【摘要】在经济高速发展的今天，能源需求不断上升，高能耗、高排放的产业给环境带来了沉重的压力，我国的环境行政管理机构面临前所未有的挑战，面对挑战我国环境行政管理体制存在的不足无疑成为其发展的一个障碍。本文从世界各国的环境管理类型为宏观体系，通过分析我国和国外发达国家的环境行政管理体制，最后得出若干启发来进一步完善我国环境行政管理体制。
【英文摘要】We need more and more energy in economic high developed today, so the environment faced serious pressure .unfortunately our country’s environment administration system has some deficiencies and its can became a barrier to resolve serious pressures. This article through analysed kinds of environment administration systems and compared for our’s . finally I got some measures in order to consummated our’s.
【关键词】环境行政管理；比较研究
【英文关键词】Environment administration；Comparative research
【写作年份】2007年


【正文】
　　前言
　　
　　从20世纪70年代开始，随着环境问题的严重化，许多国家把环境保护提高到国家职能的地位，从而建立了环境管理和环境行政管理的概念。一般我国环境管理是指国家采用行政、经济、法律、科学技术、教育等多种手段、对各种影响环境的活动进行规划、调整和监督、目的在于协调经济发展与环境保护的关系，防治环境污染和破坏，维护生态平衡。[1]环境管理是环境行政管理的上位概念，环境行政管理是国家和地方各级人民政府和其环境行政主管部门，为达到即能发展经济满足人类的基本需要，又不超出环境的容许极限的目的，按照有关法律法规所辖区域的环境保护实施统一的行政监督管理，并运用经济法律技术、教育等手段，限制人类污染与破坏环境行为，保护环境，改善环境质量的行政活动。[2]
　　
　　环境行政管理是政府对社会各领域行政管理的一个重要方面，是各级政府行政管理的重要组成部分，是政府社会职能的体现，那么每个国家的环境行政管理体制的组成和作用就显得十分重要，本文选取了若干国家的环境行政管理体制进行分析比较，并得出其对完善我国环境行政管理体制的启示。
　　
　　一、各国的环境行政管理体制
　　
　　（一）前苏联的环境行政管理体制
　　
　　1988年前苏联环境管理体制是：对自然资源的利用、保护和环境保护进行集中管理。集中管理，即是建立具有较大权威的、专门的环境管理机构，对自然资源的利用、保护和环境保护实施国家监督管理。并且，这种发展趋势或方向，是现代环境管理活动的客观需要，就其原因分析如下：
　　
　　集中统一管理的最大优势就是，权力大、机构少。权大，便于它对整个环境管理工作进行全局性通盘考虑，统筹安排，统一规划，统一指挥，统一行动。而机构少，则有利于避免环境管理工作中的条块分割、各自为政、互不协调，互相推委、相互扯皮的现象发生，以避免内耗，提高环境管理工作的效率。对环境保护实行集中统一管理，这可能是各种环境管理体制调整或改革的最终目标或归宿，是环境管理工作理想的管理体制。[3]
　　
　　这种体制和当时的社会历史条件有很大的关系，现在苏联不存在也就没有详细论述的必要，仅从这种管理体制对今天环境行政管理体制的意义进行分析。笔者之所以对前苏联的环境行政管理体制进行分析是因为这种集中统一的环境行政管理体制，它是20世纪7O年代以来各国环境管理发展的一种总的趋势，是现代环境管理的一种发展方向，因此该体制的重要性是不言而预的。
　　
　　（二）美国和日本的环境行政管理体制
　　
　　1、美国的环境行政管理体制
　　
　　美国的环境行政管理体制笔者主要从其机构设置及其职能进行分析。
　　
　　（1）环境质量委员会。1969年，美国总统办公厅根据《国家环境政策法》的规定，设立环境质量委员会。直属于总统，主要职责为：协助总统编制环境质量报告；收集有关环境条件和趋势的情报，分析解释这些环境条件和趋势及其对国家环境政策的影响；根据联邦政府的规定审查、评价联邦政府的项目和活动；向总统提出改善环境质量的政策建议；至少每年一次向总统报告国家环境质量状况。[4]
