一、行政许可的分类

广义的行政许可，在性质上可以分为“一般许可”与“特许”两类：

　　1.一般行政许可——指未予一般地禁止，但在权利行使上却规定了具体资格与条件的限制，需经指定的行政机关审批的行为。对申请人而言，法定许可是依法可以获得其享有的法定权利的行使权。对行政机关而言，则是履行其行政管理与服务的义务，通常是依照法律的规定予以受理、核实申请人是否符合法定的资格与条件，决定是否发给许可证（如身份证、选举证、结婚证、驾驶证、营业执照）。行政执行机关不得另定法外的限制条件，不予许可。行政机关承担的一般许可的义务中，有时也包含行政权力。这是由于除了核实相对人是否符合法定的资格与条件外，有些事项，由于自然与社会资源的有限性，需要有一定的额度与数量的控制，如企业排污许可证、关系城市环保的总量控制，要求环保部门掌握标准与额度，决定许可的度量。这时行政主管机关就可以依法行使自由裁量权（权力），作出决定。

　　2.行政特许——通常有两种性质的特许：一是指对一般人是禁止性的行为，根据国家和人民的利益，对特定人或特定事解除禁令，给予例外的许可。如一般人不得持枪，而特许某些公安人员有此特权。此外，某些本是由国家独享的权利，为了调动社会的积极因素，而让予小部分给社会主体经营，给予特许，如矿产的私人开发，烟草的专卖，等等，也属于特许。另一种特许是指对某些事关国计民生和全社会公共利益的行业，必须由具有高信力的、能为政府和社会公众所严格监控的企业专营，因而由政府给予特定的社会组织专有经营权、专卖权等垄断性的权利，如铁路、电力、煤气、邮政等公益事业由国家专营或政府控制的企业集团经营。

设定权和规定权是两种不同的立法权。所谓设定权是指法的创制权，是立法机关创制新的行为规范的权力，是从“无”到“有”。规定权是指现有的法的规范具体化的权力，不创制新的行为规范，是从“粗”到“细”。设定权和规定权都属于广义的立法权。在我国，立法主体呈多元化，除全国人大及其常委会外，国务院、省级人大及其常委会、较大市的人大及其常委会、国务院部门、省级人民政府、较大市的人民政府等都有一定的立法权。但它们的立法权限不同，立法的目的也不同，有的是创制性的立法，有的是执行性的立法。创制性的立法是立法主体为了填补法律或者法规的空白而进行的立法；执行性的立法是为了执行某个特定的法律或者法规的规定而进行的立法，是对法律或者法规的具体化。根据宪法和立法法的规定，行政法规和规章作为行政机关的立法，它们都需要上位法作为“依据”，是为实施上位法而制定的实施性的规范性文件。地方性法规虽然不需要上位法作为“依据”，只要不与法律、行政法规“相抵触”就可以，但实践中地方性法规还是以实施法律、行政法规为主。因此，可以说行政法规、地方性法规和规章主要是为了保证宪法和法律的实施而制定的，从性质上讲，主要是执行性的立法。但实际情况是，我国的法制建设起步较晚，任务重，都由全国人大及其常委会立法，一是进展慢，赶不上发展需要；二是有些事情制定法律的时机还不成熟，需要国务院或者地方先行试验。因此，不同的立法主体都有一定的创制权。在我国，行政法规创制性的立法比较多，地方性法规和规章创制性的立法比较小，尤其是规章，一般都是执行性的立法。本法第十四条、第十五条规定了行政法规、地方性法规和省级人民政府规章在行政许可立法上的创制性立法权，划分了行政许可的设定权，本条进一步规定了它们在行政许可立法上的执行性立法权，即规定了行政法规、地方性法规和规章的行政许可规定权。

　　二、具体许可

（一）行政法规的规定权

　　根据宪法和立法法的规定，行政法规是国务院根据宪法和法律或者法律的授权制定的规范性文件，它的法律位阶比较高，既可以设定行政许可，也可以对法律设定的行政许可进行具体化。目前，由于一些领域全国人大及其常委会没有立法，行政法规进行创设的立法比较多，大量的行政许可是由行政法规设定的，行政法规对法律设定行政许可作出具体规定的比较少。这是由于我国法制建设初期的任务和特点决定的。随着全国人大及其常委会的立法越来越多，法律的空白越来越少，行政法规的创制性立法空间相对变小。但全国人大及其常委会制定的法律一般比较概括、抽象，对拿不准的东西往往授权行政法规去规定，因此，行政法规对法律作进一步具体化的空间还比较大。所以，本法规定行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。行政法规对法律设定的行政许可作具体规定，要注意与其创设性立法的区别，也就是说在对法律规定的行政许可作具体规定时，不能创设新的行政许可。

　（二）地方性法规的规定权

　　地方性法规是省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的情况下制定的规范性文件，不需要有上位法作为“依据”，有自主立法的性质。但实际情况是，地方法规创设性的立法比较少，实施性的立法比较多。尤其我国各地区经济发展不平衡，国家在制定法律时，往往规定得比较“粗”，给地方立法留下一定的“空间”，实践中地方性法规主要以实施法律为主。因此，本法规定地方性法规可以在法律、行政法规规定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。根据这一规定，地方性法规既可以对法律设定的行政许可作出具体规定，也可以对行政法规设定的行政许可作出具体规定。同样需要注意的是，地方性法规在对法律、行政法规设定的行政许可作具体化时，不能增设新的行政许可。

　 （三）规章的规定权

　　这里的规章包括国务院部门规章和地方人民政府规章。国务院部门规章是根据法律、行政法规制定的规范性文件；地方政府规章是根据法律、行政法规和地方性法规制定的规范性文件。无论是国务院部门还是地方人民政府，其主要职能还是执行法律、法规，进一步落实法律、法规的规定。有时法律、法规制定得比较“粗”，如果不进一步细化，执法人员不好掌握，执行起来可能会乱，因此，需要规章进一步具体化。本法规定规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定，赋予规章行政许可规定权，以保证法律、法规的贯彻实施。

　　这里的“上位法”是指法律效力等级高的法。由于制定机关不同，法的效力等级也不同，在不同的效力等级的法之间，效力等级高的为上位法，效力等级低的为下位法。如在法律与行政法规之间，法律是上位法，行政法规是下位法；在行政法规与地方性法规之间，行政法规是上位法，地方性法规是下位法。对于国务院部门规章来说，法律和行政法规是上位法。对于地方政府规章来说，法律、行政法规、地方性法规都是上位法。本法没有赋予国务院部门规章的设定权。在审议中有不同意见，有意见的认为，应当给部门规章一定的行政许可设定权，其主要理由是：（1）在我国目前的法律体系中，部门规章与地方政府规章在效力上处于同一位阶，在设定行政许可方面应当处于平等的地位，如果给地方政府规章设定权，就应当给部门规章设定权。