如何构建新型的农村养老保险制度
中国是一个农村人口占绝大多数的发展中国家，很长时间以来农村养老方式大多是家庭养老、土地保障。当前中国农村的老龄化问题日益突出，国家将养老方式转向社保养老，减轻农村养老负担，是极大的惠农政策，也是保持社会健康稳定发展的重要战略决策。国务院决定从2009年起开展新型农村社会养老保险试点，国务院办公厅发布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》。《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》规定新农保工作要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的要求，逐步解决农村居民老有所养问题。新农保试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。一是从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应；二是个人(家庭)、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应；三是政府主导和农民自愿相结合，引导农村居民普遍参保；四是中央确定基本原则和主要政策，地方制订具体办法，对参保居民实行属地管理。　探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。2009年试点覆盖面为全国10%的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。
国务院总理温家宝曾表示，建立新型农村社会养老保险制度，为农村居民提供老年基本生活保障，这是中共中央、国务院最近作出的又一项重大惠农政策。建立起这项制度，将会使农民“养老不犯愁”，逐步解决后顾之忧。建立新农保制度是深入贯彻落实科学发展观、加快建设覆盖城乡居民社会保障体系的重大决策，是逐步缩小城乡差距、改变城乡二元结构、推进基本公共服务均等化的重要基础性工程，是实现广大农村居民老有所养、促进家庭和谐、增加农民收入的重大惠民政策。在落实国家构建新型农村社会养老保险的上述政策时，应当如何构建新型的农村养老保险制度是一个新课题。对于如何构建新型的农村养老保险制度，笔者现在浅谈一下自己的意见，以供大家商榷：
一、参加新农保农村居民的年龄起点问题
《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》规定年满16周岁(不含在校学生)、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保。根据《中华人民共和国宪法》第三十四条规定： 中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。《中华人民共和国民法通则》第十一条 规定：十八周岁以上的公民是成年人，具有完全民事行为能力，可以独立进行民事活动，是完全民事行为能力人。　十六周岁以上不满十八周岁的公民，以自己的劳动收入为主要生活来源的，视为完全民事行为能力人。十八周岁以下的公民是未成年人，没有经济来源，经济不独立。准许十八周岁以下的农村居民参加养老保险，会给其家长增加经济负担，会在未成年人中造成攀比的不良影响。因为未成年人没有经济来源，为了参保，他们中的有些人可能会做出有害于社会和他人的事情。因为年满六十周岁时才开始领取养老金，所以参加新农保的年龄不宜过低。为了社会的和谐，也为了保护未成年人的合法权益，笔者建议参加新农保农村居民的起点年龄改为年满十八周岁为宜。
二、参加新农保的最长缴费期限
《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中规定要引导中青年农民积极参保、长期缴费，长缴多得。具体办法由省(区、市)人民政府规定。其中的长期是个模糊的概念，无法界定时间的长短。长缴多得，到底缴多长时间才算长期，长缴后能多得多少，应当有一个具体的规定。笔者认为根据《农民工参加基本养老保险办法》规定农民工缴费满十五年以上的，按月领取基本养老金，包括基础养老金和个人账户养老金。为了保证国家政策的一致性，农村居民参加新农保的最长期限应当规定为十五年为宜。
三、农村居民参加新农保后进城务工的养老保险问题
