二十世纪中叶以来，世界各国特别是发达国家掀起了促进政府透明化的改革浪潮，政府信息公开成为其中的热点和趋势。随着中国成为世贸组织的成员，政府信息公开问题逐渐引起了社会各方面的注意。

　　一、政府信息公开的概念梳理

　　（一）政府信息公开的概念

　　1、政府信息公开的主体——行政机关

　　持广义主体论的学者认为，掌握着公共信息的机构就是信息公开的主体。因此，信息公开的主体包括立法机关、行政机关、司法机关及其附属和受其委托行使职权的机关。还有部分学者认为一些企业、事业单位、社会团体也掌握着一定的公共信息，如校务、医务、社区公共事务等。所以，信息公开的主体，除国家机关外，还应包括这些社会权力组织、公共团体和国有企业。

　　本文所确定的政府信息公开主体，仅限于国家机构中的行政机关及其下属机构，以及经行政机关授权的社会组织，即狭义的政府。因为，一方面，行政机关是最主要的信息生产者、占有者，当前全社会80％的信息资源掌握在行政机关手中，行政机关信息公开的程度，直接关系到整个社会信息资源的开发利用和每个公民、社会组织的切身利益；另一方面，行政机关的自由裁量权遍市社会每一个角落，对社会和公众影响显著。同时行政机关的信息公开是当前最为急迫的改革重点。

　　2、政府信息公开的客体——政府信息

　　政府信息是政府机关掌握的为履行职责而声生、收集、整理、储存、利用和传播的信息，涵盖行政程序、会议活动及文件资料等方面。具体包括行政法规、行政规章与规范性文件、政府机构职能、人员配置、办公程序、执法依据等信息。从行政过程看，包括决策前信息、决策过程、决策内容及其执行和反馈的信息。从形式看，不仅包括文字、图表、音像、计算机文件等资料信息，也包括公开举行的会议活动。

　　政府信息公开就是政府机关依照法定程序，以法定形式公开与社会成员利益相关的所有信息，允许公众通过查询、阅览、复制、摘录、收听、观看、下载等形式充分利用。也就是说，政府信息公开包括行为和制度两个层面，行为以制度为依据。

　　（一）与政务公开概念的比较

　　政务公开是近年来我国出现频率很高的一个词。从本质上说，政务公开与政府信息公开的目的是一致的，都是为了增强政府运作的透明度，保证人民群众实现参与和监督政府的权利。政务公开的主体从广义上说，既包括国家机关，也包括掌握有公共权力的社会组织，但在实践中更多地集中于狭义的政府即行政机关当中。

　　从具体实践上看，当前许多部门和地方政府的政务公开主要是政府办事规则、办事结果的公开，还没有扩展到政府掌握的一般性信息的公开，即保密信息之外的所有文件资料和会议的公开。如果政府机关不公开公众认为应该公开的政府信息，公众没有任何渠道知晓和发表意见。从整体上看，当前的政务公开还没有上升为涵盖政府运转的各个环节的整体透明运作的一项专门制度。

　　从理念上看，公民在政务公开中是缺位的，以公民为本位的服务理念尚未得到政府机构的完全认同。因此，当前的政务公开只是政府信息公开的初级阶段。

　　二、我国政府信息公开的现状

　　（一）基本分析

　　党的十三大报告提出，“要提高领导机关的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。”此后，我国政府的行政公开意识逐渐增强，各地行政机关逐步推行了公开办事制度、办事手续、执法依据、行政决定等政务公开实践。例如，2002年1月，国家计委组织举行了首次铁路客车票价听证会，就车票涨价广泛征求社会的意见；国务院办公厅自2002年1月起向地方乡镇以上所有党委、政府、人大、政协、法院、检察院及各民主党派免费赠送《国务院公报》。政府上网工程实施3年来，全国政府部门建立的网站已突破1万个，从技术上推动了政府信息公开。只要登录政府网站，就能找到较大城市政府部门的政策法规、办事程序等内容。

　　以上这些实践，无疑使政府主动公开的信息的数量比过去有所增多，推动了政府运作透明度的提高，公众也从中得到很多的方便和实惠。但总体而言，我国的政府信息公开只是处于起步阶段。