　　
　　（2）联邦环保局。尼克松总统于1970年12月发布《政府改组计划第三号令》，成立联邦环保局。主要职责为：制订和实施环保政策、法令和标准；对州和地方政府、个人和有关组织控制环境污染的活动提供帮助；协助环境质量委员会向总统提供和推荐新的环保政策。[5]
　　
　　（3）十大区环保局。为保障环境法律、政策的实施，联邦环保局设立十大区环保分局，各区局长向联邦环保局长负责，协调州与联邦政府的关系，以确保区域性环境问题得以解决。其主要职责为：根据联邦法律对本区域进行环境管理；发放许可证，起诉违法行为，执行审判结果；管理有害废物清除；检查联邦项目对所在区域的环境影响，为州、地方及私人组织补助资金。[6]
　　
　　（4）各部委。内务部负责国有土地、国家公园、名胜古迹、煤和石油、野生动物的保护；农业部负责湿地保护；海岸警备队负责海洋环境的污染防治。在一些跨州的河流则建立河流管理委员会，并配备州际委员会来协调州之间的水事纠纷。
　　
　　环境质量委员会既是环保事务的管理机构，又是总统的咨询与协调机构。尽管环境质量委员会在国家环保事务中占有重要地位，但其局限性很大，即它具有极大的依赖性，完全受制于总统，其作用的发挥完全取决在任总统对环保的态度。为进一步加强环保工作，美国建立联邦环保局和十大环保局来配合和协助环境质量委员会来管理环境，还授予各部位相关的环保职能处理相关的环境行政纠纷。
　　
　　2、日本的环境行政管理体制
　　
　　日本环保工作，1963年以前由内阁各省、部分管。此后，曾在首相府设立公害对策推进联络协议会，后改为公害对策本部，用以协调各省、部的工作，但因工作不力而被撤销。日本环境管理体制在1971年以前是分散式，中央一级有大藏省、厚生省、农林省、通产省、运输省和建设省行使环保监督管理权。
　　
　　由于实行分头管理，形成政出多门、管理混乱和软弱的局面。因此，首相决定设立环境厅，以实现高权威、高规格的专门性机构负责环保工作的目的。1971年2月，内阁批准《环境厅设置法》；6月，颁布《环境厅组织令》，该厅于7月1日正式成立。这标志着日本环境管理体制由分散式步人相对集中式的阶段。各机构及其职责为：
　　
　　(1)环境厅。该厅长官由国务大臣担任，直接参与内阁决策。主要职责为：资源保护和擂污染防治；负责环保政策、规划、法规的制定与实施；全面协调与环保相关的各部门的关系，指导和推动各省及地方政府的环保工作。[7]
　　
　　(2)环境审议会。该会为咨询机构，主要职责是处理环境基本计划和为内阁总理大臣提供咨询意见；调查审议环保基本事项。在地方，则设立都道府县和市町村环境审议会。
　　
　　环境厅与地方机构之间是相互独立的，无上下级的领导关系。但为保证环保法律的实拖，环境厅可将部分权力交由都道府县、市町村及其长官行使。
　　
　　由此可看出日本环境行政机构的职能设置并非绝对和死板但其基本目的是为环保服务，这样设置不仅保证咨询机构的独立（为保证其提出的建议和中立和合理），也不会违背保护环境的目标。
　　
　　(3)公害对策会议。主要职责为：处理公害防治计划；审议内阁总理大臣做出的有关决定；审议公害防治对策的有关计划；推进对策的实施；协调有关事项。其他部门亦有一定的环保职责，厚生省的环境卫生局、通产省的土地公害局、海上保安厅的海上公害课、运输省的安全公害课、实施都市绿地保护的建设省、实施森林保护的农林水产省、实施国土整治的国土厅。[8]
　　
　　日本的环境管理体制除中央环境管理体制，还包括地方政府环境管理体制，企业环境管理体制，在企业设置环境管理员（由政府通过能力考试和资格认证，使企业的部分环境管理社会化和规范化。法律规定，环境管理员必须通过国家专门的统一考试。考试每年举行一次，要求非常严格。环境管理员上任后其职责要求也很严，根据相关法律规定，若其严重失职，可能被判服刑，处罚是相当严厉。）对企业的环境进行管理和监测，形成职业化的监督体系，降低了污染产生量，一定程度上保护了环境。
　　
　　此外，在大多数的省厅下都设有各种审议会，这些审议会是由专家学者、已退休的中央和地方政府官员和来自企业、市民及非政府组织的代表组成，相当于专业决策咨询机构。如：厚生省下设有公众卫生审议会、生活环境审议会等，商务省下设有工厂设置与工业用水审议会、产业构造审议会等．建设省下设有城市规划中央审议会、河川审议会等。
