【摘要】香港目前政党法制的水平是很低的，极不符合民主政治运作的需要。加强政党法制，一方面是保障政党权利，另一方面是规制政党行为。香港作为自由民主地区，其政党法制需要坚持自由、民主、法治和平等等原则。香港政党法制应包括政党的成立、政党的内部事务管理、政党活动的保障、政党的灭失和政党的处罚等内容。
【写作年份】2010年


【正文】

政党法制，从静态意义上说是有关政党的宪法、法律等法律规范的总称；从动态意义上说是国家等具有独立立法权的共同体通过宪法、法律等规范对政党的权利、义务进行规制的过程。放眼当下世界，很多国家已经在宪法中设置政党规范，一些国家还专门制定政党法，越来越多的国家在宪法和法律中确认政党的地位。不过，政党并非自始就获得国家的肯认，其法律地位经历了法律之外的敌视排斥、法律之中的承认、宪法之中的政党立宪等三个时期。[1]分析各国加强政党法制的目的是围绕保障公民权利展开的，可分为两个方面：一方面是保障政党的权利。因为民主运作一般说来离不开政党，政党的存在有利于民众意志的形成和表达。在这种意义上说，保障政党的权利就是保障公民的权利；另一方面，是规制政党的行为。因为对政党性质的认识，一直有“国家机关说”，特别是对那些执掌政权的党，应加强对其行为的规制，防止政党专制的出现而侵犯公民权利。综观香港的政党法制现状，不能说香港没有政党法制，《行政长官选举条例》第31条对“政党”进行了定义，并规定行政长官不得具有政党背景，《香港基本法》等其他法律的个别条款也涉及政党问题，但这些法律制度规范是十分零散的，而且没有对政党内部事务等问题进行规范，严重不适应政治实践需要的。香港作为自由民主地区，其政党法制应坚持自由、民主、法治和平等等原则。香港政党法制应包括政党的成立、政党的内部事务管理、政党活动的保障、政党的灭失和政党的处罚等内容。

一、香港政党法制的必要性

《香港基本法》没有提到政党[2]，香港至今也没有一部关于政党的专门法律。目前，香港的“政党”[3]是通过《公司条例》或《社团条例》注册成立。政党毕竟不同于一般的社团或公司，对其进行的规范也应具有特殊性。《社团条例》界定政治团体为政党或自称是政党的组织，或其主要功能或目的是为参加选举的候选人宣传做准备的组织。事实上，参与选举可以是一种参考，但摆在眼前的是不少民间社会组织和压力团体虽然积极参与选举却没有界定自己是政党。因此，以参与选举为辨别某一组织是否是政党很不充分，而且还会以偏概全。[4]与一般社团、公司相比，政党应享有更多的权利，也应履行更多的义务。虽然《社团条例》有关于规制社团（包括政党）的内容，但《社团条例》明显不适用于通过《公司条例》注册的公司（其中包括政党）。同时，《社团条例》对政党与政权的关系（如参加选举）等核心问题没有进行规范。近年来香港立法会曾多次讨论过制定专门的“政党法”，但很多的政党都认为，在现阶段如订立“政党法”，可能会窒碍政党发展的空间。香港中文大学蔡子强先生也说，世界各国（地区）有政党的是多数，但有专门“政党法”的是少数。制定“政党法”的国家（地区），一般是用“政党法”规制政党行为，防止法西斯等极端主义政党的存在。他指出香港政党一般反对就政党立法，因为香港很多政党人士认为，法律是政府制定的，政府会利用“政党法”限制政党的发展。[5]香港今天的情况可能与半个世纪前的联邦德国比较相似。虽然1949年《德国基本法》第21 条中对政党作出规定[6]，应制定联邦法律来落实基本法的这一规定，但法律制定者直到1967年才履行这一任务，通过制定了《德国政党法》使宪法第21条的内容法律化。德国间隔18年时间才颁布“政党法”的原因，有人认为是联邦议会的各政党因担心“政党法”的颁布会束缚政党的手脚，因而着手立法的态度不积极，这就是出自政治上的束缚，而不是技术上的困难。就香港而言，从政府角度来说要通过“政党法”规制政党行为，从政党角度来说要通过“政党法”保障自己的权利。香港的政党法制不是两者的对立和割裂，而应是两者的统一和兼顾。

