非诉行政强制执行系指由行政机关作出的具体行政为，负有履行义务的行政相对人在法定期限内既未提起诉讼又不履行的，作出具体行政行为的行政机关依法向人民法院申请强制执行，人民法院通过执行程序实现具体行政行为的一种法律制度。随着我国市场经济的发展及多年的经济体制、政治体制的改革成果，行政管理和执法逐步自人治向法治的轨道前进和发展。从保护被执行主体的权益及寻求公平正义的角度出发，在保证行政机关职责权利以及提高行政效率的情况下，适度限定行政机关的强制执行权利，防止行政权力滥用。我国法律规定行政机关针对具体行政行为作出的法律文书，可以依法申请人民法院强制执行，以确保行政职能的正确行使，维护社会正常秩序。人民法院对具体行政行为的执行，对于保障国家行政管理的有效实施，维护国家利益，社会公共利益及公民、法人和其他组织的合法权益，具有重要意义。办理非诉行政案件，是人民法院执行工作的一项重要内容。目前，人民法院办理的非诉行政案件其数量大大超过行政诉讼案件。2000年3月最高人民法院公布实施了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，其中对人民法院办理非诉行政案件做出了不少新的规定，对于人民法院进一步做好非诉行政案件工作具有重要意义。但是，由于我国现行行政诉讼法的原则化和粗放化，现行以法院为主导的非诉行政强制执行制度的司法解释本身又存在缺陷，导致各基层法院在司法实践中特别是在处理具体非诉行政执行案件时的任意性、随意性。目前非诉执行在我国具有上升快执行难的特点，其形成有其特殊原因，因此也凸现出了很多缺陷，从理论和实践的角度都有必要对非诉行政执行的改革进行研究。本文从非诉行政强制执行中的程序问题和实体问题入手就如何完善我国非诉行政强制执行制度进行探讨。
一、我国非诉行政强制执行的现状

1、司法权与行政权的协调不力、划分标准不明晰。基于非诉行政执行的特性，法院处于一个十分尴尬的境地，因为作为具有强制执行力的行政机关来讲，强制执行权是一种行政权，而公民对具体行政行为不服提起诉讼，是启动司法程序，法院行使司法权。而在非诉强制执行中，法律法规对于非诉强制执行的性质没有明确的界定，即便在学者中有对于性质的倾向性意见，也仅限于学理讨论而言，不具有法律效力，因此，法院通过合议庭来审查行政机关通过行政程序所确定的行政行为，本身就是存在行政权和司法权的交叉，加上如果认为非诉行政执行是一种行政权的体现，那么行政权和司法权的交融就更大了。司法权和行政权难以有效的协调，如果法院从监督的角度出发，对于具体行政行为合法性的审查也不免造成对于行政权的介入。这导致目前我国行政机关和法院在行政强制执行权限的划分问题上缺乏统一标准和界限。

2、涉及行政非诉执行案件的争议大，法律、法规相对较少。 行政非诉执行案件可以依据的法律、法规相对较少，仅有《行政诉讼法》、最高人民法院下发的《关于人民法院执行工作若干问题的规定( 试行)》、最高人民法院下发《关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》等，所涉及的行政非诉执行案件的内容较少，而且也不具体，实践中适用时还存在很多困难。

3、非诉强制执行手段不完整，程序不健全，使行政效率低下。在行政执行领域，行政效率是非常重要的，因此才会出现行政行为一经作出就具有公定力、执行力、确定力、拘束力。但是由于具体行政行为需要法院执行情况下，法院需要重新组成合议庭进行审查，一遍完备的程序下来，需要花费很长的时间，这与行政法上所追求的效率是不符的，有人提出，完备的程序可以最大化地保护相对人的权益，法院对于具体行政行为合法性的审查正是体现了这一点，程序保障人权这点是不容质疑的，但是程序的设计必须合理，法院审查具体行政行为的合法性仅仅是一种原则性的规定，操作性差。

