省的情况在我国具有典型性，这表明在各级法律援助机构的基础上，法律援助的从业队伍正在形成，每年接受的援助案件也相当可观。

（二）刑事法律援助管理工作不断完善

刑事法律援助的具体管理模式有很多种，根据我国学者的研究，法律援助管理主要有四种模式。“一是由律师协会或法律协会管理。在采用这种管理模式的地方，通常采用司法保障的法律援助服务提供模式，法律援助的开支也比较高。二是由独立的法律援助委员会或法律援助协会管理。大多数国家都是采取根据立法设立一个独立于政府之外的委员会或机构，对法律援助事务进行管理。三是由政府机构管理。这种做法不常见。四是由法院管理这种模式在大陆法系国家较为多见。”我国当前在法律援助管理模式方面，各地的做法不尽一致，“我国法律援助制度大体可分为三种模式。一是北京模式，二是广州模式，三是株州模式。”其中，广州模式倾向于由政府管理，政府出资，北京模式倾向于由民间自筹经费，组织运营；株洲模式类似于国外的以律师事务所、法律院校为中心的法律援助模式；上述三种模式各具特色，反映了我国各地在法律援助制度的构建过程中，注重结合本地特点，因地制宜，建立适合实际需求的法律援助管理模式。

（三）刑事法律援助工作不断创新

我国法律援助制度经过近20年的建设，其社会影响不断扩大，民众已经能自觉地在遭遇到权利损害的时候，寻求法律援助。由于刑事诉讼对辩护人的法学专业水平要求比较高，如果没有经过专业的法学训练，是难以胜任刑事辩护工作的。因此，刑事法律援助的要求远远高于民事诉讼或者行政诉讼中的法律援助。我国很多城市将刑事法律援助工作中的刑事辩护任务安排给当地的律师，当地律师每年必须承担一部分刑事法律援助工作，一方面能够解决困难群众的法律援助需求，另一方面能够使律师队伍在刑事诉讼实战中获得训练。更重要的是，律师能够利用其专业知识，为需要刑事法律援助的人们服务，促进司法公正，避免冤假错案。

二、我国刑事法律援助制度中存在的问题

虽然我国法律援助工作经过十多年的建设，成绩斐然，但是隐忧依然存在，在法律援助的实践中还存在许多问题有待解决。如有学者指出，“第一，社会各界,包括各级政府对法律援助的重要性和必要性认识不够。许多政府官员甚至政法界的一些人不知道法律援助是怎么回事。第二，法律援助的供需矛盾突出。随着法律援助制度的实施和宣传不断深入，社会对法律援助的需求不断扩大，但由于人力和财力的不足，目前我国许多地方出现较为严重的供需脱节，法律援助远远不能满足申请人的需要。第三，法律援助诉讼案件的服务质量总体上低于有偿服务质量。这既有律师职业道德方面的问题，也有财力、机制制度等方面的原因。第四，法律援助制度方面的立法还不能完全适应司法实践的需要。”这些评价是相当中肯的，但是本文认为，我国法律援助工作中存在的问题主要可以归结为以下几项：

（一）刑事法律援助的理论依据

刑事法律援助的理论依据需要从公民基本权利以及国家义务的角度进行审视。刑事追诉对于公民来说，是一种负担，且刑事追诉不是一般的负担，而是可能会导致剥夺公民的基本权利，如生命权、自由权和财产权。死刑对应的是对生命权的剥夺，无期徒刑和有期徒刑对应的是对自由权的剥夺，而罚金刑对应的是对公民财产权的剥夺。此外，公民的政治权利也可能会被刑事判决剥夺。可见，刑事追诉与公民的基本权利之间有着密切的联系。

由于刑事司法机关和刑事办案人员在办案过程中可能会存在一定的错误，这种错误在某些时候是不可避免的，这就会导致犯罪嫌疑人和被告人处于非常不利的状态和非常危险的境地之中。即使办案人员能够依法办案，但是和强大的国家追诉相比，如果没有具备法律专业知识的人员为犯罪嫌疑人、被告人辩护，那么犯罪嫌疑人、被告人就不能有效地和公诉方对抗。更为严重的是，国家公权力都有天生的侵害性，且极易被滥用，如果无法得到刑事法律援助，那么犯罪嫌疑人、被害人极有可能会被错误地或者过重地追究刑事责任。

