【摘要】　　本文论述了环境保护法的修改的必要性，指出现行环保法的缺陷及不足，如：环保法立法目的和指导思想落后、内容偏重于污染防治而轻视自然资源的保护、基本制度不合理、以及环保法体系的结构还不完整。并提出修改中应着重解决的几个问题，包括：立法目的、基本原则、基本制度（增设生态效益补偿费制度、改革三同时制度、限期治理制度和排污收费制度）、及完善现有的环保法体系。
【英文摘要】This article indicated the necessity of modification and defection environment protection law. For instance, legislation goals and the guiding ideology are backward, and the content overweighs prevention and cure of pollution while ignores protection of nature resources, and then basic institution is not reasonable, and then its system is also not intact In the light of this phenomenon, the author pointed out that there are several problems to be solved: legislation goals, basic principle, basic institution, (adding to ecology benefit compensation fee system, reforming “three meanwhile system”, harnessing in deadlines system, pollution charges system), and perfecting the existing environment protection law system.
【关键词】环境保护法；立法目的；基本原则；基本制度；体系
【英文关键词】 Environment protection law; Legislation goals; Basic principle; Basic system; System
【写作年份】2007年


【正文】
　　一、《环境保护法》修改的必要性
　　
　　环境和发展已成为当今世界的热点问题之一。保护环境和合理利用自然资源，是实现人类社会可持续发展的前提和关键。环境保护法正日益受到人们的重视，从而成为近些年以来发展最快的法律之一。作为一门新兴的法律，环保法是多部门法发展的结果，宪法、行政法、民法、刑法、诉讼法等部门法在环境保护方面的发展，不仅使其成为环境法体系不可或缺的组成部分，也使其原理成为环保法理论体系的重要支柱。
　　
　　九十年代以来，随着我国改革开放事业不断深化，党中央、国务院从战略角度出发，决定实施可持续发展和科教兴国战略，并提出实行两个具有全局意义的根本性转变，即经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，经济增长方式从粗放型向集约型转变。而现行的《中华人民共和国环境保护法》诞生于计划经济时期的1989年，存在着未能反映自十四大以来的一些重大社会变革的现状，而且随着市场经济体制的确立及经济建设的不断发展，新的环境资源保护关系不断出现，必然要求新的环保法的制定实施，再继之便是环境司法要适应新的环保法体系的要求。体现在外部层次上，即为立法上的空白，亦可称为滞后性。同时也使得原本环境法体系中的一些内容因不适应当前的形势而亟待修改。
　　
　　二、《环境保护法》存在的主要缺陷
　　
　　（一）立法目的和指导思想亟待重新定位
　　
　　我国《环境保护法》第1 条将“促进社会主义现代化建设的发展”作为一项立法目的。其缺陷显而易见：以人类中心主义、大城市大企业中心主义为核心，缺乏可持续发展的理念。从前，西方国家就是以改思想为立法目的，导致了了环境保护的不力，并随着人口的增长和经济的发展，造成了以城市为中心的环境污染的加剧，且逐步向农村蔓延，以及生态环境恶化的范围日趋扩大，如水土流失、荒漠化等不同程度地加重，耕地减少，森林破坏，草原退化，水资源短缺，矿产资源后备不足等严重环境问题。《我们共同的未来》首次提出“可持续发展”的概念，但是由于我国立法之时所处的特殊历史背景，可持续发展根本未成为国人所普遍认同的一种理念。所以没有以可持续发展来指导的立法，出现立法目的上述缺失就不足为奇了。客观而言，当前的经济工作在总体上依旧没有摆脱传统发展模式，仍然以资源高消耗、环境高污染为代价来实现经济增长。环保工作也在很大程度上滞留在计划经济体制和粗放型增长方式的层面上，许多地区还在走着“先污染后治理”的老路，远未达到在市场经济体制和集约型增长方式的层面上以实现经济、社会可持续发展的高度。目前在国家已将“可持续发展”明确为基本战略的背景下，在当前全国环境仍在继续恶化的严峻形势下，对《环境保护法》的立法目的和指导思想重新定位已势在必行。
　　
　　（二）对自然资源的保护重视不足
　　