（一）保障政党权利

对中国来说，权利这个概念是舶来品。关于“权利”的定义，西方学者有多种说法，如“资格说”、“主张说”、“法力说”、“规范说”、“自由说”、“选择说”、“可能性说”、“利益说”、“优势说”。[7]每种说法都有其可取之处，但也难以完全表达权利的内涵。于是有人提出“多要素说”，用“五要素”，即利益、主张、资格、权能和自由，来综合权利的基本属性。[8]关于“政党权利”这一概念的解释，有学者提出，“概括地说，就是政党从事政治活动的资格和能力；具体地说，就是建立在一定经济基础上，站在不同的政治立场上，作为权利主体的政党基于自身生存、发展和发挥作用的需要自主追求和维护被认为正当的自身利益的资格和能力。”[9]此观点有几处需要商榷：其一，政党作为社会组织不同于自然人，其权利只能是宪法、法律赋予从事某些活动的资格，而不包括它本身具有的能力。如果借用民法理论中的“权利能力”和“行为能力”来简单划分，政党权利仅指“权利能力”，在德国法学理论中，“基本权利”又称“基本权利能力”或“基本权利资格”。而政党的“行为能力”应是“政党权力”这个概念所应涉及的内容。其二，政党的活动不局限于政治活动，还有经济、文化活动，而个别拥有军队的政党还进行军事活动。其三，政党所追求和维护的利益，也不局限于自身利益，还包括它所联系群体的利益，而作为“全方位”（ catch-all）政党，它还要追求和维护最广大人民的利益。因此，政党权利可简单概括为由宪法、法律赋予政党从事某些活动的资格，以及政党受宪法、法律保护的利益。有学者认为，“从政党权利存在形态上看，政党权利可分为政党应有权利、政党法定权利和政党实有权利”[10]。这种对政党权利的分类方法是借鉴人权的三种形态，即应有权利、法定权利和实有权利。其实，政党权利与人权有重大区别:政党权利是宪法、法律赋予的，而人的权利是宪法、法律确认的；人权是没有边界的，存在应然的人权，而政党权利是有边界的，不存在应然的权利。

政党权利有哪些内容？徐龙义博士认为，“政党权利的基本内容主要包括政党自由创建权、政党平等权、政党政治参与权和政党执政权等方面”[11]。其实，自由创建权不是政党的权利，而是公民结社权的体现。政党权利是政党成立后作为独立主体才享有的，在政党尚没有成立、作为权利主体不存在时，就谈不上有什么创建权。至于政党平等权，在法学界关于平等是否是一项权利一直存在争议，主流观点认为平等只是一项宪法、法律原则，而不是一项权利。焦洪昌教授认为平等是一项原则而并非一项权利，原因有四：①在人权体系或人权的分类中，平等一向被认为是属于总则性人权，是与人格尊严、追求幸福等同样适用于人权各范畴的一般性原则。②平等有其它权利所没有的“比较性”特质，此一特质唯有用“平等原则”才能正确地显示出来。③平等的性质具有依附性，在没有其它权利作为对象的情况下，根本无法独立地主张平等权。④学说史上，平等被认为只是反射多种权利的效果，实际上不能与一般的自由权利相提并论。[12]

政党权利内容丰富，笔者认为可分为物质方面的权利、政治方面的权利和精神方面的权利。

政党在物质方面的权利，应有财产权和经营权。其中财产权中涉及捐献等问题，政党有接受社会捐献的权利，但在捐献的来源及数额上应公开透明并接受政府的监督，以防止政党过分依赖少数利益团体或个人，降低政党受局部利益操纵的可能性。因为政党参与公共治理，政府还应考虑以公款资助政党。目前，香港特区政府只为民选议员提供财政补助，而没有为政党做任何金钱上的津贴。参照他国作法，政府可以以政党在选举中所获选票数量作为资助依据。就政党物质方面的权利而言，一个比较有争议的问题就是政党能否进行诸如开办企业等经营性活动。政党是以共同民主政治理念，协助形成国民意志，促进国民政治参与为目的，非以营利为目的，自不得藉本身之政治权力与民争利，方符合公平正义原则，故一般禁止政党投资或从事营利性质之事业。香港可参照国际一般作法,结合自身的实际情况,对政党经营问题作出适当规制。

政党在政治方面的权利，主要是参与选举，并通过选举把政党成员推介到政府等政权机关任职。《爱沙尼亚共和国政党法》第2条规定，政党实现目的有以下途径：①政党推出候选人并进行参加议会选举和地方议会选举的竞选活动；②政党通过被选入议会的党员参加议会的活动,通过被选入地方议会的党员参与地方议会活动,通过选入国家议会和地方议会的党员相应地参加共和国总统的选举和共和国政府地方自治执行机关的组成。一般说来，政党有参政权，也有执政权。但就香港目前的政制状况而言，政党只能参政，而不能执政[13]。

