【摘要】　　环境保护在理论和实践层面显现的特点，要求强化政府环境保护法律责任。 从政府地位的角度，分析了政府环境保护责任的特点。认为政府责任应包括：推动环境保护立法、制定环境保护规划、严格环境保护执法，加强对环境保护的协调和指导。在《环境保护法》修改中应对政府环境保护责任作出明确规定。
【英文摘要】The environmental protection request strengthening governmental legal liability in environmental protection that the characteristic which appears in the theory and the practice stratification. The article locates the status angle from the government role, has analyzed the governmental enthusiasm to the environmental protection; The article remarks the government responsibility should include pushing environmental protection legislation , formulating environmental protection plan, the enforcement strictly to the environmental protection law and strengthens to the environmental protection coordination and the instruction. Revises of the Environment Protection Law should make the government has explicit stipulations in the environmental protection.
【关键词】政府；环境保护；责任
【英文关键词】Government; Environmental protection; Responsibility
【写作年份】2010年


【正文】
　　一、强化政府责任是环境保护的客观要求
　　
　　（一）环境保护及其特点
　　
　　环境问题是人类迄今为止面临的最严重的问题之一。针对日益严重的环境问题，“环境保护”作为明确的概念在1972年联合国人类环境会议上被提出来。1987年世界环境与发展委员会发表的报告《我们共同的未来》，提出了可持续发展的观点，极大地促进了环境保护的发展。环境保护在理念上，既立足于当代人，又考虑后代人的利益；在战略上从“末端控制”向“源头控制”转变；在内容上坚持污染防治与自然保护并重。环境保护是指为保护自然资源的合理开发利用，防止环境污染和生态环境破坏，以协调社会经济发展与环境的关系、保障人类生存和发展为目的而采取的行政、经济、法律、科学技术以及宣传教育等诸多措施和行动的总称。[1]它的内涵丰富，主要包括要预防和治理人类活动，特别是经济活动可忙对人类环境或已经对人类环境造成的污染；将自然资源作为环境要素，在合理开发利用自然资源的过程中保护环境，同时还包括对自然生态，自然保护区三等的保护。
　　
　　环境保护在不同层面呈现出不同的特点。在理论层面，环境保护至少呈现以下两个方面的特点：一从环境污染产生的原因看，环境保护的主体众多，包括所以参与社会活动的主体都应成为环境保护的主体。由于环境保护存在于社会活动、特别是经济活动的各个层面和各环节，因此，环境保护具有广泛的社会性，需要社会的广泛参与。二从环境保护的目的性来看，环境保护是一种社会共同利益的要求，是全社会公众根本了要求所在，因而具有公益性。但在现实层面，社会这个大舞台承载着的不同社会群体，却有不同的表现，并且其活动的目的往往与环境保护的要求相去甚远，甚至背道而驰。当前，我国社会环境问题严重，环境保护已成为全社会的共识。但是，企业和企业主为实现其利益最大化，不惜损害、破坏环境；消费者群体为获取质优价廉的商品而忽视环境；农民等群体不惜对资源和环境的破坏，例如，通过乱砍乱伐、滥采滥挖等破坏植被的行为满足其消费需求。虽然环境保护对于全社会而言有强烈的共同需求，但是却无法形成环境保护的合力。
　　
　　（二）环境保护中政府责任的突显
　　