　　《环境保护法》囿于当时的历史背景，从基本原则、制度到法律责任等，皆偏重于污染防治。关于自然资源的保护，该法在第三章“保护和改善环境”中仅作了八条原则性规定，缺乏具体的条款。首先，就基本原则而言，《环境保护法》缺乏自然资源保护方面的原则，譬如在现行《环境保护法》第24条做出了体现该原则精神的规定：“产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制；采取有效措施防治在生产建设或者其他活动中产生的……环境污染和危害”。显而易见，该原则的适用范围仅局限于污染防治领域。虽然1996年8月3日国务院发布的《关于环境保护若干问题的决定》规定了“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复原则，”且该原则体现了对污染防治和自然资源保护统筹兼顾的精神，但它毕竟只是行政法规，在法律文件的效力层次上偏低，难以体现其作为“一种具有普遍性和指导意义的基本准则”的地位。其次，就制度而言，《环境保护法》在自然资源保护方面缺乏有关制度的支撑，资源更新补偿机制尚处于空白状态。如生态效益补偿基金，虽然《森林法》有所规定，但作为环境保护基本法的《环境保护法》却无相关的规定，这无疑是该法对自然资源保护不够充分的又一表现。再次，就法律责任而言，《环境保护法》缺乏对破坏自然资源的违法行为的规定。如对该法第三章所规定的许多自然资源保护方面的法律义务，在法律责任部分无相应的配套规定。仅在第44条有原则性规定，违反本法规定，造成土地、森林、草原、水、矿产、渔业、野生动植物资源的破坏的，依照有关法律的规定承担法律责任。即依照自然资源单行法的规定追究破坏自然资源的当事人的法律责任。
　　
　　总之，作为环境保护基本法的《环境保护法》对自然资源保护的规定不够充分，加剧了资源的无偿占用、掠夺性开发和浪费严重的现象，以致全国环境形势依然严峻，相当多的地区环境污染和生态破坏状况仍然没有得到改变，有的甚至还在加剧。更有必要指出的是，也正是因为该法对自然资源保护规定的不充分，使人们衍生出环境保护仅限于污染防治的模糊认识。因此，修改《环境保护法》，增加自然资源保护的内容，已刻不容缓。
　　
　　（三）部分基本制度需要修改
　　
　　如前所述，《环境保护法》是计划经济体制的产物，在当前实施两个根本性转变和可持续发展战略的形势下，有些制度已经暴露出不能完全适应形势需要的严重缺陷。例如：
　　
　　1、“三同时”制度
　　
　　“三同时”制度是我国环境管理的基本制度之一，是我国所独创的一项环境法律制度，也是控制新污染源产生，实现预防为主原则的一项重要措施。“三同时”制度的适用范围非常广泛，“三同时”制度对我国的环境保护起着不可磨灭的功勋，但是对我国的经济发展也有一定的不经济的影响。由于该制度要求环保设施必须与主体过程同时投入，导致一些企业因资金短缺无法投资设施建设而破产，或者企业的环保设施无法得到充分的利用而积压资本。
　　
　　2、限期治理制度
　　
　　《环境保护法》关于限期治理决定权的规定欠妥。该法第29条第2 款规定：“中央或者省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期治理，由省、自治区、直辖市人民政府决定。市、县或者市、县以下人民政府管辖的企事业单位的限期治理，由市、县人民政府决定。”这种以企业的隶属关系和级别作为确定决定权依据的管理形式，显然带有很浓烈的计划经济体制的色彩，往往给环境保护带来不利影响。首先，限期治理由政府决定的做法，不利于该制度的全面实施。政府并不能经常监督、监测污染源，而且在实际操作中，政府往往偏重于企业的经济效益，而非环境效益。从而使那些严重污染环境的企业难以得到及时地治理而危害社会。其次，限期治理不分项目大小，都由同级政府决定，影响及时治理污染，也不一定完全必要。最后，限期治理分级管理的办法，易造成污染治理上的条块分割，也不利于流域性、区域性及行业性污染源治理的统筹管理和安排，更不利于实现政府对其辖区环境质量负责。而相比而言，由环保部门行使限期治理决定权较为合理。因为环保部门是开展环保工作的专业部门，依法行使对环保工作的监督管理权。
　　
　　3、排污收费制度
　　
　　《环境保护法》第37条规定：“未经环境保护行政主管部门同意，擅自拆除或者闲置防治污染的设施，污染物排放超过规定的排放标准的，由环境保护行政主管部门责令安装使用，并处以罚款。”可见，排污单位如果没有擅自拆除或者闲置防治污染的设施，其超标排污行为并非违法行为，仅需依照《环境保护法》第28条的规定缴纳超标排污费；然而依照《标准化法》和《标准化法实施条例》的规定，环境保护的污染物排放标准“属于强制性标准”，“强制性标准，必须执行。”因此，超标排污行为无疑应视为违法行为。，上述立法上的冲突，确实让人无所适从。所以有必要修改排污收费制中对超标排污行为的规定。
　　
　　（四）体系存在缺陷
　　
　　关于我国环保法体系的划分方法，有多种观点。但普遍都认为环保法是一个独立的法律部门，并形成了以宪法关于环境资源保护规定为基础，一部综合性环境基本法为核心，其他相关部门法关于环境保护的规定为补充，以及包括污染防治、自然资源保护、环境纠纷处理、损害救济、环境管理组织等内容的环境法律、法规、制度和环境标准组成的体系。但由于经济的发展而不断产生新的环境问题，且我国的环保法体系相当一部分带有浓厚的计划体制色彩，在现今市场经济条件下，所有上述这些缺陷日益阻碍着经济的发展、社会的进步，迫切要求加大力度完善我国的环保法体系。
　　