政党在精神方面的权利，应有名誉权、隐私权等内容。政党隐私权中最重要的内容是政党名单保密，政党名单原则上不公开也是国际通行作法。如捷克、德国、荷兰等国处于保护党员个人信息的考量，都规定不可公开政党名单。香港政党中通过《社团条例》登记成立的，无须向公众公开成员名单，而以《公司条例》登记成立的必须公开政党名单。而实践中，以《公司条例》登记成立的政党可以采取多种方式规避法律要求的成员名册公开义务，如可以把实质上的政党成员与形式上的公司成员作适当分离以规避公开义务。在名单公开问题上存在的差异，一方面不利于对政党隐私权的保护，另一方面也不利于政府因公共利益需要而对政党名单的查阅，因此需要统一法制。

其实，政党的权利还应包括政党为实现以上权利而行使的权利，即诉权。政党的诉权，既包括在私法关系中作为民事法律关系主体当自身的经济、名誉等权利受到其它平等主体侵害时向法院起诉的权利，也包括政党作为行政相对人当其存在资质等权利受到行政主体限制、取消或侵害时到法院起诉的权利。一些国家对政党的诉权作出规定，如《吉尔吉斯斯坦共和国政党法》第11条第6款就对此作出规定，即政党可以按照法定程序对国家司法部作出的处罚决定向法院提出诉讼。

（二）规制政党行为及相关关系

1、规制香港政党在选举中的行为

要保障选举能够正常运作，不能靠政党自己自律自爱，更重要的是要有法律去规范政党的行为，这是不可或缺的。既然《香港基本法》说明香港要完善民主制度，政党就需要一个公平竞争的游戏规则，否则选举会流于舞弊百出，民主也就会流于有名无实。常见的选举违法行为包括：用钱买选票，用暴力威胁选民或候选人，捣乱投票计票站，选举时用不法手段或宣传手法制造谣言刻意破坏对手的名誉，以及混淆视听，不服选举结果，纠众破坏社会秩序，接受来历不明或见不得光的选举捐款等等，不胜枚举。因为不法的选举有数不尽的弊端，因此先进民主国家都有法例规范政党及其党员、支持者的行为。

2、规制香港政党与中央政府的关系

香港是中国主权国管辖下的行政区域，虽然实行资本主义制度，但中国《宪法》总体上适用于香港。中国《宪法》中的“四项基本原则”等内容虽不适用于香港，但香港任何组织和个人不能挑战这些规定的合法性及其在中国大陆实施的现实。宪法规定的许多制度尽管不直接在香港实行，但香港的各种组织和居民必须尊重这些制度的存在。[14]这些年来，香港一直有组织和个人挑战共产党领导，主张取消共产党的领导，这显然没有尊重宪法的有关制度设计。上述行为是超出表达自由的界限，对保持中国宪政秩序具有一定的危害性，需要有关法律的介入加以规制。通过立法来保障国家安全是国际上的通行作法，回归前香港的《刑事罪行条例》也有关于禁止危害英国王室和背叛英国行为的规定，香港居民不得对英女王及王室不敬，反对英国对香港统治行为就被视为叛国行为。回归以后，特别行政区政府在立法、行政和司法等方面享有中央授予的高度自治权[15]，香港居民也享有广泛的权利和自由，《香港基本法》第三章关于“居民的基本权利和义务”的19个条文中有18个条文是赋予权利的，课以义务的条文只有最后一条，而且没有具体内容[16]。虽然香港是实行资本主义制度的特别行政区，但香港特别行政区是中国主权国管辖下的行政区域，是中国不可分割的组成部分，在维护国家统一、国家安全和主权完整等方面与其它行政区域一样负有同样的责任。《香港基本法》第23条规定：“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为”，特别行政区政府在2003年也主动争取对此进行立法，但因2003年“七一事态”，香港特别行政区至今也没有制定一部维护国家安全的法律。考虑香港社会实际情况，与政党相关的维护国家安全的内容要在“政党法”中加以体现。

