【摘要】人民法院百分之九十以上的一审案件集中在基层法院，面临收案不断增长，案多人少的矛盾日益突出，如何应对严峻考验，实现更高层次的公正与效率，是摆在基层人民法院领导班子面前的一道难题。笔者长期从事基层人民法院管理实践，本文拟就如何加强管理、深化改革，立足从内部挖潜增效提出一些自己的粗浅看法。
【关键词】管理；改革；效益
【写作年份】2010年


【正文】

基层人民法院审判工作压力日趋沉重，但是，法官队伍人数不可能在短期内大量增加，法官队伍素质也不可能在短期内有大幅度提高，法院的管理、决策者想要化解压力，只有立足于现状，走内涵式发展道路。

一、人民法院面临的严峻形势

改革开放以来，人民法院受理案件的数量呈大幅增长趋势。1980年，我国各级人民法院共审结一审案件43.4万件，2000年，全国法院共受理一审案件535.6万件，比1980年增加12倍多。[1]而据2008年一季度江苏全省法院审判质量效率指标数据显示，全省基层法院审理案件收案数平均增幅为62.89%，执行案件收案数平均增幅为42.24%。迅猛增长的案件，使我国法院和法官面临着巨大挑战，基层人民法院的审判能力受到了严峻考验。在汹涌而来的诉讼面前，如何优质高效地审结大量的案件，实现更高层次的公正与效率，是摆在基层人民法院和法官面前重大而紧迫的时代命题。

放眼世界，不断上涨的诉讼浪潮并非我国法院独有的危机。欧美发达国家自20世纪60年代以来就经历了案件数量日益增长的困境。如美国不断上涨的诉讼浪潮造成法院人员数量及类别的大幅度增长，直接促成了美国司法程序的改革。以美国联邦法院法官的工作量为例：联邦最高法院法官平均办案数最多，1988年时已高达627.9件；联邦上诉法院法官的平均办案数量最低，但最低的年份也约为140.4件；美国法官每年的平均办案数大约在300-400件左右。又如德国慕尼黑初级法院民事法官有62名，一年审理45,800件，平均每个法官审理700-750件，刑事法官55名，每年审理38,000件，平均每个法官审理690件。[2]比较而言，我国法官的人均办案数量还是很低的。1996年，我国各级法院全年审结5,237,544件，25万法官，每个法官21件。[3]据最高人民法院统计，到2002年，全国法官人均结案数上升到29件。但在江苏，2009年度，个别法院法官人均结案数达408件。[4]

二、人民法院收案不断增长的原因分析

世界范围内的案件增长原因不很明确，法院的积案应是多种因素导致的结果，包括人口增长，人民生活水平的不断提高与人口流动性的增强，政府管制的扩张，家庭、社区、学校以及其他社会组织影响的衰弱等。我们认为，全国各级法院收案不断增长的趋势主要有以下几种原因：

一是法律法规的制定与完善增加了人们诉讼的机率。法律法规不完善，法律关系单一，一些案件起诉到法院后，法院可能不予受理，但随着法律体系的完善，人们因纠纷诉讼到法院的案件必然增多。吴邦国委员长在十一届全国人大常委会工作报告中指出，自十届全国人大以来，我国立法工作全面加强。五年来，审议了宪法修正案草案、法律草案、法律解释草案和有关法律问题的决议草案106件，通过了其中的100件，在前几届立法的基础上，中国特色社会主义法律体系基本形成。法制的健全必然造成案件的增长，国外也是如此，比如美国司法部门抱怨立法机构颁布的法律给法院增加了不少工作量，却没有提供更多的法官和法院工作人员去完成这些工作。[5]

二是人们经济、社会交往的增多和人口流动性的增强，增加了纠纷发生的机率。在传统的农业社会里，人们以自给自足的自然经济为主，商品流通很少，彼此“鸡犬之声相闻，老死不相往来。”新中国成立后，国家长期实行计划经济，老百姓的衣食住行等一切都以国家行政计划为准，彼此产生纠纷的可能性很小。改革开放以来，人口流动频繁，法律主体的社会活动日趋活跃，各种社会关系纷纭复杂。从全国范围看，东部沿海和经济发达地区法院受理的案件数量大、类型多、法律关系复杂，西部一些经济欠发达地区法院受理的案件数量、类型相对较少。