4、缺乏统一的指导原则。在相当长时间内,规定非诉讼行政执行的法律、法规对法院接受申请以后,对作为执行依据的具体行政行为是否进行审查,按什么程序执行都没有规定。只是到了1991年,才由最高人民法院在《贯彻意见》第88条中,规定“由执行庭负责审查和执行。”1996 年最高人民法院又发出通知,将这一规定变更为“由行政庭负责审查,由执行庭负责执行”。这个变化过程在一定程度上说明,我国非诉讼行政执行制度的建立,缺乏总体理论设计和统一的指导原则,随机性较强。

5、司法权与行政权混同。受建立非诉讼行政执行制度初衷的限制,也由于缺少基本的程序约束,在非诉讼行政执行实践中发生了司法权与行政权严重混同的现象。其实践恶果是,“法院在行政机关建立由审判人员和行政工作人员共同组成的‘执行室、’‘办公室、’‘收费(税)队 、’‘清理办、’‘工作组’等机构,负责非诉讼行政执行,司法权与行政权合二为一。”有的地方甚至发生“具体行政行为的作出、送达 、申请、通知、执行等一系列行政与司法程序实行所谓一步到位,由同一班人员、在同一时间进行”的恶劣事件。所有这些,虽然有基层法院执法违法的因素,但同非诉讼行政执行中的司法权与行政权界限不清和混同有直接关系。

6、运作效果欠佳,难以实现建立该制度的初衷。具体表现在三个方面:第一是“生效的具体行政行为由法院执行,很难及时实现具体行政行为确定的义务,”致使一些具体行政行为长期停留在行政主体意志的表达和宣告阶段,妨碍了行政职能的实现,影响行政效率。由于执行不及时和其他种种因素的影响,还存在行政机关不愿申请,甚至放弃申请执行的现象,致使已经作出的具体行政行为事实上被废弃,非诉讼行政执行制度被虚置。第二是不论具体行政行为是否合法,都一概予以执行,不合法的具体行政行为未受到应有的扼制。第三是长期以来法院对不予执行的具体行政行为,既不作出裁定,也不进行宣告,只是退回行政机关了事的做法,造成不明不白的结果。个别拥有自行执行权的行政机关仍以被法院退回的具体行政行为为依据,继续执行。这同样使非诉讼行政执行制度被虚置。可喜的是,新《司法解释》在上述环节上已有所改进。

二、非诉行政强制执行案件中的问题

1、结案方式问题。在进入行政强制执行程序后，由于出现了某种特殊事由，使得强制执行无法继续或继续进行没有意义和必要，在这种情况下，人民法院应当作出终结执行的行政裁定。但是终结执行的事由在《行政诉讼法》上没有明确规定，以致实践中一些法院随意采取终结执行的裁定形式，并根据《解释》第63条的规定（该条规定只有对不予受理、驳回起诉和管辖异议三种类型的裁定不服，才可以上诉），变相剥夺当事人的上诉权。例如，公安部门作出火灾责任事故认定，认定由李某负全部责任，并就火灾导致的赔偿问题作出裁决，由李某赔偿刘某损失8万元。但李某在法定期限内不起诉又不履行，作出裁决的公安机关在申请执行的期限内也未申请法院强制执行。因此，刘某根据《解释》第90条的规定申请法院强制执行。在执行过程中，刘某因患脑溢血死亡，法院遂作出终结执行的裁定。刘某之妻不服，提起上诉。中级人民法院认为，根据《解释》第63条的规定，刘某之妻对终结执行的裁定不服不得上诉，故维持原终结执行的裁定。