3、规制香港政党与外国的关系

众多事实表明，美国已经取代英国成为干预香港事务的最主要势力。1994年至1995年，美国国会相继通过3个法案，其中的《香港政策修正案》要求国务院定期向国会报告有关《香港基本法》和《中英联合声明》的执行情况、香港立法会选举的开放程度、行政长官的选举公平程度等情况。香港回归后，美国参议院通过第38号共同决议案，要求中国重申“确保香港自治，保护人权，民主选举特别行政区政府”。2003年7月，众议院共和党政策委员会主席推动众议院通过《表达对香港自由的支持》议案。同年6月，美国众议院通过第277号决议，以“将削弱香港居民的基本自由”为由，呼吁中国政府和香港特别行政区政府撤回基本法第23条立法草案。2004年，香港立法会选举刚刚结束，美国国会众议院就通过了由参议员布朗巴克提出的所谓“支持香港自由”决议案。该决议案宣称：“香港民众有权自由决定宪制发展的步伐和范围。”决议案还呼吁美国总统布什出面，要求中国政府“保证对香港法律的所有修订必须符合香港民众的意愿，并全面普选香港立法会议员和特别行政区行政长官”。 据《大公报》、《星岛日报》等媒体披露，一些长期资助香港“民主派”团体和研究机构的美国政治组织的主要负责人都有美国情报机构，尤其是中央情报局的背景。以美国国家民主基金会为首的一些美国政治组织曾向香港“民主派”智囊机构、“人权监察”等人权活动团体间接或直接捐款，其中97万港币给了“民主派”头面人物陆恭蕙创办了思汇政策研究所。据悉，这些捐款主要用于“民主派”进行选举研究、宣传造势及与中央政府、特别行政区政府对抗的活动上。[17]

胡锦涛总书记在十七大政治报告中开宗明义指出，“保持香港、澳门长期繁荣稳定是党在新形势下治国理政面临的重大课题”，并引人注目地在这次报告中提及“坚决反对外部势力干预香港、澳门事务”。在这样一个举世瞩目的大会上作出这样的表示，其重要性不容置疑，显示了中央对防止外部势力介入港澳事务的关注和决心。外部势力介入香港问题已非一朝一夕，而不容外部势力干预也是中央对香港地区事务的一贯立场。《香港基本法》第23条规定，“禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系” 。《社团条例》对《香港基本法》23条的规定是有具体的落实。《社团条例》第五章规定，“本地政党被发现有接受外国政治组织的资助，由或有附属关系，受其控制或指示，保安局长有权拒绝为政党注册，或禁止其活动” 。《社团条例》的有关规定对通过《社团条例》注册登记的政党有约束力，而对通过《公司条例》登记注册的政党却没有约束力。

此外，政党法制的必要性还包括有关政党本身内部组织等事项的立法。当然对

政党的法律规制，按照《公民权利和政治权利国际公约》第22条规定必须“为民主社会维护国家安全或公共安宁、公共秩序、维护公共民事卫生或风化、或保障他人权利自由”，并符合“比例原则”。

二、香港政党法制的原则

政党法制的原则是指贯穿于有关政党的法律规范中的基本准则，这些原则通常由宪法加以规定。在现代民主国家，政党法制原则大体包括自由、民主、平等、法治等原则。香港是自由、民主地区，其政党法制建设也应遵循这些原则。

（一）自由原则

政党自由是建立在“免受国家干预之自由”的思想基础上。西方国家通常将政党视为一个民主的事实,是公民自由权的一种合逻辑的结果,因此很长一段时间内,立宪主义者都主张不能或无需宪法、法律来规定政党问题,认为如不这样就会改变政党的属性,使政党‘国家化’、‘权力化’。”[18]但因法西斯等极端主义政党的出现，在20世纪中叶，政党被放置于立宪主义理论审视之中，政党已经从私法规范的对象上升为公法规范的对象，国家既要履行相应的法定义务以保障政党自由，又要对政党自由加以必要的限制。

政党自由应包括创设政党的自由和活动自由。创设政党的自由是公民结社权的体现，权利主体是公民，而不是政党。政党一般可自由创立，也可以自由活动，但必须具备宪法、法律所规定的相应积极条件和消极条件。就积极条件而言，政党的创立需要一定的人数、章程、场所等条件；就消极条件而言，政党不得从事宪法、法律所禁止的活动。《保加利亚政党法》第1条第1款规定：公民可以自由建立政党，以履行其结社的基本权利。在德国，政党活动自由是政党基本权利的必要组成部分，既是主观的权利，也是客观的法。除非政党出现《德国基本法》所规定的禁止性行为，国家不允许干涉政党的存在及政党活动的自由。有的国家对干预政党自由设定罚则，如《韩国政党法》第61条规定：以威权或威权力妨害政党活动，致使政党功能丧失或暂时中止者，处7年以下徒刑或3000万韩元以下罚金。