三是人们诉讼观念的悄然变化逐渐打开了诉讼的阀门。我国历史上重礼制轻法制，好仁义贱争讼，从而形成了一种追求“无讼”，转而鄙视诉讼、厌讼的社会法律心理结构。法律史学家研究中外诉讼心理认为，西方的法律传统和价值取向之一是泛讼主义，而中国传统的诉讼观念则是厌讼主义。[6]因而，在中国有所谓“一代官司三代仇”、“屈死不告状”之说，老百姓不到万不得已不会通过打官司解决纠纷。但是，随着人们法律意识的增强以及诉讼观念的变化，以诉讼方式解决纠纷已越来越成为老百姓的常用工具。

四是诉讼门槛的降低刺激了人们对司法资源的消费需求。诉讼成本的存在，当事人必须权衡纠纷解决方式。因而，合理的诉讼费用对纠纷解决具有分流作用。诉讼门槛的降低对法院的冲击，突出表现在2007年4月1日起施行的国务院新《诉讼费用交纳办法》，该办法不仅大幅度降低了审理案件的收费标准，还实行执行申请费执行后交纳，即执行案件先执行、后收费制度，实行的是无门槛进入。自新的诉讼费用交纳办法实施以来，全国各级人民法院收案都呈现出大幅度上升趋势。

五是民事诉讼法的修改及最高人民法院对民商事案件级别管辖的调整。最高人民法院调整了各级法院级别管辖的标准，新标准自2008年4月1日施行。主要包括，各高院、中院受理一审民商事案件诉讼标的额大幅度上调，传统民事案件（婚姻、家庭、继承、人身损害赔偿、医疗赔偿、交通事故、劳动争议）及物业、群体性诉讼等均由基层人民法院管辖。调整了法院的级别管辖，使得绝大多数民商事案件涌入到基层人民法院。近年来，基层人民法院的审判压力进一步加大。

六是现代工业和科技的发展增加了纠纷发生机率。近几年，人民法院收案大幅度上升的有交通事故、劳动争议、房地产等类型案件，如汽车工业的发展和人民生活水平的提高，老百姓对汽车消费的普及，导致因道路交通事故引发的刑事、民事案件的大幅度上升。根据统计，江苏省扬州市邗江区人民法院受理的交通事故损害赔偿案件从2004年的97件逐年上升到2007年的378件，年平均增幅达50%。

三、化解审判工作压力的对策

人民群众不断增长的司法需求与司法资源供应不足的矛盾将长期存在。欧美发达国家面对案件数量不断上涨的趋势，法院也难以承担日益增长的案件，如美国各州案件在1987年时就达到2900万件，而法官只有27000名，美国也曾尝试过改组法院和增加法官人数作为最初的解决方式，但很快发现增加法官人数永远只能解决部分问题，根本的解决途径还是靠司法改革来大幅度提高办案速度，缓解积案压力。美国为此还建立有专门的法官管理学院（Institute for Court Management），在1989年时开设了6门新课程，其中就有审判管理。[7]如何解决当前基层人民法院案多人少的问题？摆在我们面前的也只有加强管理和改革，立足从内部挖潜增效。自1999年以来，最高人民法院先后部署实施了三个“五年改革纲要”，其中，重要的一项就是改革和完善人民法院的管理制度。前最高法院院长肖扬同志多次强调，管理出质量，管理出效率，管理出廉洁。

（一）优化审判资源配置

基层人民法院在现有司法资源的基础上，可以尝试以下途径：

一是调整、充实一线审判人员。巧妇难为无米之炊，人的因素永远是第一位的。最高人民法院和江苏法院案件质效指标评估体系中，均有法院人均结案数、审判人员人均结案数两个指标，以说明法院、法官整体审判工作实力和审判效率。实际上，审判人员并不等于审判一线从事审判工作的人员。只有加强法院人员分类管理，将具有审判职称的人员尽可能地调整、充实到审判一线，努力将审判人员与一线从事审判工作的人员之间的比例缩小，才能保证有最基本的法官队伍从事审判工作。

二是深化执行机制改革。执行机构内部的裁执分离是实现法院内部监督的有效机制，江苏高院也要求执行机构内部必须实行执行实施权、执行裁决权的分离。应当肯定，监督机制是有效防止权力腐败的保障。但是，在法院内部，执行局与审判庭之间的横向关系尚未彻底解决，主要表现在执行权的行政权属性和裁决权属性未通过机构的合理配置而有效分离。有的法院尽管把执行实施权和裁决权分别由不同的人员行使，但裁决机构仍设在执行机构中，也就是执行机构行使裁决权，这与“审执分离”也是矛盾的。另一方面，对基层人民法院来说，执行中需要裁决的事项较少、工作量较小，在执行局内部单设合议庭，专司执行裁决事项，又造成人力资源的浪费。我们认为，可以在其他庭，比如审监庭或行政庭内部设立相对固定的合议庭，兼司执行裁决事项。