　　从环保法体系内部来看，作为体系组成部分的相关法律、法规的改变都会相应地改变环保法体系的内容和影响环保法的执行。而且，从整体上看，我国现有环保法体系的结构还不完整，子系统不周全，导致系统功能不完善，使环境资源保护关系中的某些环节尚无适当的控制手段。而在实际立法中，我国自然资源单行法多采取部门立法的形式，在立法时往往陷入“重开发利用，轻资源保护；重经济效益、轻环境效益；重部门、局部利益，轻整体、全局利益”的误区，所立之法的法律责任部分打上上述误区的烙印自是难免。
　　
　　三、修改中应重点解决的几个问题
　　
　　（一）关于立法目的
　　
　　建议修改如下：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进经济、社会的可持续发展，制定本法。”这样，既能体现《环保法》对污染防治和自然资源保护统筹兼顾的基本精神，又能体现该法对“可持续发展”思想高度重视的新的价值取向。
　　
　　（二）关于基本原则
　　
　　1、增设污染防治和自然资源保护并重的原则
　　
　　建议将“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”这一体现污染防治和自然资源保护并重的原则规定在《环境保护法》中。
　　
　　2、完善公众参与原则
　　
　　由于环境问题的公益性与广泛性，因此环境保护也具有相同特点。广大公众与环境保护有着密切的利益关系，使得公众对环境保护具有极大的热情。目前，公众参与原则已为许多发达国家在环境法中普遍采用。在我国，公众参与环境保护管理早已成为环境管理和环境法律的一项重要原则，在环境法及各单行法里有一些规定和体现。我国《宪法》明确规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这是我国公民参与环境管理的宪法依据。1989年《环保法》第6条规定： “一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”但这条规定只是原则性的，还缺乏系统、明确、具体的规定，在具体适用与实施时就存在明确的法律依据与参照。在严格意义上我国环境法中的公众参与原则还并没有形成成熟。为了充分发挥公众在环境保护中的作用，必须加强法律对公众参与的调整，在本次修改过程中应加以明确，即公众有权也有义务对环境保护进行参与。对公众参与主要从三个方面进行确认：一是权利与义务；二是权利与义务的行使方式即程序；三是明确权利的救济方式与不承担义务的法律责任。
　　
　　（三）关于基本制度
　　
　　1、“三同时”制度
　　
　　由于该制度对一些企业的不利影响可规定在其适用时采取相对灵活的措施，允许部分对环境影响不大的建设企业借助外部其它部门的环境保护设施代为同步建设。这样既有利于节约成本又能促进企业积极治理污染。
　　
　　2、限期治理制度
　　
　　针对该制度中决定权的不合理之处，建议修改如下：“（1）规定由环保部门行使限期治理决定权；（2 ）规定按企业生产规模的大小行使决定权。大型企业的限期治理决定权由省级环保部门行使；中型企业的限期治理决定权由市级环保部门行使；小型企业的限期治理决定权由县级环保部门行使。
　　
　　3、排污收费制度
　　
　　建议将超标排污行为规定为违法行为，环保部门对该行为可予以行政处罚，严重排污时可按刑法进行处罚，并按排放总量对不超标者计征排污费。
　　
　　4、增设生态效益补偿费制度
　　
　　《中国环境与发展十大对策》指出：“各级政府应更多地运用经济手段来达到保护环境的目的，按照资源有偿使用的原则，要逐步开征资源利用补偿费……，研究并试行把自然资源和环境纳入国民经济核算体系，使市场价格准确反映经济活动造成的环境代价。”因此，为落实上述政策，改变《环保法》中资源更新补偿机制尚处空白的现状，建议对生态效益补偿费制度作以下几方面的规定：征收的主体：应由环境保护行政主管部门行使征收。征收的对象：是指可能造成环境污染或破坏的单位和个人。征收的目的：促使开发利用者加强自然资源的保护，促进自然资源的可持续开发和利用。生态效益补偿费的资金管理和使用：设立生态效益补偿费的专款专用制度，资金由环保部门与财政部门统筹安排使用，主要用于生态环境整治、建立自然保护区、保护生物多样性工程、防风固沙工程、水土保持工程及生态环保研究和奖励等。违反该制度应承担的法律责任。
　　
　　（四）环保法体系的完善
　　
　　协调各环境部门法的功能：各环境部门法的协调依赖于其内容衔接和控制手段的协调，即内容衔接，不留任何空白点，控制环境行为的各主要方面和环节；内容协同，功能协调，环境部门法间不应有矛盾点。这是由环保法体系内部各组成部分具有共同目的性所决定了的。
　　
　　显然，在当前的形势下，要完善我国的环保法还有大量的工作要做，必须加快法制建设的进程，以求更有力地促进经济的发展，保障社会公众的利益。


【作者简介】
张磊，男，山东省济南市人，昆明理工大学法学院，法学硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法；武静，女，黑龙江省哈尔滨市人，昆明理工大学法学院，法学硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法。
 
【注释】
[1]韩德培著：环境保护法教程，法律出版社1998年
[2]吕忠梅等：环境资源法学，中国法制出版社2001年
[3]李挚萍：我国环境法基本制度的总体评价和未来走向，现代法学，1998年第1期
[4]李先波：论我国环境保护法的完善，中国环境管理，1995年第1期
[5]周林彬等：自然资源（基本）法立法可行性研究报告，兰州大学学报，1998年第
[6]范志承：征收生态环境补偿费的立法思考，中国环境管理，1995年第6期