　　我认为，《解释》如果不就法院裁定终结执行的具体事由作出规定，就无法避免法院在执行程序中滥用权力，而且不允许当事人对终结执行的裁定不服可以上诉，只会放纵法院变相剥夺当事人上诉权的行为。根据《民事诉讼法》第233条的规定，法院终结执行的事由有：第一，申请人撤销申请的；第二，据以执行的法律文书被撤销的；第三，作为被执行人的公民死亡，无遗产可供执行，又无义务承担人的；第四，追索赡养费、抚养费、抚育费案件的权利人死亡的；第五，作为被执行人的公民因生活困难无力偿还借款，无收入来源，又丧失劳动能力的；第六，人民法院认为应当终结执行的其他情形。参照上述规定，我认为，第一种情形不能适用于非诉行政案件的强制执行，就如同原告在行政诉讼中申请撤诉，是否准许应由法院决定一样，行政机关撤销执行申请，是否准许，也要由法院决定，尤其是法院在作出准予执行的裁定书以后。第二种情形和第三种情形可以适用于非诉行政案件的强制执行。第四种情形不能适用于非诉行政案件的强制执行。第五种情形可以适用于非诉行政案件的强制执行，但应进行适当修正，即作为被执行人的公民因生活困难无力缴纳罚款，无收入来源，又丧失劳动能力的，法院可以裁定终结执行。

2、行政机关申请执行的期限的问题。《行政处罚法》第45条规定：“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。”此外，《行政复议法》、《行政诉讼法》也规定了在复议和诉讼期间，除几种特殊情况外，不停止具体行政行为的执行。据此，有的行政机关认为，只要具体行政行为作出并送达后，即使申请复议和起诉期限未满，也可以立即申请人民法院执行，因为即使行政管理相对人申请复议或起诉了，也不停止对具体行政行为的执行。还有的行政机关认为，具体行政行为作出并送达后，超过15日当事人未起诉即可申请人民法院强制执行，因为《解释》第88条规定，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。而法定起诉期限一般是15日，故15日过后当事人未起诉的即可申请人民法院强制执行。我认为，这两种理解都存在片面性。《行政复议法》实施后，行政管理相对人申请复议的期限一般为60日，因而造成了复议与起诉期限的不同步，也造成了对法定起诉期限的不同理解。一种观点认为，由于复议期限一般是60日，即使当事人在15日内未起诉暂时丧失了诉权，但仍有复议权，当事人可以通过复议后又重新取得了诉权，法定起诉期限仍未超过。故法定起诉期限的届满应随着申请复议期限的届满而届满，甚至比复议期限更长，而不应片面理解为15日或60日。另一种观点认为只有15日，当事人超过15日未起诉即丧失诉权，此时法定起诉期限已届满，行政机关即可申请人民法院强制执行。我同意第一种观点。因为在法定的申请复议或起诉的期限内，当事人依法行使了申请复议权或诉权，那么，不仅要等法定起诉期限届满，还要等最终的法律文书生效后，行政机关才能在180日内申请人民法院强制执行。

3、对非诉行政执行案件的审查问题。《解释》第九十三条规定，人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为，应当在30日内组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定。在实践中对该条款的理解不一。

有的人认为，由于行政管理相对人在法定期限不申请复议，就放弃了行政救济权；又不起诉，也放弃了请求司法救济权，具体行政行为已经发生了强制执行效力。因此，人民法院最多只对申请执行的具体行政行为进行程序性审查，而不应对具体行政行为实体性审查。理由是：将已经生效的具体行政行为依法申请人民法院强制执行，体现了合法有效的具体行政行为必须得到贯彻执行这一《行政诉讼法》的立法本意。我则认为，人民法院肩负着维护和监督行政机关依法行使行政权的职责，而不是行政机关的执行机构，所以法院对具体行政行为的程序和实体两方面都必须进行合法性审查。经审查认为，具体行政行为存在程序性或实体性上的不合法，都应当作出不准予强制执行的裁定。