三是实行审判工作与辅助性工作的分离，确保法官有足够的时间和精力从事审判工作。从工作量上分析，自1999年以来，全国各级法院虽然都实行了审判长、独任审判员选任制，实际上法官助理很少，而且，法官与法官助理之间的主辅分离并未改革到位。法官除了开庭必须使用书记员记录外，从发传票、草拟、打印法律文书、主持当事人调解或证据交换，直至装订卷宗、案件信息输入等都是法官自己做；法官除了参加必要的政治业务培训外，还要参加各种会议乃至创建卫生城、上街扫马路等等。据笔者调查，法官真正用于审判案件的时间大约占全部工作时间的二分之一。因而，充分利用有限的司法资源，需要为法官减负。

（二）加强案件质量管理

公正是审判工作的生命线，效率必须是建立在公正基础上的效率。法院不能因为收案猛增而对审判质量管理有丝毫放松。当前，亟待解决以下几个问题：

一是加强法官对新法律法规的学习。人民法院收案不断增长的一个原因就是新的法律法规的颁布实施，我国《立法法》的颁布实施标志着我国立法制度的完善、立法程序的规范化，全国人大及其常委会每年都有一批新法律颁布。目前，我国现行有效的法律已有229件，加上数量庞大的行政法规、司法解释、地方法规等，中国特色社会主义法律体系已基本形成。如何运用这些新法律法规调整社会关系对法官也是新的命题，如果法官不加强对新法律法规的学习，尤如盲人骑瞎马，必然严重影响案件的审判质量。

二是加强案件审理程序的管理。我国历史上不重视司法程序的独立价值。新中国成立以来很长一段时间，诉讼程序也为人们所轻视，法官们普遍认为，只要实体处理公正，程序问题可以放在一边。近代西方法学家对诉讼程序价值的研究，才逐渐扭转了这一观念。因为，没有一定的程序，如何能达到实体的公正？程序公正是实体公正的前提条件和客观基点，实体公正是程序公正的反映和体现。因而，程序有其独立存在的价值。我们认为，当前对程序的有效控制主要是加强对庭审行为的管理和考核，通过对庭审行为的管理和考核，可以看出法官的审判思路是否正确、有无尽到必要的释明义务、对当事人权利是否平等保护、法庭审理是否有遗漏等等。

三是加强案件质量监督评查管理。案件质评管理属于事后的质量管理。纳入质评的案件一般都是在审结后归档的案件，对被评查的个案来说，已经属于事后诸葛亮，除极个别需要通过院长提交审委会通过审判监督程序予以纠正外，大多数案件评查仅限于形式上产品“质检”，“暇疵产品”不可能返工。因而，评查结果不痛不痒，被评者也是漠不关心。当前，案件质评的关键要放在评上，加大评议分析力度，使法官互相取长补短、吸取前车之鉴，对以后类似案件的审理有个警醒，起到防患于未然的作用。

（三）加强案件效率管理

对于我国法官来说，除了法官的职业道德约束外，还必须有一定的监督机制。对法官办案效率的监督机制，主要是案件审判流程管理。目前，全国各级法院都建立有综合信息系统，案件从立案、审理、审限变更、结案、执行、卷宗归档等，可以进行全程跟踪管理和监督。在美国法院，也曾将建立流程管理、减少诉讼拖延作为20世纪法院改革的主要目标之一。一些法院就采用计算机对案件流程进行管理。并且也把案件的办结量，即结案数量占所有起诉案件总数的百分比；及时处理案件，即在规定时间内结案的百分比；积案，即所有未决的超过指导性审限时间的案件数量等作为法院管理的目标。[8]加强审判效率管理，可以起到：

一是能防止超审限案件的发生。案件超审限的发生，既有法官故意拖延审理之因，也有法官主观不重视办案效率之故，还有法官因在办案件太多，疏忽大意而造成。加强案件审限的动态管理和监督，能够及时给案件承办人提个醒，可以起到积极预防的作用；对极个别故意拖延办案的法官，也可以起到及时监督的作用。

二是能缩短案件的审理周期。案件的审理周期与工作效率成反比，人的记忆有个逐渐遗忘的过程，尤其对于每天都接触不同案件的法官来说，随着时间的推移，先前所审理案件的案情可能都忘记了，进入下一个审判程序，需要重新熟悉证据、分析案情，浪费时间，必然影响案件的审判效率。