政党自由也要求政党内部活动贯彻自由的原则。政党内部落实自由原则要求政党组织必须建立在自愿基础上，具体包括入党自由与退党自由，党内言论自由，及政党内部的结社自由等。各政党独立通过自己的章程，自主决定自己的名称、宗旨、目标和组织形式，自由选举其领导机关和监督监察机关，自主确定自己的内部机构和活动的目标、形式和方法，自主地管理其财产，自主地通过关于改组和解散本政党的决议等。有的国家对此已有立法，如《吉尔吉斯斯坦政党法》第4条第2款规定：“政党自由决定内部结构、目标以及活动的形式、方法，目前法律限制的除外。”

（二）民主原则

民主是现代政治文明的基础和最本质的特征，许多国家在宪法和法律中都确立政党在组织和活动上的民主原则。民主原则要求政党的外部活动必须符合民主国家的理念，依据民主的制度和程序开展活动。韩国宪法第8条规定：政党的目标、组织和活动必须民主，要有必要的组织安排促进人民参加政治意愿的形成。 法国宪法第4条规定：各党派和团体可自由地组织和进行活动，但必须遵守国家主权原则和民主原则。《德国政党法》第1条规定：政党是宪法所要求的自由民主基本秩序的不可或缺的组成部分，政党在公共生活的各个方面协助人民表达其政治上的愿望，尤其是施加影响，使公众意见得到一定的表现。《保加利亚政党法》第1条规定：政党通过选举或其它民主形式协助公民形成和表达自己的政治意愿。韩国的《政党法》第1条规定：本法的适用目的在于保障国民参与制定政治议程必需的组织，保证政党的民主组织与活动，为民主政治之健全发展作出贡献。 1975年希腊宪法第29条规定：政党之组织及行为应有助于国家民主秩序的自由开展。1976年葡萄牙宪法第47条规定：结社自由应包括建立或参加政治社团和政党的权利，通过这些政治社团和政党民主地进行工作，以赋予人民的意志为形式，并组织政治力量。

禁止歧视、暴力和专制是政党民主原则的重要组成部分。《保加利亚宪法》第11条第4款规定：不能在民族、种族或宗教的基础上建立政党，政党不得以暴力夺取国家政权为目的。《俄罗斯政党法》第9条规定：禁止政党从事旨在于用暴力改变宪政制度原则，破坏俄罗斯完整，危害国家安全，成立武装和军事组织，煽动社会、种族、民族或宗教仇视的政党活动。《哈萨克斯坦共和国政党法》第5条规定：禁止建立其目的和活动旨在采用暴力手段改变宪法制度、破坏哈萨克斯坦共和国完整、颠覆国家安全、挑起社会、种族、民族、宗教、阶层和民族仇视的政党，并禁止其活动。《德国基本法》第21条规定：政党试图去破坏或废弃自由民主的基本秩序、或危及联邦德国之生存，那么它就是违宪的，联邦宪法法院应决定其违宪性问题。根据该法条，联邦宪法法院先后在1952年、1956年分别宣布极右翼政党社会帝国党和极左翼政党德国共产党违宪并进行查禁。

在西方国家，政党民主原则也禁止建立军事化的政党以及政党下设军事武装，并禁止其活动。《爱沙尼亚共和国政党法》第4条规定了对政党活动的限制：①政党的目的或活动若旨在用强制手段改变爱沙尼亚的宪法制度或领土完整，或经其它方式反对刑法，就禁止该党的存在。②拥有武器以及军事化或从事军事训练的团体或组织不能以政党或政党的分支机构的资格进行活动。波黑修订后的宪法特别规定实行多党制，保证政治结社和政治活动自由，但政治结社和政治活动的目的不能是：用暴力改变宪法规定的制度，威胁共和国的独立、主权和领土完整，侵犯宪法保障的人和公民的自由和权利，煽动民族、种族和宗教仇恨和不和。

根据政党民主原则的要求，政党内部的组织活动也须服从民主的一般原则。政党内部民主是国家民主理念在政党内部的适用 其基本要求是通过党员权利的保障和政党组织的民主化建构来建立政党内部意志由下而上的形成机制。为确保民主之宪政秩序，政党内部之组织及运作，自应依循民主原则之规范。例如，政党领导人之产生、党章之修订、党纲之变更，都应经党员或党员代表之同意，始得为之。政党内部贯彻民主原则，要求干部的选任方法、代议机构设置、公职候选人的产生必须符合民主原则。这些内容虽然只涉及党内民主（即党员根据党章享有的权利）问题，但考虑到政党不是一般社会团体，政党是民主体制的不可分离的组成部分，理应受到公法的规制，但世界各国对此作法并不一致[19]。有些国家，如德国、土耳其、芬兰、德国、安道尔、克罗地亚等国，用法律要求政党在决策和活动中应遵守民主原则。《德国基本法》第21条规定：政党内部组织必须符合民主原则。1961年土耳其宪法第57条规定的政党的内部规章、政纲及行为必须符合基于人权及人类自由之民主共和国理念，也体现了政党内部民主原则要求。

