行政诉讼起诉期限是行政诉讼特有的一项制度。该项制度要求行政诉讼的起诉必须在法律所规定的起诉期间内提出，否则，该行政诉讼的起诉将不能得到程序上的支持和许可，不能引发对被诉行政行为的实体性司法审查。在《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）中，对该项制度进行了具体的规定和解释。但从司法审判实践来看，对起诉期限，尤其是直接向人民法院提起行政诉讼的起诉期限，仍然存在不同的认识和理解。本文试图从该项制度的立法目的、性质和具体适用等方面入手，对该项制度在行政审判中的实际运用加以明确。
一、行政诉讼起诉期限的立法目的

在现代社会，由于经济的发展和社会的进步，行政权在维持正常社会秩序上发挥着越来越强的作用，其权力涉及到社会管理的方方面面，与公民、法人和其他组织的切身利益息息相关。在这样的状况下，一方面需要用司法权来防止行政权的滥用，监督行政权的行使，保护公民、法人和其他组织的合法利益，另一方面也需要用司法权来维护行政权威，以提高行政效率，稳定行政关系，保证整个社会的正常管理秩序。行政诉讼作为以对行政行为的合法性审查为核心内容的诉讼程序和诉讼制度的体系，正担负着这样的职责和使命。所以，行政诉讼设立的本身，就是为了给行政行为的相对人及利害关系人以司法救济的权利，其根本目的是为了维护受到违法行政行为侵害的行政相对人及利害关系人的合法权益，同时维持合法行政行为所确定的正常的社会管理秩序。行政诉讼起诉期限制度的设立，同样是服从和服务于行政诉讼的这两个立法目的。其内在要求是，当一个行政行为作出后，赋予行政相对人及利害关系人一定的权利期限对行政行为的合法性提出质疑，给予其表达自己要求和意愿的程序和机会，以达到维护个体合法利益的目的，体现整个社会对于公正的价值追求。同时，当行政相对人及利害关系人在法律所确定的权利期限内怠于行使权利时，赋予已经作出的行政行为产生相应的法律效力，即确定力、拘束力、公定力和执行力，以保证行政权对社会秩序进行有效和必要的管理，维护社会秩序的相对稳定。这就要求我们在行政审判中，要合理、审慎、依法审查行政诉讼的起诉期限，实现社会公共利益与行政相对人、利害关系人之间的相对平衡。

二、行政诉讼起诉期限的性质

从行政诉讼法律规定和相关司法解释的规定来进行综合分析，行政诉讼起诉期限作为一项法律制度，表现出这样一些特性：（1）在法律性质上，起诉期限是行政诉讼起诉的合法性要件。不符合行政诉讼起诉期限的行政诉讼，不能引起人民法院对行政行为的合法性审查的诉讼效果；（2）在审查时间上，起诉期限由法院在起诉受理阶段进行审查。依据原告提供的材料无法确认是否超过起诉期限的，应先予受理，但在开庭之后、法庭调查之前应组织对起诉期限进行审查；（3）在审查的主体上，由法院依职权主动审查原告的起诉是否超过法定期限并作出相应的决定。

综上所述，我们有理由认为，行政诉讼起诉期限在法律性质上应为除斥期间。除斥期间是指法律所规定的某种权利存在的期间，权利人在此期间内不行使相应的权利，则在该法定期间届满时导致该权利的消灭。除斥期间是设定在形成权上的，重在保护既成的法律关系而规定的一项法律制度，因此，除斥期间一般较短，这是因为形成权的行使将导致法律关系的变动，为了维护法的安定性，不能允许其可以在一个过长的时间内行使。而行政诉讼起诉期限，也同样是为了稳定行政管理秩序，为了维护行政法律关系的稳定性而设立的法律制度，符合除斥期间的特点。

三、政诉讼起诉期限的现行规定和理解适用

《行政诉讼法》第三十九条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。法律另有规定的除外。这是对直接向人民法院提起行政诉讼的起诉期限的原则性规定。

在《解释》中对该起诉期限的具体适用又进一步进行了明确。《解释》第四十一条规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。《解释》第四十二条规定：公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。

对于超过以上规定的期限提起的行政诉讼，依据《解释》第四十四条第一款第 （六）项的规定，人民法院应当应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。

笔者认为，结合当前我国行政诉讼的法律规定和行政诉讼起诉期限的目的和性质，在具体行政审判中对行政诉讼起诉期限的认定，应当从以下三个方面进行审查：

1、对于符合法定格式要求和程序要求进行了送达的具体行政行为的相对人，应当严格适用3个月的行政诉讼起诉期限这一原则性的规定。3个月的起诉期限，是《行政诉讼法》对行政诉讼起诉期限的原则性规定，也是法院审查行政诉讼起诉期限的基本依据。对于符合法律规定的程序所作出，内容符合法定要求并依法送达的具体行政行为，应当严格按照3个月的起诉期限来审查行政相对人是否超过起诉期限。3个月的起诉期限，应当从行政相对人收到具体行政行为决定或事实上受到具体行政行为的实际影响之日开始计算。

2、对于存在未告知行政相对人诉权或起诉期限瑕疵的具体行政行为，行政相对人的起诉期限仍然适用3个月的原则性规定。但该3个月的起诉期限的起算，应当适用《解释》第四十一条的规定，从行政相对人知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。即行政相对人在此情况下，如果其以其他方式获知或者有证据表明其获知自己的诉权或起诉期限，那么应当从其获知之日起3个月内起诉，超过3个月，即超过了法定的起诉期限。如果一直没有获知自己的诉权或起诉期限，那么最晚应当在知道或者应当知道具体行政行为内容之日起的2年时间段之内提起诉讼。超过2年的，人民法院应当不予受理或驳回起诉。

3、对于具体行政行为的利害关系人所提起行政诉讼，由于利害关系人是具体行政行为的存在对其实际利益产生了影响而并非直接承受具体行政行为的法律后果的起诉主体，其未参与具体行政行为的行政程序，不能成为所诉具体行政行为的送达对象，通常情况下利害关系人不能及时获知行政机关作出的具体行政行为的内容，也不可能由行政机关告知其诉权和起诉期限。在此情形下，利害关系人仍然应当适用3个月的起诉期限。但该3个月的起诉期限的起算，应当适用《解释》第四十二条的规定，从利害关系人知道或者应当知道具体行政行为的内容之日起计算。但对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。即利害关系人在此情况下，如果获知了对自己的利益造成实际影响的具体行政行为的存在及其内容，那么应当从其获知或者有证据表明其获知之日起3个月内起诉。如果一直没有获知对自己的利益造成实际影响的具体行政行为的存在及其内容，那么对于具体行为内容涉及到利害关系人在不动产方面的利益的，最晚应当在自具体行政行为作出之日起的20年时间段之内提起诉讼；对于具体行为内容涉及到利害关系人其他方面的利益的，最晚应当在自具体行政行为作出之日起的5年时间段之内提起诉讼。超过规定期间起诉的，人民法院应当不予受理或驳回起诉。

在现代法治环境下，法院作为维护社会公平争议的机构，在审理行政诉讼中，要兼顾社会公共利益和公民的个人利益，公正、高效的履行审判职能，就应当从程序上的公正入手，通过对诉讼当事人之间的争议在各个方面严格审查、依法裁判，才能在更大程度上不断实现实体上的公正。

新密市人民法院 张海涛