（四）建立健全法官审判业绩考评激励机制

激励机制的引入，是实现司法资源产出最大化的有效途径。人民法院激励的方式包括：目标激励、内在激励、形象激励、荣誉激励、兴趣激励、参与激励、感情激励、榜样激励等等。[9]而激励机制需要建立在对法官审判业绩客观评估的基础上。法官评议制度是衡量法官工作能力和表现的重要工具。美国康乃狄格州的法官评估制度始于20世纪80年代中期，是美国最早实行法官评估制度的少数州之一。自实施以来，康州的法官评估制度获得了很大成效。[10]他山之石，可以攻玉。

我们认为，绩效管理是人力资源管理的核心内容，而绩效考核则是绩效管理中的一个关键环节。以笔者长期的审判管理工作实践和体会，法官审判业绩考评是司法审判管理和司法人事管理的有机结合，是审判管理压力能够有效传递到法官个体的基础，是审判管理改革的各项措施得以贯彻落实的重要保障。江苏高院公丕祥院长强调：运用评估体系开展审判管理，归根到底要通过对法官的有效激励才能真正取得实效。这就需要建立客观公正、科学合理的法官审判业绩考评制度，把评估体系所体现的价值导向转化为法官的内在自觉，把审判管理的目标与法官个人的目标紧密结合起来。[11]实践中，审判管理与人事管理存在脱节现象，导致审判管理改革的成效被不合理的人事管理机制冲淡。

在建立法官审判业绩考评激励机制过程中，有些法院延用传统行政管理的模式：以长官意志干预竞争秩序。我们认为，审判业绩考评必须打造全员参与的竞争平台。第一，公平竞争是时代潮流。马克思说过，市场是天生的平等派。平等的理念不仅体现在经济领域，也应体现在市场经济社会的各行各业。第二，塑造的典型不具有典型意义。如果全社会的人都知道典型是“塑”出来的，人们还会为“典型事迹”而欢欣鼓舞吗？第三，塑造典型会埋没真正的英雄。塑造的典型与公平竞争产生的典型不排除存在部分重合。但是，在塑造典型成为公众的普遍认同后，真正的“英雄”也会被人们所轻视。第四，塑造典型不利于调动最广大干警的积极性和创造力。塑造典型调动的仅仅是个别人的工作热情，却打击了群体多数人的工作积极性。一个组织要有活力，就必须充分调动每个人的积极性、主动性、创造性，没有个人的积极性、主动性、创造性，组织就不可能有高效率。[12]当前，在法官评先选优、晋级晋职等问题上，尤其要强调法官审判业绩考评结果的有效利用，防止“不患寡而患不均”的现象消蚀掉整个审判管理改革的成果。

四、结 语

今年是人民法院“三五”改革的第二年，也是“三五”改革攻坚克难的关键之年。破解人民法院，尤其是基层人民法院面临的困难，实现更高层次的公正与效率，应当是一个系统工程，它至少包括提升法官的政治业务素质、改革和加强审判管理、改革和完善政务管理、人事管理，改善人民法院外部司法环境，甚至进行司法体制层面的改革等等。面对困难，机遇与挑战并存，我们肩负使命，勇挑重担责无旁贷。当然，鉴于笔者才疏学浅，故提出以上见解，希冀抛砖引玉，引起同仁的关注，来共同化解这一难题。
 
【作者简介】
陆开存，江苏省扬州市邗江区人民法院任职。


【注释】
[1] 怀效锋主编《基层人民法院法官培训教材-综合卷》，人民法院出版社，2005年6月第1版，第267页。
[2] 周道鸾主编《外国法院组织与法官制度》，人民法院出版社，2000年9月第1版，第86页。
[3] 王利明著《司法改革研究》，法律出版社，2001年1月第2版，第467页。
[4] 参见江苏省高级人民法院《审判管理工作通报》2009年第65期。
[5] 最高人民法院司法改革小组编《美英德法四国司法制度概况》，人民法院出版社，2002年9月第1版，第151页。
[6] 何勤华：《泛讼与厌讼的历史考察——关于中西方法律传统的一点思考》，载《法律科学》，1993年第3期。
[7] 最高人民法院司法改革小组：《美英德法四国司法制度概况》，人民法院出版社，2002年9月第1版，第81页。
[8] 怀效锋主编《基层人民法院法官培训教材-综合卷》，人民法院出版社，2005年6月第1版，第296-297页。
[9] 王少南主编《法院实用管理学》，人民法院出版社，2005年12月第1版，第316页。
[10] 最高人民法院司法改革小组：《美英德法四国司法制度概况》，人民法院出版社，2002年9月第1版，第82页。
[11] 公丕祥：《关于审判质量效率评估体系的初步思考》，载《审判研究》2006年第1辑，法律出版社2006年3月第1版，第12页。
[12] 李玉杰著《审判管理学》，法律出版社，2003年7月第1版，第25页。