　　从以上对环境保护特点的分析可以看出，环境保护是社会的共同责任和共同需求，应当说是为社会普遍认可的。但在具体实施过程中，环境保护作为一种社会公益性行为，其效用的发挥是通过改善环境质量这一中间环节而使受益者获得物质利益和精神享受的。因为环保投资明显的社会公益性，决定了投入者的投资收益不能独享，会形成“利益外益”。就环保而言，由于其投资的结果直接导致的是环境质量的改善，而对环境质量的消费不具有排他性，只能与他人共享。现实中的人们却不完全自觉进行环境保护，因为，谁都不愿意单独投资环保而与他人共享利益，这是由企业“经济人”的本性和理性人的“自利”的本性决定的。从我国的实际看，近年来国家和社会大力倡导环境保护，国家也采取相应措施加大保护力度，但是结果与环境保护的预期有很大的差距，并且整体环境状况在继续恶化。
　　
　　要突破目前在环境保护上的困境，必须寻找环境保护的主导力量，形成环境保护的合力，防止污染、破坏力对环境保护效果的减损和力量的抵消。在参与环境保护的各类主体中，公民、社会组织无疑是基本力量，环境保护必须靠他们在各个层面广泛参与。政府无疑是主导力量，由于政府地位的特殊性，政府作为社会公共利益的根本代表，以及政府所具有的职权和政府行为的主动性，使它最适宜也是最有能力承担环境保护的责任。
　　
　　二、政府环保保护责任的特点
　　
　　（一）政府的地位与政府责任
　　
　　在汉语中,“责任”一词有两种含义，一是指份内应做的事，即角色职责和义务，例如医生责任、举证责任等；二是指没有做好应做的事情而应承担的过失，例如渎职者的责任。[2]本文所指的政府责任属于前者的范畴。政府责任在性质上属于一种角色责任，该责任得以存在完全是由于责任主体——政府，依据宪法和组织法在国家社会生活中取得的特殊角色的地位和职权而形成的。法律给政府依其地位和职权以实现其行政管理的目标，同时又赋予促成其活动为他人谋取福利的特殊职责。
　　
　　基于环境问题一旦发生，其影响具有广泛性、长期性和不可逆转性等特点，必然对当代人以及后代人产生严重的后果。人们为了避免这种结果的发生，追求现实生活的舒适和维护后代人的利益，构成了社会整体对环保保护的实际需求。为此，政府以公众利益维护者、代表者的身份，以满足公众需求的为目的，承担起了推动环境保护的责任。随着环境污染和环境破坏问题的日益严重，西方国家率先通过立法确立了政府在环境保护中的地位，保护环境成为政府的一项重要职责。强化政府环境保护责任是落实科学发展观的政治需要，是根除环境顽疾的关键点和突破口，是建立规范和约束政府行为长效机制的经验总结。[3]
　　
　　（二）政府环境保护责任的特点
　　
　　政府环境保护责任的核心是依法行政。从行政法的角度看，这种责任有积极责任和消极责任之分。消极级行政是一种传统行政，对相对方的权利义务产生直接影响，如行政命令、行政处罚，行政强制措施；积极行政是一种新型行政，对相对方的权利义务不产生直接影响，如行政规划、行政指导、行政咨询、行政政策等。依法行政对消极级行政的要求是“没有法律就没有行政”，即受法律严格制约；对积极行政的要求是“法无明文禁止，即可作为”，当然也应符合法定权限和程序的要求，不得同宪法、法律相抵触。[4]
　　
　　随着我国经济持续高速地发展，环境问题严重，政府的环境保护责任也应由传统的消极责任较新型的积极责任转变。各级政府在环境保护问题上，从有利于环境保护出发，采取“法无明文禁止，即可作为” 的积极态度，去实施行政保护；采取各种措施调动其他环境保护主体的积极性，整合各种环境保护力量形成统一力量；改变行政执法形式：从主要以行政命令、行政处罚、行政强制逐步转变为主要靠行政指导、行政契约、行政奖励等手段与形式，经行政协商，协议形成共识来实现环境行政管理目标，最终完成环境保护的任务。
　　
　　1987年世界环境与发展大会提出了可持续发展的观念，使各国的环境保护战略发生了根本性的转移变。由“末端控制”转向“源头控制”，预防为主成为当今环境保护中的首选方案；走污染防治与自然资源保护并重的路子，把合理开发利用自然资源、自然环境，维护生态平衡作为环境保护中相互联系的组成部分，改变重污染防治轻自然保护的做法[5]；环境保护与经济发展有机结合，实现当代人与后代利益的平衡，人类与物种利益的平衡。环境保护以上几个方面的根本转变，突出了宏观、长远环境利益的协调和预防手段的广泛应用，因而突显了政府在环境保护中的地位，强化了政府环境保护的责任。由于行政管理目的和手段是着眼于预防，因而也有人称之为“预防措施”，[6]与此相适应，环境行政法的方法亦成为现代各国环境立法中运用最多的法律方法。预防为主环保战略，要求必须发挥政府的宏观规划、管理等事前、事中调控作用。
　　
　　三、政府环境保护责任的内容
　　
　　环境保护的发展取决于多方面的因素，其中主要取决于以下几个方面：一是确立可持续发展理念，正确处理社会经济发展与环境的关系；二是动员社会环境保护主体，积极参与到环境保护行动中去，充分发挥他们在环境保护中各自在不同层面和不同环节中的作用；三是综合运用行政的、经济、法律的、科学技术以及宣传教育等方法和措施促进环境保护。要解决好以上环境保护的几个主要问题，政府应推动环境立法的发展，加强环境行政立法，制定促进环境保护的相关配套法规、规章；对相关法律、法规及规章的实施进行严格的监督与管理；加强行政执法，采取综合方式综合方法和措施促进环境保护。