　　
　　审议会有着十分重要的作用，一方面用科学的手段和数据，通过研究污染对健康的影响和传播研究成果，加强了公众的环境意识；另一方面，为企业和政府提供技术和决策服务，对政府的环境政策实施发挥着巨大的技术支持作用,其基本作用同于中央环境审议会，是中立的决策咨询机构。
　　
　　（三）法国的环境行政管理体制
　　
　　1、中央一级的环境管理机构。
　　
　　法国环境管理体制的概况：1970年以前，法国的环保事务由各部门分散管理，使本质上要求统一管理的环境问题难以得到有效解决。为加强环保工作，法国于1971年设立环境部，这标志着法国步入相对集中的管理体制阶段。目前法国环境管理体制有两大特点：其一，注重咨询与协调机构的建设；其二，由于法国系典型的大陆法系国家，故极其注重环境管理体制的成文法建设。《法国环境法典》第一部分为关于环境管理体制的规定。
　　
　　具体为：(1)未来人权利委员会，负责解决同联合国环境与发展会议制定的目标有关联的问题；每年提交一份年度报告，提出建议。 (2)环境最高委员会，负责制定环境政策与方针；在政府制定国民经济发展规划时，提出咨询意见；就环境领域进行的研究和采取的行动向政府提出建议；对提交环境部长审批的、涉及全国利益的重大项目提出意见。(3)环境跨部委员会，负责制定和协调政府的环保政策；制定将环境纳入国家政策的行动纲领；检查各部的行动与环境政策的协调一致性；审查国家环境计划和行动纲要的年度报告。 (4)环境部，负责狩猎和淡水捕鱼的管理；地表矿开采的安全及管理；水体的保护、安全及管理；保护自然风光、风景名胜、海滨和山脉，协调公害防治的行动。
　　
　　2、地方已有的环境管理机构。在地方一级，法国通过22个大区环境局和省农林局、省卫生委员会履行相应的环保职责。
　　
　　3、流域管理机构。在流域管理模式上。法国无水利部，由环境部负责水务管理，并设有水委员会，作为水事咨询机构。依据1964年《水法》，法国将全国划为六大流域，并在每条流域设置流域委员会和水管局。
　　
　　（四）我国的环境行政管理体制
　　
　　1、中央级别的环境保护机构。
　　
　　我国的环境行政管理体制我国经过了四次调整，从70年代初以来，经历了从无到有、从弱到强的发展阶段．各级管理机构经历了几次重大调整，不断地得到充实和加强，在管理职能上也经历了从污染防治到监督管理的根本转变，政府的环境执法职能日益强化。
　　
　　我国的环境管理体制实行的是统一管理与分级、分部门管理相结合的体制。统管部门是指国务院环境保护行政主管部门和县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门。分管部门是指依法分管某一类污染源防治或者某一类自然资源保护管理工作的部门。我国现已建立起由全国人民代表大会立法监督，各级政府负责实施，环境保护行政管理部门统一监督管理，各有关部门依照法律规定实施监督管理的体制。全国人民代表大会设有环境与资源保护委员会，负责组织起草和审议环境保护方面的法律草案并提出报告，监督环境保护方面法律的执行，提出同环境保护问题有关的议案，开展与各国议会之间在环境保护领域的交往。
　　
　　2、地方级别的环境管理机构。
　　
　　省、市、县人民政府也相继设立了环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。中国各级政府的综合部门、资源部门和工业部门也设立了环境保护机构，负责相应的环境保护工作。
　　
　　3、企业环境管理机构。
　　
　　中国多数大中型企业也设有环境保护机构，负责本企业的污染防治以及推行清洁生产。[9]
　　
　　二、对我国环境管理体制发展的启示
　　
　　目前世界各国所实行的环境管理体制，大体上可归纳为4种类型：其一，集中统一的环境管理体制，例如，前苏联在1988年至1991年间所实行的环境管理体制；其二，相对集中的环境管理体制，如美国和日本所实行的环境管理体制；其三，分散兼管的环境管理体制，如西班牙、法国前苏联1988年以前和我国在20世纪7O年代以前所实行的环境管理体制；其四，统一监督管理与部门监督管理相结合的环境管理体制，这主要是指我国目前所实行的环境管理体制。[10]
　　
　　各国的环境管理体制都有其形成的历史背景和现实原因，但是在环境这个共同的因素下，对于发达国家的先进的环境行政管理经验是可以拿来借鉴和学习，也是完善我国环境行政管理体制的一个十分重要的方法，通过分析以上各国的环境行政管理体制，其对我国的启示如下。
