根据道路交通安全法第七十三条的规定,公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书,作为处理交通事故案件的证据使用。因此,交通事故责任认定行为不属于具体行政行为,不能向人民法院提起行政诉讼。如果当事人对交通事故认定书牵连的民事赔偿不服的,可以向人民法院提起民事诉讼。”

一、目前交通事故认定行为的不可诉性。


1、法理基础：


《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条规定：“公安机关机关管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。”该条将交通事故认定书的性质定性为证据，做为证据，就需要经过质证，是否能被法院采信也具有或然性，所以不必然对相对人的权利义务产生影响，而行政法理论通说认为：具体行政行为的特征之一就是该行为必然对行政相对人的权利义务产生影响，事故认定结论不具有该特征，也就不属于具体行政行为。因此，对交通事故认定提起的行政诉讼，人民法院不予受理。


2、历史情况：


在道路交通安全法生效之前，交警部门出具的交通事故认定书叫作《道路交通事故责任认定书》，对此认定书不服的，可以向其上级部门申请重新认定。但是对于交通事故认定提起的行政诉讼，最高人民法院决定暂不受理此类案件。（最高法和公安部1992年12月1日发布《最高人民法院、公安部关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第四条规定：当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。）


在最高人民法院对《中华人民共和国行政诉讼法》作出司法解释后，根据解释的内容，全国不少地方开始受理对事故责任认定书的行政诉讼。但是，一些公安机关对人民法院受理此类案件有不同看法，对此类行政诉讼不答辩，不应诉，不出庭，在人民法院作出撤销判决后，也不再重新进行责任认定。


道路交通安全法生效后，《道路交通事故责任认定书》改称为《交通事故认定书》，按照道路交通安全法以及全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会法工办复字[2005]1号文的规定，《事故认定书》作为证据使用，是没有任何救济措施的。在某些地方，公安机关内部搞了一个申诉程序，以防止缺乏有效监督的事故认定可能会产生的严重错误。


由此可见，制作交通事故认定书是交通警察的行政职权，道路交通安全法实施以前，可以申请行政复议，也可提起行政诉讼，道路交通安全法实施以后，交通事故责任认定书至少现在还没有比较完善的包括诉讼在内的任何救济手段。


二、因交通事故认定行为不可诉性而引发的问题。


由于交通事故具有数量较多，专业性较强、主体多元、举证不易、法律冲突较大等特点，使因交通事故所引发的民事案件呈逐年上升趋势，而如何确定和分配交通事故中的举证责任又是正确处理交通事故案件的重要条件。但是由于交通事故涉及公共安全，国家必须行使必要的公权力介入事故的认定和处理，以避免不必要的私力救济和暴力冲突。因此，交通事故中的举证责任因公安交通管理部门对交通事故的认定变得复杂起来。1同时，也因交通事故认定行为缺乏必要的救济手段使人民法院在审理交通事故引发的民事案件中不可避免地存在下列的一些问题:


1、认定交通事故需要掌握专门的交通知识，对交通事故现场的勘察和现场证据保存以及最大限度的反映事故的原貌更是需要具备处理交通事故的专业技术和设备，而目前只有公安交通管理部门拥有这样的技术力量对交通事故进行认定。因此，人民法院在审理交通事故认定书牵连的民事赔偿的案件中,实际上也是根据公安交通管理部门所出具的交通事故认定书认定的事实来审理案件,因为交通事故认定书不具有可诉性,那么一个违法、错误的道路交通事故责任认定，无疑会损害一方或者多方行政相对人的合法权益，既可能导致该方承担不当刑事、行政责任，也可能导致该方民事权益受到损害。


2、在民事诉讼实践中，交通事故认定书很难被推翻，由此可能引发举证责任的错位。事故认定书是公安机关依职权作出的，诉讼中的法院没有到过事故现场，很难否定事故认定书，实际上等于加重了不服责任认定的一方当事人举证难度。不服责任认定的一方当事人必须对事故的归责事实承担举证责任，但是由于道路交通事故具有瞬间形成的特殊性，作为交通事故的受害人,往往处于弱势的地位,完全要求当事人承担举证责任来否定交警出具的不符合事实的交通事故认定书是很困难的，会导致实质上的不公平。同时，公安交通管理部门在事故发生后制作的交通事故认定书具有其他任何证据难以替代的证明力，其效力远大于当事人自己的陈述和证人证言，当事人提供的证据往往不能得到法院的采信。在此时，交通事故认定书的真实性和客观性只能寄希望于交警个人的勘查能力和道德品质，交警依职权作出的缺乏有效监督的事故认定书极易滋生腐败。