4、执行通知书与准予强制执行裁定书的送达顺序问题。在实践中，对执行通知书与准予强制执行裁定书哪个先送达，认识不同。一种观点认为，人民法院受理行政机关的执行申请后，有30日的审查期限，可以先向被执行人发出执行通知书，被执行人对具体行政行为无异议，自觉履行，则不需作出强制执行的裁定。反之，被执行人接到人民法院的执行通知书后，仍不履行的或提出异议的，合议庭再进行审查，认为符合执行条件的，作出准予强制执行的裁定；对于具体行政行为明显缺乏事实根据、法律依据及其他明显违法并损害被执行人合法权益的，则裁定不准予执行。另一种观点认为，合议庭对行政机关申请的非诉行政执行案件进行审查，对符合合法性要求的具体行政行为，作出准予强制执行裁定，送达给行政机关和被执行人后，即转入执行程序，向被执行人送达执行通知书；对不符合条件的，作出不准予强制执行裁定，不再予以执行。我认为第一种观点较为可行。因为人民法院受理行政机关的申请后，应在30日内组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，既要审查，就必须通过执行的双方了解情况，单纯看行政机关的卷宗进行审查是不全面的，也容易作出错误裁定。而执行与审查不能截然分开，根据《民事诉讼法》及最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》的有关规定，人民法院决定受理执行案件（含非诉行政执行）后，应当在3日内向被执行人发出执行通知书，而《解释》规定是否准予强制执行裁定应在案件受理后的30日内作出，由于《行政诉讼法 》及《解释》没有作出明确规定，故应参照民事诉讼的有关规定。这也可以从侧面说明，执行通知应在裁定之前发出，若被执行人提出异议，也可以为案件的审查提供参考，避免作出错误裁定。

5、非诉行政行为的先予执行问题。随着《行政复议法》的实施，行政机关已逐渐接受了较长的60日的申请复议期限，待复议期满后当事人既未申请复议或起诉、又不履行义务的，再申请人民法院强制执行。但有的行政机关认为两个月的申请复议期限过长，且复议后当事人还可以起诉、上诉，等整个程序完毕进入执行程序后，被执行人早已人去楼空，有时甚至两个月的申请复议期限未满就出现此类情况。在实践中确实有一些行政管理相对人钻法律空子，与行政机关玩时间上的游戏，弄得行政机关无计可施。因此，有的行政机关在申请复议期限未满的情况下，参照《解释》第九十四条的规定 ，申请人民法院先予执行，有的法院也据此予以受理并裁定准予执行。我认为，这种做法是错误的。理由是：第一，非诉行政行为申请法院先予执行没有法律依据。《解释》第九十四条明确规定了提起行政诉讼是先予执行的前提，先予执行必须是在诉讼过程中，但不一定产生先予执行的法律后果。故非诉行政行为不适用该条款，因为行政诉讼的提起完全取决于行政管理相对人。参照《民事诉讼法》及相关解释，也找不到非诉行政行为可以先予执行的法律依据,所以非诉行政行为的先予执行无法可依。第二，《解释》第八十六条规定，行政机关根据《行政诉讼法》第六十六条的规定申请执行其具体行政行为，应当具备的条件之一即具体行政行为已经生效并具有可执行内容。何为生效？即具体行政行为已处于一种稳定的不可更改状态，当事人除履行外别无选择。如果起诉或申请复议期限未满，此时的具体行政行为尚不稳定，还可能随着当事人申请复议或起诉而被撤销、变更，如果此时人民法院依据行政机关的申请先予执行，采取了强制执行措施，从程序上剥夺了行政管理相对人依法享有的复议、起诉的权利，从实体上侵犯了行政管理相对人的人身权、财产权。第三，先予执行等于人民法院的提前介入，容易造成当事人对复议、起诉失去信心，不利于充分保护行政管理相对人的合法权益。人民法院在没有法律依据的情况下先予执行，万一执行错误，还要承担国家赔偿的法律后果。对于非诉行政行为，行政机关有充分理由认为被执行人存在逃避执行的可能，所以申请人民法院先予执行。人民法院经审查符合《解释》第九十二条规定情况的，可以告知行政机关申请财产保全措施；若行政机关坚持申请先予执行，人民法院依据《解释》第九十五条第（三）项规定，应当裁定不准予执行。

三、完善非诉行政强制执行制度的对策和建议

1、进一步细化法律法规的规定，规范非诉行政强制执行。法律法规规定的原则和简单已经不能够适应社会的变化和发展，立法细化规定非诉执行的审查标准。比如将《解释》第95条规定的情形再加以细化，将行政处罚显示公正、行政行为违反公序良俗、行政行为若执行造成相对人违法犯罪、行政行为的内容无法执行的情形写入法律规范，实务中易于操作，使法官的审查处于有限制的自由心证状态。同时对于非诉行政案件的申请、审查等等都应当有细致的规定。