　　
　　（一）推动和加强环境立法
　　
　　环境保护的公益性决定环境保护必须依靠政府和法律的支持。而法律作为一种直接规范人类行为的强制性行为标准，对社会、经济以及文化的发展具有指引、评价、教育、预测和强制的作用。因而在环境保护中环境法律制度起着基础性作用，规范、引导和保障环境保护的发展。
　　
　　从我国环境保护几十年的发展来看，存在着诸多方面的问题。其中，环境立法的科学性、立法相配套的法规、规章是否完善，直接关系着环境保护事业的发展。首先，政府应积极推动环境立法的变革，使环境立法建立在科学的基础上。我国现有环境立法上所遵循的体现污染者个体责任和单纯治理责任的“谁污染，谁治理” 原则，与环境保护社会性、公益性特点不相适应， 要通过制度创新构建起社会利益群体利益均衡的环境法律制度，确保环境责任分散化、社会化，推广至全体社会成员，确立“污染者负担”和“受益者补偿” 原则。为公益性环保保护的发展注入新的活力，为解决环境保护过程中“政府失灵”与“市场失灵”问题提供法律理论依据。其次，加强环境行政立法，制定与环境法律相配套的行政法规、规章，为环保保护提供直接的、具体的法律依据，促进环境保护健康发展。环境法律的存在，为环境保护的发展提供广阔的法律空间，但是还必须通过环境行政立法将相关的环境法律具体化，制定相应的条例或实施细则，才能更好地直接适用，将法律为环保保护提供的原则更加具体化。
　　
　　（二）制定和实施环境保护规划
　　
　　环境保护规划是指根据国家和各个地区的环境资源和社会经济发展需要，对一定时期和一定范围环境资源的开发、利用、保护和改善和进行的总体安排。环境保护规划制度是环境保护规划的制度化和法制化，是通过立法对环境资源规划的编制、管理和实施等确立的一套规范体系。[7]环境保护规划对于实现环境保护预防战略，环境污染防治与自然保护并重，维护经济发展与环境保护的平衡有着非常重要意义。
　　
　　从规划制定主体来看，环境保护规划包括权力机关制定的和政府制定的两大类。对于权力机关制定的环境保护宏观规划，各级政府必须尊重并严格执行；对由政府及其行政管理部门制定的一定区域和一定行业的环境保护规划，必须在权力机关制定环保规划的要求和框架之下来制定，不能有任何突破；不得任意改变已经制定发生法律效力的环境保护规划。目前，政府特别是基层政府在履行环境保护职责过程中无视环境保护规划的现象，主要表现在环境许可方面，如排污许可、建设规划许可、资源开发许可，取水许可，土地利用许可等方面违反环境保护规划。
　　
　　（三）加强对环境法律、法规与规章以及环境保护规划实施的监督管理，优化环境行政执法方式
　　
　　政府要加强对环境法律、法规与规章实施的监督管理。通过监督管理使环境法律所制定的各项制度，如：环境影响评价制度、“三同时制度”，环境标准制度、废弃物综合利用制度得以实施，确保污染企业对环保的必要投资；在环境行政执法过程中，应严格遵循“预防为主、防治结合”的原则，在预防为主的“源头控制”战略指导下，推进环保技术、环保产品和环保服务的广泛应用；通过对违反环境保护制度行为实行惩罚的行政管理措施。
　　
　　环境执法方式，要从以往单纯的“命令——控制”型向多元混合型的新模式转变。[8]在传统的行政管理领域，政府管理目标的实现，主要采用单纯的行政命令，到直接控制相对人行为，这是重要的也是必不可少的方式。但在环境行政领域，环保保护具有政府、市场、企业、社会等多主体、多角度地参与，环境执法的方式应是多种多样的。在具体的环境行政执法过程中，应更多地采用环境行政合同与环境行政指导等新型行政行为，广泛采用与企业、消费者协商、订立合同等方式，引导他们自觉主动采用环保科学技术，使用高质量的环保产品，接受环保服务，促进环保的发展。行政指导以其非强制性、针对性、尊重相对人的自愿与寻求相对人的合作为特点，在促进环保目标实现，拉动环保产业发展方面取得了明显的效果。“在日本当行政机关发现工厂等处与违法状态下时，在正式发出限制命令之前，首先给予技术上的助言，有时也发出警告促进设施的改善，以谋求违法状态的消除。”[9] 日本这一具有针对性的行政指导做法，通常为相对人自觉接受。行政合同以其灵活性、和依双方当事人合意的特点，同样促进了新的环保技术、环保产品与设施的广泛应用。环境行政指导与环境行政合同在我国环境行政管理活动中已有采用，这种方式能在最大限度上调动不同社会主体参与环境保护的积极性。但我国在这一方面还没有建立其相对完备的法律制度，这一方式的使用也并不普遍。这是一个从立法到实践应当引起重视并予以解决的问题。
　　
　　（四）加强环境保护的领导、协调和指导