　　
　　（一）完善高权威且相对集中管理的专门性环境管理机构
　　
　　分析各国的环境行政管理体制，不难看出相对集中的环境管理体制是一种发展趋势，是符合环境问题的复杂性、广泛性、综合性的特点。提高环境管理机构的规格和权威是各国环保工作的趋势。如日本环境厅长官为国务大臣，该大臣兼任内阁有关环境问题的大臣会议主席，直接参与内阁决策；美国环保局长亦进人内阁，并对总统的决策产生直接的影响力；法国环境部的规格亦相当高，其职责由极具权威的环境部长履行。据统计，发达国家设置部级机构的占85％，不发达国家设置部级机构的占85％ 一90％。[11]
　　
　　我国在1998年机构改革中，将国家环保局(副部级)升格为国家环保总局(正部级)，正是顺应该趋势的产物。各国对环保事务均实行相对集中管理。我国新组建的国土资源部，对土地、矿产资源实行相对集中管理，即反映了此种趋势。可见，建立高规格、高权威和相对集中管理的机构是环保工作必要的组织和机构保障，是环境管理的前提和基础。但现实是我国的环保机构呈现总体强大，部分弱小的态势。
　　
　　总体来看，在中央一级我国的环境管理机构得到加强和发展，但是地方环保局的改制却很缓慢，至今仍有部门县无环保局，其职能仅附属于城建局，且执法队伍和力量薄弱，不利于建立高权威环境管理机构。我国少数环保局的级别较低。尚为市级局。地市级、县级环保局为二级局的则更多。这种现象显然不利于环保工作的开展。此外，乡镇一级的环境管理机构亦相对薄弱，这些都需要加强。
　　
　　（二） 实现机构设置与职责配置的法制化
　　
　　美、日、法都均注重环境管理体制的立法，无论是机构的设置，还是职责的配置，均有详尽的成文法规定。如美国环保局的职责主要通过执行9个环保法律来履行，环境质量委员会的职责由联邦环保局明确、详尽地规定；日本环境厅的设置及其职责主要依据《环境厅设置法》、《环境厅组织令》、《环境厅组织规则》；法国《环境法典》对各机构的设置、各机构及其首长的职责均有详尽地规定。这就尽量减少和消除了机构设置和职能配置的任意性和盲目性因素。
　　
　　迄今为止，我国已经制定了9部环境保护法律、15部自然资源法律，制定颁布了环境保护行政法规50余项，部门规章和规范性文件近200件，军队环保法规和规章10余件，国家环境标准800多项，批准和签署多边国际环境条约51项，各地方人大和政府制定的地方性环境法规和地方政府规章共1600余项[12]，对于环境行政的机构设置和人员配置都有相关的规定，但是对于职责的配置都没有统一的规定，这就增加了机构的冗余和不合理的设置，但我国还无环保机构的组织法，应加强这方面的工作。
　　
　　（三）加强注重咨询与协调机构的建设
　　
　　美、日、法均注重咨询和协调机构的建设。应当指出，各国对咨询机构的重视，与它们建立了较完善的公众参与制度以及对公众参与权的高度重视是分不开的。此类机构的建立，有助于实现与环保有关的各项决策与行动的公开性、民主性与科学性，真正调动民众参与环保工作的积极性和主动性。而我国咨询和协调机构的建设相对滞后，今后应加强此类机构的建设。缺乏专门性的法定咨询机构环保工作是一项跨地区、跨部门、跨行业的综合性系统工程，应听取和征求各方面的意见和建议．摄取多方面的有益经验，这就要求配置相应的咨询机构．使国家各项决定和行动趋于科学化、台理化，尽量减少或剔除任意性、盲目性的因素。美、日、英、法等发达国家均注重此类机构的建设并在机构的设置、立法等多方面予以倾斜。而我国目前的环保法律、法规均未见关于该类机构的明确规定。
　　
　　(四)加强环境行政管理体制的多元化建设
　　
　　我国的环境行政管理一味的用行政强制手段对环境进行管理，而且在环境保护中许多方面出现政府失灵、政府缺位，而且环境保护的广泛性要求环境行政管理体制的多元化。也就是说，需要大量行政授权和行政委托来行使国家的行政权，同时也要避免行政权的滥用和不合理分配，可供我们借鉴的良好经验是。一方面：日本的企业环境管理员制度值得我们借鉴。企业生产中多了职业化的监督可以更好的降低污染物的产生，从而保护环境，当然政府对环境管理员的行政管理是必要的，而且必须建立严格的考核系统，在社会分工日益细化的今天，我们有必要对这种职业化的环境监管行政进行建立和发展。
　　