（三）平等原则

平等原则是指相同之事件应为相同之处理，不同之事件则应为不同之处理，除有合理正当之事由外，不得有差别待遇。

政党的平等问题，体现为政党无论大小、新旧、是否执政或参政，在法律面前一律平等。政党是独立的社会团体法人，政党之间互不隶属，彼此平等，互不干涉内部事务。《俄罗斯政党法》在序言中宣布：国家保障各政党在法律面前一律平等，不论其成立文件和纲领文件阐述的意识形态、目的和任务如何。《哈萨克斯坦共和国政党法》第5条规定：政党在法律面前一律平等。

平等是一项原则，必须与具体的权利相结合，才有评判意义。政党平等主要包括政党选举和公共资源分享上的平等、参政机会的平等、政府资助标准上的平等等内容。平等原则是坚持各政党在权利能力方面的平等，但由于历史和现实等原因导致政党拥有的资源多少不同，导致不同政党的行为能力存在很大差异，从而使各政党在事实上很难实现平等。例如，资源多的大党在议会中就很可能拥有更多的议席，而资源少的小党在议会中很可能没有任何议席。平等原则的贯彻、落实，在西方国家可以通过司法途径实现，如在德国就出现过对政府违反政党平等原则的审查。在1976年的联邦选举中，德国出版和信息局等官方机构利用政府资金，发布了600万份传单，宣传现任行政机构给予公众带来的公共利益。德国基督教民主联盟在联邦宪法法院启动“机关争议”程序，宣称政府的这些开支违反了《德国基本法》第20条规定的议会民主原则、第21条保障政党平等原则，及第38条的自由选举原则。联邦宪法法院在对此案的判决中支持了基督教民主联盟的诉求，并宣布1976年的联邦竞选无效。

政党平等主要体现在政党之间的平等，同时也包括同一政党内部党员之间的平等，如党员在党内享有平等参与政党选举、决策、批评的权利。就参政权而言，在政党的领导机关、推举参加国家权力机关、地方自治机关代表选举的候选人中，政党应为所有党员创造平等的权利，无论其性别、民族属性如何。《欧洲人权法案》第14章规定，那些基于性别、种族、肤色、语言、国籍、社会出身、与少数民族联盟、财产状况的歧视都被禁止。《吉尔吉斯斯坦政党法》第4条第4款规定：政党应为每位成员提供平等的机会，不论其性别，促使他（她）成为政党领导机关的成员、被任命为国会议员候选人和占据国家机关、自我管理机构的由选举产生的职位。2000年6月，法国就政党内部男女获得同等参政机会作出法律规定，要求各政党在各级选举中提出的候选人名单里男女各占一半，奇数的名单则是男女候选人之间的数目差不得超过1。在欧洲议会选举、大区议会选举和3500名以上居民的市镇议会选举中，当选的议员总数中男女比例必须是相等的。在国民议会选举、省议会选举中，各政党在各个选区提出候选人总数里必须男女各占一半。如果政党在提出候选人中没有达到以上要求的标准，就要受到经济制裁。[20]

（四）法治原则

法治的字面含义是“法的统治”，有广义和狭义之分。广义的法治是指“人们应该服从法律并受法律的统治”。在政治和法律理论中，法治应作狭义之理解，即“政府应受法律统治并服从法律” 。法治意味着政府的全部行为必须有法律依据，并且能给人们的行为提供有效的指引。“国家的法治精神和法治原则同样适用于政党。它不仅适用于政党外部关系的调整，也适用于政党内部关系的整合。”[21]“政党法治属于政治文明范畴，是政治文明发展到一定历史阶段的内在要求和必然结果，同时也是政党政治的一种表现形式。”[22]这有两方面的要求：一方面是国家建立起一套规制政党行为的法律制度，确保政党在宪法、法律范围内活动，有效避免政党及政党领导人凌驾于国家宪法、法律之上的危险；另一方面是政党内部建立起一套规制政党成员、特别是领导干部的制度规范，党内所有人都受到党规的约束，并依照党规行事。法治原则要求政党以党章等制度规范作为政党活动的准则。宪法、相关法律和党章等制度规范的形成和至上权威的确立，构成对政党权力（包括党的领导人权力）的制约，防止人治的出现。