　　
　　环境保护涉及污染防治、自然保护、资源的合理开发利用等诸多领域；要整合不同环境保护主体的力量；要协调社会经济发展与环境的关系；平衡当代人之间以及当代人后代人的利益、人类与其他物种之间的利益；在保护手段上包括政治、经济、法律、科学技术以及宣传教育等诸多措施。可以说环境保护是关系到多领域、多主体、多重关系，多种利益和方法的一种综合性活动。要开展好这项活动，必须发挥在其政府在其中的领导和协调作用，指导组织和指导各方面力量参与把环境保护行动中去。也只有政府能以其独有的地位承担起这一责任。
　　
　　四、《环境保护基本法》中政府责任的规定
　　
　　目前，社会各界关于《环境保护法》修改的争论日益激烈，主要观点有修改论、废止论、搁置论和改造论。改造论认为目前政府有法不依是我国环境管理面临的最突出、最棘手的问题之一，究其根源主要是我国环境法律法规中对规范政府环境保护行为存在严重缺陷。因此建议将《环境保护法》改造成一部调整和约束政府行为的法律。[10]我们认为，修改之后的《环境保护法》首先应当是一部环境保护基本法，对环境保护的基本问题包括污染防治、资源的合理开发利用、自然生态保护等方面作出原则性的规定。在这个前提下强化政府责任。关于政府责任的规定可以包括以下主要方面：
　　
　　（一）预防性环境保护法律责任
　　
　　包括各级政府特别是地方政府结合本地实际制定环境保护法规、规章以及规范性文件，促进环境保护法律精神的贯彻和执行；制定环境保护政策，并进行战略环境影响评价；制定环保规划、计划，明确环境保护的目标、任务和措施。此外，建立各种环境标准制度、标志制度等。
　　
　　（二）执行性环境保护法律责任
　　
　　可以划分为两类：一类是环境行政执法机关针对外部实施的环境保护行为，主要是严格环境许可，如污染物排放许可，矿产资源开发许可；对污染和破坏生态环境的行为依法处罚，采取有效的强制措施；创建新的环境保护指导制度，政府要建立相应的服务平台，为公民、企业和其他社会组织参与环境保护、开展环境保护提供政策和技术服务。另一类是在政府机关内部建立起环境保护目标责任制，有明确的目标责任，量化指标、实施方案和责任追究，确立行政首长的 “环保一票否决”制度。
　　
　　（三）保障性环境保护法律责任
　　
　　建立有效的环境保护宣传教育机制，有针对性地开展环境保护教育项目，提高全社会的环保意识，为环境保护有效展开奠定良好的基础；建立完善的环境保护信息公开和公众参与制度，保护社会公众环境保护知情权、参与权和监督权的实现，促进环境保护活动的开展；建立环境保护公共财政制度，各级人民政府要将环保投入列入本级财政支出预算，保证环境保护的必要投入，不断加大环保投入；建立各级人民政府环境保护事务协调制度，协调环境保护各机关在职责、权限方面的相互关系，促进相互合作，协调政府机关、与非政府组织、公民及其他社会组织在环境保护事务方面的关系，形成共同行动的合力。


【作者简介】
刘晓芸，女，山西人。 晋中学院讲师；王小萍，女，山西人。山西财经大学教授，硕导。中国法学会环境资源法研究会理事。


【注释】
[1]陈泉生:《宪法与行政法的生态化》,法律出版社2001年2月版。
[2]周珂著：《环境法》，中国人民大学出版社，2000年8月版。
[3]杨朝飞：《〈环境保护法〉修改思路》，《环境保护》2007年第2期。
[4]汪劲著：《环境法律的理念与价值追求》，法律出版社2000年版。
[5]蔡守秋：《环境资源法学》，中国人民法院出版社中国人民公安大学出版社2003年7月版。
[6]日原田上彦著、于敏译：《环境法》，法律出版社，1999年4月版。


【参考文献】
[1] 周珂著：《环境法》，中国人民大学出版社，2000年8月版，第9页。
[2] 周永坤著：《法理学——全球视野》，法律出版社，2000年版，第263页。
[3] 杨朝飞：《〈环境保护法〉修改思路》，《环境保护》2007年第2期。
[4] 姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社高等教育出版社，1999年10月版，第82页。
[5] 周珂著：《环境法》，中国人民大学出版社，2000年8月版，地10页。
[6] 汪劲著：《环境法律的理念与价值追求》，法律出版社，2000年版，第102页。
[7] 蔡守秋：《环境资源法学》，中国人民法院出版社中国人民公安大学出版社2003年7月版，第179页。
[8] 李启家：《环保市场化、产业化与环境法律制度创新》，《探索·创新·发展·收获——2001年环境资源法学国际研讨会论文集》，第481页。
[9] [日]原田上彦著、于敏译：《环境法》，法律出版社，1999年4月版，第123页。
[10] 杨朝飞：《〈环境保护法〉修改思路》，《环境保护》2007年第2期。