“司法公正的最终实现,应当以诉讼主体能够充分而富有意义的参与到诉讼中为前提条件，为此，应建立相应机制以确保公民在诉讼中不受财产多少的影响平等地获得法律帮助以维护自身的合法权益。而刑事法律援助制度的建立，直接关系到刑事诉讼中公民能否平等地获得专门的法律服务以维护自身的合法权益，缺乏这一机制的有效保障，刑事司法公正就无从谈起，‘法律面前人人平等’的原则在刑事诉讼中就难以实现。”由于部分公民在经济上并不富裕，无法从市场上雇佣律师为其辩护，此时国家需要保护公民的辩护权，使其有能力对抗强大的国家追诉，以实现正当程序精神。国家负有为无力雇请辩护律师的公民免费聘请律师的义务，以体现国家对公民的保护。

（二）我国刑事法律援助中存在的问题

1.资金来源不足

刑事法律援助工作会消耗大量的资金，其资金去向一般包括如下几个部分：律师费用、法律援助办公费用、法律援助人员的薪水、法律援助人员培训费用等等。这就说明，虽然法律援助工作能够维护弱势群体的合法权益，但是同样是以花费一定的金钱为代价的，如果缺乏必要的资金，法律援助工作将无法开展。法律援助的本质基本上可以看是是由国家或者社会买单，为弱势群体购买法律服务这一特殊的商品。由于刑事诉讼程序复杂，要求高，时间长，因此刑事诉讼中的法律援助，所消耗的资金要远远高于普通的民事、行政诉讼中的法律援助。

以英国为例，英国是世界上法律援助财政投入经费最多的国家。2000~2001年度，全国法律援助财政净拨款为17亿英镑，不包括当事人分担费用部分和胜诉后返还部分，略占全国年财政支出的1%。其中全部费用的95%用于律师办案，包括事务律师和出庭律师、专家鉴定和证人出庭费。7200万英镑用于法律援助委员会（管理机构）的人员工资及行政管理开支，仅占5%。而我国，2003年全国法律援助事业各项开支总计15541.86万元。其中，用于法律援助机构的人员经费占41%，办公经费17%，办案经费30% （其中法律援助机构人员办案经费13%，社会律师办案补贴17%），其他（用于宣传、培训等）费用12%。从这一数据可以看出，我国法律援助经费只有小部分用在了发放律师办案补贴上，大部分被法律援助机构的人员工资和办公经费给消化掉了。此外，基层和经济欠发达地区法律援助办案经费短缺，仍然是制约法律援助事业发展的突出问题。虽然从总体上看相关条例颁布实施后各级财政对法律援助工作的拨款有了一定增加，但各地情况极不平衡，全国新增的法律援助经费主要集中于经济发达地区。江苏省2004年全省法律援助财政拨款956万元，经费增幅很大，但苏南四市占67%，其他九市仅占33%。这表明，我国法律援助的资金来源严重不足，这一现状必将影响到法律援助的质量和可持续性。

2.刑事法援人员的工作热情不高

法律援助工作人员主要分成三部分，一部分是拥有事业编制的人员，一部份是从事社会工作的义工，还有一部分是临时负有法律援助义务的法律工作者，如在刑事诉讼中被指定作为辩护人的律师。如前文所述，法律援助工作面临的最大的困难是经费比较困难，因此法律援助工作人员不可能获得较高的薪水，否则从整个法律援助工作来说，会面临投入与产出不成比例的尴尬局面。而且，法律援助本来就是一种援助性质的工作，工作人员应该为了实现公平、正义的理想而积极从事法律援助工作，但是人都是理性的、经济的，一些专职的法律援助工作者可能会由于薪水较低，而缺乏工作动力和工作热情；一些被政府指定了必须承担一定的法律援助任务的律师积极性也不高，社会责任感不强，以江苏省为例，江苏省规定从事刑事案件法律援助的法援律师，其报酬是每个案件1000元，显然这与一般的案件相比，会导致律师们被占用大量的时间，但是所得报酬又极其微薄。