国家对政党的规制主要是包括参与选举等政党的外部行为，如果政党违法就要受到查处，甚至取缔。政党法治原则要求国家对政党的管理、处罚、取缔等行为必须依法进行，而且这些行为所依据的法律本身是合宪的。与此相应的制度设计是赋予政党必要的诉权，不是以政府的裁决而是以具有终审权的法院（包括宪法法院）的裁决作为最后结论。越来越多的国家对政党的规制不仅是外部行为，还包括政党内部行为，如政党对党员的处罚等。政党在具备私法人属性的同时，还具备了公法人的特性，被视为“公器”，形同“准政府机关”，也可称为非公权力团体。该意义上的政党必须接受政党法治原则的约束，政党的内部与外部行动必须符合国家民主的理念与原则。[23]政党法治原则要求党组织对党员实施的处罚、开除党籍等行为必须依照党章进行，而且党章本身符合宪法和有关法律的要求。至于党员对政党开除党籍等决定能否向国家司法机关提起诉讼，学界有人主张应引进国家司法审查机制。参加欧盟威尼斯委员会的大部分国家认为这应是政党内部决定的问题，而芬兰、法国、匈牙利、爱尔兰、韩国、立陶宛、马耳他和土耳其等国规定法院可以改变政党的内部决定[24]。党员对党组织作出的关涉自身权利的决定，可以向国家司法机关提起诉讼，借用国家权力维护自身权利，应是政党法制发展的趋势。

三、香港政党法制的内容

香港政党法制是以实现政党法治为目标，而政党法治“包含民主与法制、权利与义务等丰富的制度意蕴；融汇法律至上、权力制约、依法执政等诸多的价值取向；涉及政党法治的主体、客体、目标、原则、依据、形态及其与法治国家的关系等若干内容；涵盖政党内部和外部等全部政党生活；贯穿于政党自身事务管理和领导整个政党行为的全过程”[25]。因此，香港政党法制的内容应至少有以下几个方面：

（一）政党的成立

对政党成立，一般要履行注册程序。在很多国家，通过政府注册，政党被赋予完全的法人资格。在阿塞拜疆、克罗地亚、格鲁吉亚、乌克兰等国，如果没有经过政府注册，政党就不能获得银行帐号，也不能接受公共资金及拥有财产。世界各国对注册程序的要求不同。阿尔巴尼亚、波斯尼亚、罗马尼亚等国要求召开政党组建会议，德国、拉脱维亚、罗马尼亚等国要求起草规划，波斯尼亚、加拿大、俄罗斯、捷克、希腊等国要求最低人数，捷克、德国、波兰、罗马尼亚、西班牙、土耳其等国要求提供内部组织原则，奥地利要求在大众媒体上公布政党组建的消息。相关要求都满足后，政府的职能部门才能进行官方注册。对政党成立也有法定的限制，通常那些企图通过暴力改变宪政秩序的政党是不允许成立的。一些国家，如阿尔巴尼亚、奥地利、德国，直接禁止建立在种族、民族和宗教歧视基础上的政党。俄罗斯禁止按照职业、种族、民族或宗教属性创立政党。一般说来，如果政党注册申请被政府拒绝，政党可以向普通法院或宪法法院起诉。在爱尔兰，这样的诉讼既可以向特别上诉法院提出，也可以向高等法院提出。[26]

香港没有关于政党的专门法律，但《香港社团条例》适用于政党。《香港社团条例》中的“政治性组织”包括：① 政党或宣称是政党的组织；或② 其主要功能或宗旨是为参加选举的候选人宣传或作准备的组织。关于社团注册成立问题，《社团条例》第5条规定：任何本地社团均须于其成立或根据第2(2B)或4条被当作成立后1个月内，以指明的表格向社团事务主任申请注册或豁免注册[27]。有关申请须由3名干事签署，并须包括以下详情：① 该社团的名称；②该社团的宗旨；③该社团的干事的资料；及④该社团主要业务地点的地址，以及该社团拥有或占用的每个地方或处所的地址。这些规定与国际作法接轨，也符合香港社会的实际，可作为“政党法”的内容。《香港社团条例》中就遭拒绝注册，当事人向行政长官会同行政会议提出上诉。这种作法相当于中国大陆的行政复议，初衷是维护行政主导制。但此法不符合国际通行作法，应改为向法院起诉，并可上诉到香港终审法院。与此类似的关于社团主任取消社团的注册的上诉问题[28]，可做同样的改进。