三、交通事故认定行为行政可诉性的理论依据。


(一)交通事故认定行为是不是具体行政行为？


在理论和实务界，对于公安交通管理部门作出的交通事故责任认定行为的法律性质有以下不同观点：


第一、道路交通事故认定是公安机关依法作出的一种具体行政，具有可诉性，属于行政诉讼法司法审查的范围。


第二、交通事故认定是行政责任认定，不是具体行政行为，责任认定书是行政文书。


第三、交通事故认定的性质应根据交通事故的性质而定：如果是一般轻微的交通事故，则是行政责任认定；如果是交通肇事犯罪案件，则具有刑事责任认定的性质。


第四、交通事故责任的“责任”是因果关系和因果关系中原因力的大小，不是法律责任，而是确定法律责任的前提和依据，本身并不等同于法律责任中的行政责任、刑事责任和民事责任。交通事故认定是一种行政证明行为，不具有行政可诉性。


第五、交通事故认定是鉴定结论，不是具体行政行为。2


对于交通事故认定的法律性质笔者同意第一种观点，笔者认为交通事故认定行为是公安机关依法行使的职权内容，是公安机关针对特定的交通事故单方作出的对特定平等主体之间的权利义务关系产生实质影响的行为。交通事故认定是一种典型的具体行政行为。


最高人民法院在有关行政诉讼的司法解释中,对具体行政行为作了下如下界定：“‘具体行政行为’是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”由此可知构成具体行政行为的要件主要是以下几点：


1、具体行政行为的主体是国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人，即具有行政职权的组织或个人。


2、具体行政行为的客体是特定的公民、法人或者其他组织，即具体行政行为所针对的对象是明确具体的。


3、具体行政行为的内容是就特定的具体事项，作出的有关公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为，也就是说具体行政行为的内容对行政相对人的权利义务产生实际影响。


参照《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条的规定，交通事故认定的主体为公安机关管理部门，是国家行政机关；交通事故认定的客体为交通事故的当事人，可以是特定的公民、法人或者其他组织，其对象具体明确；交通事故认定的内容为对交通事故的基本事实、成因和当事人的责任作出的结论，且属于单方行为。可见，交通事故认定的主体与客体均符合具体行政行为的要件，其内容虽然没有为交通事故的当事人直接设定权利和义务，但它却是交通事故当事人承担何种程度刑事、民事、行政责任的最重要的依据，对当事人的人身自由、财产权利及其它合法权益等实体权利和义务都可能产生重大影响。因此，它不是一般意义上的证据，而是具有行政法效力的具体行政行为。


《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条将交通事故认定书的性质定性为处理交通事故的证据，从而把交通事故认定排除在具体行政行为之外，并否认其具有行政可诉性缺乏充分的理论依据。但是，“具体行政行为”与“证据”并不是矛盾概念，许多具体行政行为在民事诉讼、刑事诉讼或是在诉另一行政行为的行政诉讼中都可以表现为“证据”，并不能由此得出做为证据使用的都不是具体行政行为的结论。因此，即便交通事故认定书在处理交通事故中是作为证据使用，也不能否定交通事故认定行为在实质上应归属于具体行政行为。事实上，公安交通管理部门作为国家行政机关出具的《交通事故认定书》，属于有行政管理权的机关对行政相对人的行为作出的行政结论，完全符合具体行政行为的特征，应当具有可诉性，以其系处理交通事故的证据为由否认属具体行政行为，缺乏法理依据与科学性。