本文认为，法律援助的本质属性决定了法援工作人员的薪水不可能太高，因为这项工作本身就带有社会工作的色彩，而不是一种营利性商业活动，如果法援人员认为他们理应得到高新，那显然他们对法律援助工作的定位存在一定的误解。如果政府或者社会有能力为法律援助工作者提供高新，那还不如直接将资金提供给需要法律服务的弱势群体，由其在市场上自主购买法律服务。法律援助工作者的工作热情直接关系到法律援助工作的质量，因此打造一支有着强烈的责任感和使命感的法律援助工作队伍，对于法律援助工作更好地开展，具有显著的意义，毕竟人是最主要的因素。

3.刑事法律援助供需矛盾突出

当前虽然我国已经构建了相对完整的法律援助体系，但是法律援助的供需矛盾依然突出。律师是法律援助的主力军，但是由于我国法律服务市场发育不完善，律师在人口中所占的比例还是比较小的，“我国现有的法律援助专职律师数量和这个预计人数相差甚远。现实中，以湖北省为例，截至2000年，全省有15万五保户，370万残疾人，全省人口三分之一是老年人，另有3.8万个城镇家庭人均收入低于最低保障线，还有人量下岗职上都是潜在的法律援助对象，省内执业律师数量远远不够。显然，目前的法律援助专职人员的数量不能满足社会的需求。由于地区经济差距，越是法律援助潜在对象多的地区律师数量越少，律师数量与法律援助需求不成正比分布，更加剧了供需矛盾。”此外，上文提到的资金缺乏，也使得法律援助服务“产能不足”，造成供需矛盾突出。与此同时，由于社会贫富差距的分化，犯罪率持续升高，很多犯罪嫌疑人、被告人本身又是困难群众，没有经济能力雇请律师，而只能寻求政府给予法律援助。此外，由于刑事法律援助的要求比较高，因此一般的法律援助机构或者法律援助组织难以承担此重任，这也进一步造成了刑事法律援助的供需矛盾。

除了上述两个原因之外，本文同时还认为，接受法律援助的条件审核不严，也使得一部分富人假装经济状况不好，以获得法律援助，节省金钱，这部分富人抢占了法律援助资源，鸠占鹊巢，使得真正需要法律援助的人士得不到必要的法律援助资源。

三、完善我国刑事法律援助制度的对策

为了解决我国刑事法律援助工作中遇到的上述问题，促进我国法律援助机制的可持续发展，有必要在正视上述问题的基础上，解决这些问题

（一）扩大法律援助的资金来源

我国法律援助制度是在政府主导下得以建立的，政府主导性质非常强，只是在最近几年，社会各界才逐步参与到法律援助工作中来。为弱势群体提供法律援助，是政府的一项义务，且属于宪法义务，“法律援助与国家物质帮助和其他社会保障体系一样,都是宪法统摄下人权保障体系中的一个组成部分”，公民在陷入困境的时候，有权要求政府提供一定的法律援助。在刑事诉讼中，作为被追诉对象的犯罪嫌疑人、被告人将面临国家刑罚权的制裁，其本身处境陷入了困境。国家是法律援助的责任主体，政府在经费投入上应占主导地位，我国政府应该逐年提高法律援助的财政拨款，但是“在我国政府财力有限的情况下，完全依赖国家财政来解决法律援助经费显然不现实，应开辟多渠道筹措法律援助经费的新路子。”对此，本文有如下几点建议：

第一，将一部分罚没收入作为法律援助经费。我国在执法过程中会产生一定的罚没收入，如海关罚没收入等等，这笔收入的数量是相当巨大的，按照规定，这些收入必须上缴国库。我国可以考虑将一部分罚没收入作为法律援助经费，解决法律援助经费不足的状况，这将可以在很大程度上改善我国刑事法律援助工作的经济状况。