2、适当扩大行政机关行政强制执行权，赋予行政机关在法院裁判后强制执行措施的权力。尽管行政执行强制权不能都收回行政机关，但就目前的形势来看，行政管理实践迫切需要扩大行政机关的强制执行权，目前行政管理软弱，社会经济秩序混乱的一个重要原因就在于行政机关有时缺乏必要的强制手段，在维持当前“以申请法院执行与行政机关自行执行相结合”的基础上，应当适当扩大行政机关自行执行的权力和范。

3、保留现行的行政机关向法院申请的形式,但将由法院承担的审查和执行职能分开,审查职能继续由法院承担,执行职能则回归行政机关。与此同时,特定领域的具体行政行为,由法律明确规定,仍由行政机关自行执行。详述之,除法律专门授权行政机关自行执行的以外,具体行政行为的执行,须由作出该具体行政行为的行政机关向法院提出执行申请,法院接到申请以后,经审查认为具体行政行为合法的,下达执行裁定,然后,由行政机关依据法院的执行裁定,执行具体行政行为;经审查认为具体行政行为违法的,下达不准执行的裁定,并要求行政机关对该具体行政行为作善后处理。应松年老师认为，在法院作出准予强制执行的裁判后，根据裁执分离的原则，对于行政决定的强制执行操作，可以仍由行政机关承担，毕竟从实质上具体事实是一种行政性质的行为，至于强制执行的实施机构，可以在司法部或者财政部，特殊内容也可由法律规定。这样的观点有利于法院集中力量进行审查，也能提高行政效率。

4、建立和完善法院的审查程序和行政机关执行法院裁定的程序。就法院的审查程序而言,主要包括受理和审查的标准、审查的组织形式、审查的过程和裁定的作出等。法院的审查程序可以在法院现行对非诉讼行政案件审查程序的基础上进行完善。需要特别强调的是,法院的裁定应包括执行的内容和范围、执行的期限等,以便对后续的行政机关的执行进行约束。就行政机关执行法院裁定的程序而言,主要包括告诫、执行措施的种类、方式及其选用和对相对人的救济等程序。还需要特别强调的是,告诫程序的不可缺少性。告诫程序的设定一方面是为了阻却具体行政行为内容的立即实现,另一方面也是为了给义务人自动履行义务以新的机会,以减少强制措施的使用频率。

5、完善非诉行政执行程序，引入听证制度。听证制度是指国家机关作出决定之前，给利害关系人提供发表意见、提出证据的机会，对特定事项进行质证、辩驳的程序，其实质是听取利害关系人的意见。《解释》第九十三条规定,行政机关申请执行其具体行政行为的案件受理后，人民法院组成合议庭对具体行政行为合法性进行审查。《解释》没有对审查的程序和方式作出规定。在实践中,法院大多是遵循传统的职权主义执行模式，对行政机关申请执行的具体行政行为只作书面审查，审查的理由不对外公布。这种“暗箱操作”的审查方式存在的最大问题是，由于没有当事人的参与和监督，人民法院往往迫于行政机关实际或习惯上的压力,使审查流于形式。因此,应当引入听证程序以公开法院的审查过程。目前法院的审查依据行政机关的申请，又有行政机关的事实和依据，在强大的行政机关面前，相对人的力量显得很淡薄，因此，听证绝不应当仅仅为一种可用可不用的手段，必须在基于相对人权益保障的基础上，建立执行告诫、听证程序，让申请机关和被申请人在法庭上讲事实、举证据。相互质证，以调动行政机关的积极性，提高其依法行政的意识，确保被执行人诉权的行使，消除其疑虑，提高自觉履行率，有利于相对人利用其掌握的依据与行政行为抗辩，维护其合法权益。

6、明确行政机关申请执行的期限。建议有权机关将《解释》第八十八条中的“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出”修改为：“应当自被执行人的法定申请复议、起诉期限届满且具体行政行为生效之日起180 日内提出”，以便在实践中更好地理解与操作。

河南省襄城县人民法院 彭洋