（二）交通责任事故认定书与鉴定结论的区别


公安部在《关于对地方政府法制机构可否受理对交通事故责任认定的复议申请的批复》中指出：“交通事故责任认定是公安机关在查明交通事故事实后，根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系，以及违章行为在交通事故中的作用所作出的鉴定结论。”该批复的规定实际上是将交通责任事故认定书定性为一种技术性的结论，与其它鉴定结论一样，都应归为证据，法官在审理案件中可以决定是否予以采纳。不可否认，交通事故认定从表面上看具备了鉴定行为的一些特征，例如，需要综合运用动力学、法医学、逻辑学、工程学方面的专业知识，进行科学的分析和判断，在实际操作中具有很强的技术性的特点。但是作为具体行政行为的交通事故认定与其它鉴定行为存在本质上的区别。


区别一：从两者的程序上看，交通事故认定是公安交通管理部门按照《中华人民共和国道路交通安全法》的规定依职权主动作出的行为，而鉴定行为是依当事人的申请或委托作出的行为。


区别二：交通事故认定必须由具有行政职能的行政机关作出，而鉴定行为既可以由司法机关作出也可以由作为科研机构的事业单位或其他社会组织作出，两个行为的主体完全不同。


区别三：鉴定解决的是事实问题，而不是法律问题，也就是说，鉴定的对象必须是一定的事实，并且是专门性的事实。而交通事故认定是对当事人在交通事故中的责任作出的认定，它的最根本的内容就是对于交通事故的各方进行责任上的划分，像同等责任、主次责任等等，因此作为交通事故认定对象的交通事故责任实质上是一种法律责任，其本身并不能成为鉴定的对象；而在鉴定行为中只是对某个事实的成因、过程、结果作出的科学判断，对当事人的法律责任不作也不能作确定性的陈述。


区别四：在公安交通管理部门作出交通事故认定以后，因为没有任何救济途径，当事人的责任划分在实际上就已经被确定了，而且是无法改变的了；而其它鉴定行为则可以要求重新鉴定，对不科学、不客观的鉴定予以更正。


由此可见，交通事故认定不可与其它鉴定行为相混淆，它们是完全不同的两个概念，所以也不能将交通事故认定与其它鉴定结论混淆，简单作为一般证据使用。


四、交通事故责任认定行为可诉性分析


按照现行法律与相关规定对《交通事故认定书》不纳入行政诉讼的受案范围,不能提起行政诉讼，但这一法律规定是否具有充分的法理基础值得怀疑。在民事诉讼当中，主要是在由于交通事故而导致的赔偿案件中，交通事故责任认定确实是以“证据”的身份而出现的，是否被法院所采纳，似乎完全由法院来决定，但这同样不是一件简单的事情。原因也不复杂，既然法院认为公安交通管理部门的认定与事实不符，那么就应该自己对责任作出划分，只有这样才可以作出相应的判决，但是依照《道路交通安全法》的规定交通事故责任认定是专属于公安交通管理部门的行政职权，并不属于人民法院的职权范围。人民法院如果自行认定交通事故责任，并对责任作出划分，实际上就等于以审判权去取代行政权，这显然又违反了行政诉讼法的基本原则。3


我国在制定行政诉讼法时出于多方面的考虑，对行政诉讼的受案范围作了较为严格的限制。行政诉讼法采用了了两种方法规定法院受理行政案件的范围。一是概括式，即对法院受理行政案件的范围作出原则的统一的规定；二是列举式，即对法院应该受理和不能受理的案件从行政行为的角度加以列举。行政诉讼法界定行政诉讼范围的标准有两项：一是具体行政行为标准，二是人身财产权标准。4因此，交通事故认定能否纳入行政诉讼的受案范围，必须具备两个标准，一是必须构成具体行政行为，二是必须对相对人的人身财产权利产生影响。按照笔者在前文所作的分析，交通事故责任认定完全具备了具体行政行为的基本特征，因此完全符合行政诉讼法所界定的行政诉讼范围的第一个标准。然而，交通事故责任认定是不是对相对人的人身权和财产权造成了影响？否定的观点认为交通事故认定书的性质为证据，做为证据，就需要经过质证，是否能被法院采信也具有或然性，所以不必然对相对人的权利义务产生影响。但实际上，道路交通事故责任认定对于相对人的权利义务所产生的实际影响则是不言而喻的，其中最主要的表现是对交通事故责任的划分，这样的一种责任划分可以成为交通事故当事人承担何种程度刑事、民事、行政责任的最重要的依据，决定着案件当事人的切身利益。因此，笔者认为交通事故责任认定同时符合行政诉讼范围的第二个标准，它对相对人的权利和义务产生了实际的影响。所以说，交通事故责任认定纳入行政诉讼的受案范围在理论上是成立的。