第二，鼓励社会各界为法律援助募捐。为了解决法律援助工作经费不足的问题，很多地方都想尽了办法，甚至要发行彩票。如，广东省打算建立法律援助基金会以发行福利彩票的方式筹措资金解决法律援助中的困难，据广东司法部门介绍，以发行彩票、办基金会等方式为法律援助筹集资金的想法目前正在付诸实施。这些方法都能够有效地为法律援助工作募集资金，同时我们还可以在广泛宣传的基础上，鼓励社会各界为法律援助进行募捐，发扬中华民族乐善好施的优秀传统。所得的捐助可以考虑成立基金，是指具备可持续运作的能力，为法律援助提供源源不断的资金来源。

（二）打造高素质的刑事法律援助队伍

一个高素质的法律援助工作者应该具备如下几项特点：第一，具有奉献精神和敬业精神。法律援助工作在本质上是一项社会工作，除了法律援助律师需要进入法律程序外，其他工作者大多为当事人提供法律咨询，针对当事人提出的问题进行解答。这些事情可能是极其琐碎的，且纷繁复杂，各式各样，这就需要法律援助工作者具有一定的耐心，要有风险精神和敬业精神；第二，业务素质强。由于法律科学是一门理论性和应用性都很强的学科，如果法律援助工作者没有一定的法律基础知识，显然是不能胜任这一工作的，因此法律援助工作者必须具有较强的业务质素；第三，对经济报酬没有过多的要求。如前文所述，法律援助工作体现了援助的性质，不可能有多高的报酬，在刑事诉讼法律援助中更是如此。因此不管是律师，还是其他法律援助工作者，都应该摆正心态，服务于当事人，为当事人提供优质的法律服务。上述几点是一个优秀的法律援助工作者必须具备的素质，我国在培养法律援助队伍的时候，可以以此为标准，选拔优秀的法律援助工作者骨干，打造一支精干的法律援助工作者队伍。此外，主管部门还应该经常性地对法律援助工作者进行职业教育，灌输敬业精神和理论、实践知识，注重人才的培养，这对于建立优秀的法律援助工作者队伍都是有所裨益的。

（三）优化机制，化解刑事法律援助供需矛盾

为了解决法律援助的供需矛盾，使最需要获得法律援助的公民首先获得必要的法律援助，我们必须优化机制，化解法律援助供需矛盾，具体可以从以下两个方面进行考虑，做到“开源节流”：

第一，加强审核，避免资源分配不公。“我国法律援助的对象是处于社会最底层的弱势群体，他们是需要参与诉讼或者获得其他法律帮助，但经济上又非常困难，请不起代理人、辩护人，需要国家为其提供免费法律服务的公民。对这部分人的援助是维护社会公平正义的必然要求。”因此，我国在提供法律援助的过程中，要注意审核当事人的经济条件，避免一些富人“钻空子”，伪造经济状况以节约诉讼费用，将一些真正需要法律援助的弱势群体排除在法律援助范围之外，避免法律援助的资源分配不公。

第二，吸纳社会人士参与，提高法律援助服务的供应量。如果说加强审核，避免资源分配不公是“节流”，那么吸纳社会人士参与，提供法律援助服务的供应量就是“开源”。我国应该摆脱法律援助由政府举办的传统思路，应该创新思维，将更多的社会人士吸纳到法律援助工作中来。我国律师事务所也有很庞大的数量，司法行政部门应该鼓励律师们为弱势群体提供法律援助，并且对于在该领域工作突出的律师给予表彰和奖励。在每年的优秀律师、“十佳”律师评比中，不能仅仅关注律师的营业额、业务量和个人收入，而是应该将社会责任感纳入考核项目，增强律师团队的社会责任感。

【结语】

我国刑事法律援助工作在取得优秀成绩的同时，也存在一定的隐忧，这对于我国刑事法律援助制度的长远发展会产生一定的负面影响，因此我国应该正视我国刑事法律援助制度中存在的问题，逐一解决这些问题，使我国刑事法律援助制度臻于完善。我国刑事法律援助制度中的资金来源问题、人才队伍建设问题、供需矛盾问题等都需要妥善解决，可以考虑通过多渠道筹措资金，培养高素质、高水平的人才队伍，“开源节流”，合理分配法律援助资源，同时鼓励律师们加入法律援助工作，为社会提供更多的、更优质的法律援助服务。

作者：余淑萍