　　1、政府信息偏重保密，公开程度较低。在拥有相对健全信息公开制度的国家，公开是一般原则，不公开才是例外，除法律规定的涉及国家安全、商业秘密、个人隐私等少数信息外，绝大部分信息都是公开的。在我国，政府掌握的绝大部分信息处于封闭、闲置或半封闭、半闲置状态。一方面，许多涉及公众利益的规范性文件不向利益关系人和公众公开，只被政府部门作为执法的内部规定；另一方面，由于我们对保密文件以外的政府信息是否公开，一直没有统一的规定，造成一些非保密文件难以通过正规渠道及时向公众开放。

　　2、政府为社会提供信息的方式和渠道过少，公众自由获取政府信息的经常性机制尚未建立。国外政府信息公开的方式主要有两类：一是依法主动公开，即行政机关依法对各种行政法规、行政规章等规范性文件，按照法定程序公开。二是依申请公开，即公众对与自己利益相关的政府信息可以向政府有关机构申请公开和使用。目前我国政府信息公开的方式较为单一，只有政府主动通过公报、新闻媒体、发布会、布告等方式的信息公开，还没有建立和实行依公民申请而公开信息的机制。

　　3、公民获得政府信息的程序方面缺乏保障和救济。国外关于政府信急公开的程序性规定较为严密，有公民申请公开的程序、行政会议公开的程序，同时规定，公众在其获取公共信息的权利受到侵犯时，可以通过行政和司法的途径来获得救济。在我国，即便是在有关政府信息公开零散规定的法律中，也鲜有信息公开的程序性规定，同时在公民无法正常获取信息时，也没有任何救济手段和途径，程序上的保障极其匮乏。

　　（二）当前推行的政务公开也存在明显不足

　　1、缺乏协调和原则规范。当前政务公开缺乏原则性规定，缺乏协调，各地方、各部门在做法上形式各异，尺度不一。一个部门或地方积累的经验很难为其他部门或地方所利用。

　　2、内涵缺失，公众反应冷淡。很多地方和部门的政务公开虽然声势很大，但公开的内容全部由政府部门自行决定，公众没有选择权和参与权，真正想了解的一些与自己切身利益相关的信息仍是困难重重，与公众的期望值有较大差距，公民自然反应冷淡。

　　3、政府网上公开信息的作用较弱。目前有的政府网站角色错位，承担了商业网站或专业门户网站的功能；有些政府网站则在重复媒体的新闻报道。从中央到地方政府的网站不同程度地存在着信息陈旧、动态信息更新不及时等问题。个别政府网站除了主页上的网址和几个栏目名称外，看不到任何实际内容，成为“空头网站”。政务公开往往成为政府对公众的施舍和恩赐，尚未使我国的政府信息公开发生质的改变。

　　三、政府信息公开的观念定位与转变

　　观念的改变对于具体措施的采取和落实是至关重要的，信息公开首要涉及的是对政府信息公开的观念定位。

　　（一）政府信息的所有权最终归属于全体公民。

　　从根本上讲，政府在行使行政管理权的整个过程中产生和收集的信息，以及收集、处理信息的权力，都是以纳税人的支持为成本的。政府是人民主权的代理工具，全体公民与政府之间的委托——代理关系，决定代理人之行为当为委托人即公众所知晓。因此，政府信息具有为全体公民所有的公共属性，公民也当然享有对政府信息的知情权，政府对信息的垄断不具有合法性。

　　（二）政府在信息方面的一般职责是公开，对应于公民的知情权；保密是特殊职责，对应于公民受保护的权利。

　　与委托——代理关系相适应，公民与政府存在着一种互相对应的权利——责任关系，而在这种关系背后起作用的是公民的利益需求。从一定意义上讲，是人们的利益需求创造了政府，政府的存在价值就在于满足社会成员的需求。而政府满足社会成员需要的措施、过程、方式等都应当为成员们所了解。公民委托政府行使权力以满足自己的利益需求，因此，公民对直接影响其切身利益的决策和管理应当知晓自然是题中之意，与政府的相关职责相对应的就是公民的知情权。因此，信息公开不是政府对公众的施舍与恩赐，而是政府应承担的法定责任与义务。政府信息的保密应当遵循的宗旨是有利于公共利益，主要针对的是可能有损社会成员即公民利益的敌对方或其它行为，这种职责是与公民得到保护的权利相对应的。