农村居民在户籍地自愿参加新农保后，又进城务工，农村居民的身份就由农村居民变成了农民工。根据《农民工参加基本养老保险办法》的规定进城务工的农村居民可以农民工的身份在城市参加养老保险。那么农村居民进城务工之前在农村参加的新农保年限是否应当计算在十五年的缴费年限内？农民工到六十岁后按照啥标准领取养老保险？对此应当进一步明确规定。
农民工退休养老的地点应该是可选择和可调换的，他们的退休金就由他们选择的“退休养老地”发，待遇水平按各“参保地”的省级平均水平和缴费年限计算。关于“转移接续”的规定中，没有涉及资金怎么走。农民工带走的是“参保缴费凭证”，此凭证是“有价证券”吗？其实，按照此前的相关法律，并没有不许“转移接续”的规定。在2001年出台的《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》中规定：参加城镇企业职工养老保险的人员，不论因何种原因变动工作单位，社会保险经办机构应为其妥善管理、接续养老保险关系，做好各项服务工作。但是，因为对资金的“转移接续”没有个明确的说法，甚至还有这样的匪夷所思的规定：城镇企业成建制跨省搬迁，资金只转移个人缴费部分，转入地社保机构按时足额发放离退休人员基本养老金。这意味着转入地接收的是“个人缴费部分”，而支付的是“离退休人员基本养老金(个人账户＋社会统筹)”，而且还要保证“按时足额”。从这项规定也许可以推及全面，正因为养老保险制度的“诸侯割据”而且资金转移受阻，所以到后来各地一般都不会接受“转移接续”。 《农民工参加基本养老保险办法》中对这一点的表述仍然是含糊不清的。
《农民工参加基本养老保险办法》要求农民工要有15年的累计缴费年限才能按月领取养老金，这是合理的。但是，规定“农民工达到待遇领取年龄而缴费年限累计不满15年，参加了新型农村社会养老保险的，由社保机构将其基本养老保险权益记录和资金转入户籍地新型农村社会养老保险，享受相关待遇。”这就令人费解了。 “没有参加”的居多，而“没有参加”的只能“比照城镇同类人员，一次性支付其个人账户养老金”，这就不合理了。累计缴费不到15年的，可以减少养老金金额，但千万不要简单地“一次性支付个人账户养老金”。有个最低限度也是合理的，譬如美国《社会保障法案》初建时，规定参保3年以下的一次性支付，但是支付的是包括雇员、雇主缴纳的保险费以及利息。
《农民工参加基本养老保险办法》中关于“退休地点”的规定似乎也很令人费解。这涉及“户籍所在地”和“最后参保地”两个概念，“办法”规定，在“最后参保地”要有10年的参保记录才能按此地的待遇水平领取养老金，否则就要找上一个有10年参保记录的地方，按那里的待遇水平领取养老金。如果都不满10年，要按户籍所在地的待遇水平领取养老金。在一个地方工作若干年，那段时间就按那里的退休当时的待遇水平计算，这样不是很明确吗？如果这个“最后参保地”和“户籍所在地”按省级单位计，那还好说，要是具体到市、县，岂不麻烦。更为合理的办法可能是，农民工退休养老的地点应该是可选择和可调换的，他们的退休金就由他们选择的“退休养老地”发，待遇水平按各“参保地”的省级平均水平和缴费年限计算。这对解决“异地养老”问题也有好处。
四、集体补助农村居民参加新农保的问题
新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。此规定的初衷是好的，但是目前农村集体经济组织的经济状况令人堪忧。目前农村的集体经济组织名义上都还存在，但是80℅以上集体经济组织把集体的土地都全部承包给农村居民，本集体经济组织没有企业，集体经济组织没有财产原始积累，也没有可供本集体经济组织支配的稳定的经济来源。也就是说80℅以上的集体经济组织可能没有经济能力对参保人给予补助。对有一定财产的集体经济组织，如果没有稳定可靠的经济来源，集体经济组织对参保人的补助也可能是不长久的。对于同地域的不同集体经济组织的参保人，集体经济组织补助的标准是否应当同一。如果同地域的不同集体经济组织的的补助标准是不同一，势必会形成一定的社会问题。故对集体补助农村居民参加新农保的问题应当根据目前农村的实际现状慎重考虑，应当制定出可以切实可行的具体规定，以便在实际办理中好操作。
五、相关制度的衔接问题
对原来已开展以个人缴费为主、完全个人账户农村社会养老保险的地区，应当妥善处理老农保基金债权问题的基础上，做好与新农保制度衔接。新农保与城镇职工基本养老保险等其他养老保险制度的如何衔接办法，应当及时制定相关的规定。新农保制度和被征地农民社会保障、水库移民后期扶持政策、农村计划生育家庭奖励扶助政策、农村五保供养、社会优抚、农村最低生活保障制度应当和谐一致，以保持国家政策的相互衔接，以利于这项国策能够长期贯彻执行下去。