否定交通事故责任认定具有行政可诉性的观点认为，交通事故责任认定的行政可诉性会导致诉讼程序的冲突和诉讼资源的浪费。对公安机关作出的道路交通事故责任认定，如果事先可以采用行政诉讼的方式救济，而在民事、刑事诉讼中人民法院又作为证据进行审查，势必对同一行为在人民法院产生双重救济，而不同的救济方法可能造成结果不同，出现自相矛盾的情况。同时，必将增加审判成本和当事人的诉累。5这种观点本身是不能成立的，行政诉讼审查与证据的审查并不是矛盾的概念。在行政诉讼中，人民法院对具体行政行为的审查是对其合法性的审查，即需解决的是该具体行政行为是否合法、是否可以成立的问题；而在民事、刑事诉讼中人民法院对证据的审查是对证据在个案中是否能够证明案件事实的审查，即需解决的是一个证据在个案是否可以被采信，是否可以作为定案的依据的问题。因此，一个具体行政行为既可以在行政诉讼中对其合法性进行审查，也可以在其他案件中作为证据被审查，并不存在所谓的“双重救济”的问题。比如，一个经过行政诉讼并被判决为违法的具体行政行为在另一个案件的证据审查中当然不能被法院所采信，而一个经过行政诉讼并被判决为合法的具体行政行为在另一个案件的证据审查可能会为人民法院所采信，也可能不被人民法院所采信，关键在于该具体行政行为是否能够证明案件的事实，是否具备证据的证明力。同样的道理，作为具体行政行为的交通事故责任认定在行政诉讼审查中如果被判定违法并被撤销，那么其他案件的证据审查中，该交通事故责任认定当然不能作为其他案件的可以采信的证据，如果该认定在行政诉讼中被人民法院判定为合法，并予以维持，并且在其他案件的证据审查中被确认对案件事实具有证明力，那么该交通事故责任认定可以在其他案件中作为被采信的证据。


至于认为将交通事故认定纳入行政诉讼会增加审判成本并造成当事人诉累的看法更可以说是荒诞。道路交通事故责任认定是当事人承担行政、民事、刑事责任，或者主张相应权利的重要甚至关键依据，对当事人的权利义务有着至关重要的影响，我们的立法怎么能因为害怕增加审判成本而将交通事故责任认定排除在行政诉讼的范围之外并置人民群众的的利益而不顾？这样的观点从根本上是与司法为民的原则相悖的。


综上，笔者认为交警部门所出具的交通事故责任认定虽然其本身没有为交通事故的当事人直接设定权利和义务，但它却是交通事故当事人承担何种程度刑事、民事、行政责任的最重要的依据，在实践中决定着案件当事人的切身利益。认定书只做认定,却剥夺当事人重新认定申请权,不允许复议或起诉,既侵害了当事人的合法权益,也不利于行政机关依法行政,保证其行为公开、公平、公正。交通事故责任认定不是一般意义上的证据，而是具有行政法效力的可诉的具体行政行为。因此，应赋予交通事故当事人诉权。


五、建议


交通事故责任认定行为作为一个具体的行政行为，对该行政行为不服的当事人有权向上一级公安机关申请复议或者向人民法院提起行政诉讼。


建议：将《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条增加一款，“对交通事故认定书不服，可在收到交通事故认定书六十日内向上一级公安机关申请复议，或者向人民法院提起行政诉讼。”

参考文献：

1、2、贺小荣著：《论交通事故损害赔偿案件中举证责任的负担原则》，原载《人民司法》2005年第11期，第56页、第57页。


3、东北一只虎著：《交通事故责任认定可诉性之我见》，原载2005年12月2日中国法院网法治论坛。


4、马怀德著：《修改行政诉讼法需重点解决的几个问题》，原载《江苏社会科学》2005年第6期。


5、贺小荣著：《论交通事故损害赔偿案件中举证责任的负担原则》，原载《人民司法》2005年第11期，第57页。

作者： 申国毅