　　（三）公民与政府之间的监督与被监督关系得以落实的基础在于政府的透明运作。

　　人民依照宪法参政、议政和监督政府的权利，必须在充分了解和通晓政府运作过程中每个环节信息的前提下，才能真正得以充分实现。没有它，人民不可能真正有效地管理国家；没有它，公民对政府的监督寸步难行，权力异化、贪污腐败就会肆意滋生。因此，公民对政府的监督及其有效性，依赖于政府信息的公开程度，而政府信息的公开程度，也反映着政府接受公民监督的主动程度，进而反映着社会的民主程度。

　　（四）政府信息是促进社会、经济发展的宝贵资源。

　　在整个社会信息资源中，政府信息蕴含着无法估量的价值。对公众而言，政府掌握的信息中有许多与自己切身利益紧密相关的事项，是人们明确自身定位，从事政治、经济、文化等活动必不可少的资源；对国家和社会而言，齐分利用信息资源，可以创造更多的物质和精神财富，加速经济发展和社会进步。

　　四、建构系统的政府信息公开制度体系

　　我国的政府信息公开制度首先是构建的问题在法治社会，这一制度体系必然反映为由多部法律、法规相互衔接配合、共同构成的法律体系。我国的政府信息公开制度建构应该是一个渐进的过程。

　　（一）对现有相关法律法规进行必要的修订和完善，做好基础性工作。

　　首先是对包括《保密法》和《档案法》等相关法律进行修订。从现有法律制度的局部修订入手，一方面可以将矛盾控制在一定范围内；另一方面，对政府信息公开的全面实行也是一个过渡。

　　我国保密法的制定与敌我矛盾、阶级斗争的历史背景和传统理念密切相关。而今，《保密法》在制度的设置上已远远落后于实际需要，需要对保密信息的范围重新界定，科学区分国家秘密与非国家秘密，为不同种类的秘密信息设定适当的密级，使降密、解密工作经常化、法定化，既保障公民了解政府信息，又避免国家机密、个人隐私等信息因不适当公开造成不应有的损失。

　　现行《档案法》中的某些条款限制了档案类政府信息的开放，如第19条规定，“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制定”。也就是说，即使不是保密档案，凡是未满三十年，原则上是不向公众开放的。

　　因此，政府信息公开的第一步就在于对《保密法》和《档案法》进行修订，明确保密信息与开放信息的界限。

　　（二）将政府信息公开作为贯穿各种行政程序的一项重要原则。

　　改革开放后，我国重实体轻程序的法律传统开始转变，程序正义也逐渐被接受。《行政程序法》将对政府信息公开起到推动作用，例如，听证作为现代行政程序的核心制度，其价值在于体现公民的主体性和参与的平等性，从而提高行政透明度。但目前听证在我国的适用范围非常狭窄，仅限于《行政处罚法》规定的责令停产、停业等行政处罚听证，《价格法》规定的价格听证，以及《立法法》所规定的制定行政法规时，可以采取听证会形式听取有关组织和公众的意见。由于程序正义还没有被普遍接受，已举行的听证会都不同程度地存在着走形式的问题。听以，将信息公开作为整个行政过程的一个重要原则在实践中予以落实，是当前的可行策略。

　　（三）制定专门的政府信息公开法典。

　　从一些发达国家信息公开的演进过程看，政府信息公开制度的构建最终都表现为制定专门的政府信息公开法律。在20世纪80年代以前，英国的信息公开制度模式倾向于分散式立法，在《地方政府法》、《数据保护法案》、《个人资料获得法案》、《环境和安全信息法案》等单行法律中都有信息公开的规定。进人90年代之后，制定《信息公开法》的呼声日渐高涨，英国政府在社会舆论压力下不得不出台了《开放政府》、《你的知情权》两部白皮书，并于2000年11月通过了《信息公开法》。

　　借鉴西方一些先进国家的理念、原则、技术及经验，有机地整合我们现有的零散规定，制定一部适合我国国情的政府信息公开专门法律，使政府信息公开不仅作为一种制度，更作为一种理念，渗透到政府运作中，将为政府的透明化和公民权利的落实打下基础。

　　国家行政学院政治学教研部·褚松燕