　　另一方面：环境保护团体等非政府组织不仅是环境管理机关与社会公众间沟通的有力媒介，而且对环境行政管理系统扩大效能、塑造本身以及决定行政运行程序与规则等方面具有重要影响。美国非政府环境保护组织比比皆是，环境保护群众运动和活动持久不衰，以各种绿色团体或绿党为代表的环境保护社会团体引发了一场‘绿色革命’。”在委托和授权的背景下，我国应该建立由官方拨款支持的科技性、半官方的各类学会、协会，对政府环境管理工作产生了重要作用，政府的行政就可以深入到社会的实际生活中，而且产生行政权的强制性和这种半官方的民间团体和谐和温和的特定的结合，让权力真正的为权利服务。比如：日本环境审议会为了保证环保法律的实施，环境厅授予其权力，体现了委托行政的影子，所前所述其为了更好的保护环境。
　　
　　（五）建立行政诉讼的新机制
　　
　　我国行政法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。行政诉讼的被告只能是行政机关，也就是说行政机构在行政诉讼中不能做原告。这样一来对于破坏环境的行为，行政机构只能直接用行政权力来解决，或者等待行政相对人提起诉讼，我国的法律规定否定了行政机关提起行政诉讼的主体资格，可是实际上存在大量的破坏或污染公共环境的行为，需要对其违法行为提起诉讼，也就是我们现在所说的“公益诉讼”，如上分析，美国联邦环保局设立的十大区环保分局其职责中一项就是：起诉违法行为。环保案件往往有很强的专业性、复杂性，环保局在诉讼中拥有专业知识、人员、设备的保障，对于保护环境有着义不容辞的责任，但是我国的制度却束缚了环保机构该项职能。因此，研究该制度是建立我国环境公益诉讼制度的一个方向。


【作者简介】

马慧，女，昆明理工大学法学院，2005级环境与资源保护法学研究生；杨士龙，男，昆明理工大学法学院，副教授，硕士研究生导师，研究方向：环境与资源保护法学；徐智熊，男，昆明理工大学法学院，2005级环境与资源保护法学研究生。
 

【注释】
[1]金瑞林主编：《环境与资源保护法学》，高等教育出版社，2001年5月第三版，第103页。
[2]蓝文艺著：《环境行政管理学》，中国环境科学出版社，2004年2月第一版，第22页。
[3]顾海波:“俄罗斯环境管理体制及其改革评析”，载《东北亚论坛》2OO3年7月第4期，第58页。
[4]顾海波:“俄罗斯环境管理体制及其改革评析”，载《东北亚论坛》2OO3年7月第4期，第59页。
[5]王曦：《美国环境法概论》武汉大学出版杜，1992年版．
[6]解振华：“国外环境保护机构建设实践分析”，见中国环境报，1992年lO月15日．
[7]曹凤中：美国环境管理模式的思考，中国环境报，1998年4月16日。
[8]汪劲译：《日本环境基本法》，外国法译评，1995年6月，第4版，91－92页。
[9]杨兴、谢校初：“美、日、英、法等国的环境管理体制概况”，2002年4月，第15卷第2期，载于《城市环境与城市生态》。
[10]易阿丹：“中日两国环境管理体制的比较与启示”，载《嵩南林业科技》，2005年第32卷第1期，第87页。


【参考文献】
[1] 金瑞林主编：《环境与资源保护法学》，高等教育出版社，2001年5月第三版，第103页。
[2] 蓝文艺著：《环境行政管理学》，中国环境科学出版社，2004年2月第一版，第22页。
[3] 顾海波:“俄罗斯环境管理体制及其改革评析”，载《东北亚论坛》2OO3年7月第4期，第59页。
[4] 王曦：《美国环境法概论》武汉大学出版杜，1992年版．
[5]解振华：“国外环境保护机构建设实践分析”，见中国环境报，1992年l0月15日．
[6]曹凤中：美国环境管理模式的思考，中国环境报，1998年4月16日。
[7] 汪劲译：《日本环境基本法》，外国法译评，1995年6月，第4版，91－92页。
[8]杨兴、谢校初：“美、日、英、法等国的环境管理体制概况”，2002年4月，第15卷第2期，载于《城市环境与城市生态》。
[9]易阿丹：“中日两国环境管理体制的比较与启示”，载《嵩南林业科技》，2005年第32卷第1期，第87页。
[10] 顾海波: “俄罗斯环境管理体制及其改革评析”，载《东北亚论坛》2OO3年7月第4期，第58页。
[11] 杨兴、谢校初：“美、日、英、法等国的环境管理体制概况”，2002年4月，第15卷第2期，载于《城市环境与城市生态》。
[12] 周生贤：我国环境保护法律体系仍存在四大'软肋'中央政府门户网站，2006年12月12日，来源：新华社 www.gov.cn