（二）政党的内部事务管理

1、党员管理

党员管理主要包括吸收党员和处罚党员。每个人原则上都可以成为某政党成员，不考虑种族、肤色、语言、性别、宗教信仰、民族、种族和社会出身、财产状况、居住地等。有的国家对此却有明确的规定，如荷兰规定只有男性才能作党员。德国规定，只有自然才能成为党员，法人不可以成为党员。很多国家对入党的最低年龄作出限制，加拿大、俄罗斯、波兰等国规定是18岁。一些拥有公共职位者，如执法人员、军人和部分法官、公务员，以及接受大学前教育的学生，一般不允许参加政党。阿塞拜疆甚至规定，国有印刷出版界人员（技术人员和服务人员除外）、国有广播公司领导和宗教界人士都不得加入政党。关于党员的国籍问题，很多国家的宪法、法律都严格规定只有本国公民才可以加入政党，因为只有本国公民在居住国才有选举权等公民权。如《韩国政党法》第22条规定：非大韩民国国民，不得成为党员。但类似这样的严格规定在欧洲有松动的迹象，欧洲理事会威尼斯委员会在其关于政党立法的指引中指出：把外国公民和无国籍的人排除在政党成员之外的作法是不当的。斯洛文尼亚2002年前的法律要求必须是本国公民才可以入党，但2002年起，在斯洛文尼亚有选举权的欧盟成员国公民中的外国人也可以在斯洛文尼亚入党。在西班牙，外国人与本国公民享有同样的结社权(包括加入政党)，但违法的外国人及在西班牙没有住所的外国人排除在外。香港政党吸收党员问题，应对外国公民作出原则性禁止，但考虑到香港永久性居民中有的人就是外国公民，因此应允许永久性居民中的外国公民加入香港的政党。

处罚党员的行为包括多种，其中最严厉的是开除党员党籍。开除党员是党组织的权力，但要求谨慎行事，以维护党员的权利。《德国政党法》第10条规定，只有党员蓄意违反党的章程或纪律而使党遭受重大损失时，党组织才能开除党员。开除党员的决定必须由仲裁程序法确认的党的仲裁法庭作出。决定必须以书面写出。必须保障党员向法庭上诉的权利。《香港社团条例》没有对社团内部关系调整作出规定，将来的“政党法”应就对党员处罚等政党内部事务参照上述国家的作法作出规定。

2、党章内容

党章内容一般包括政党的名称、目标和任务；政党的结构；代表人、干部的选任方法；代议机构设置、召集程序；执行机构；公职候选人产生的事项；政党的财政来源及管理。其实，党章上述内容可概括为两大方面的问题，即民主问题和财产问题。

关于民主问题，要求干部的选任方法、代议机构设置、公职候选人的产生必须符合民主原则。这些内容虽然只涉及党内民主（即党员根据党章享有的权利）问题，但考虑到政党不是一般社会团体，是民主体制的不可分离的组成部，理应受到公法的规制。有些国家，如德国、芬兰、安道尔、克罗地亚等国，用法律要求政党在决策和活动中要遵守民主原则。在美国，法院对政党内部争议有管辖权，对涉及政党内部党员权利问题上，法院曾适用“州政府行为”理论进行裁决。美国一些政党在进行初选时，曾以肤色为标准限制一些黑人的初选资格，这违反了宪法中的平等原则。最高法院在判定这一问题时沿用了“州政府行为”理论，认为政党虽然是一个私人结社组织，但其组织的选举活动构成州政府行为。因为州政府在选举时有权管理选举过程，并在立法中规定选举资格，以肤色限制初选资格虽然是政党的内部行为，但政党履行的是本应由州立法规制的“公共职能”。因此，政党内部限制选举资格的规定构成“州政府行为”，受宪法约束。[29]

关于财产问题，政党的财政来源有党费、社会捐赠、国家补贴等。对财务进行管控不仅是政党自身良性运作的要求，也是避免黑金政治而导致政治腐化的要求。有的国家对此有专门的规定，采取财务公开和收支限制等手段，加强对政党财政的管控。《联邦德国政党法》第24条规定，政党每年要在规定时间向联邦议长提交会计报告。会计报告包括：收入清单、支出清单、资产清单等内容。法国曾制定《政治生活财政透明度法》，并在1988年成立“政治生活财政透明度委员会”落实该法的财产申报制度，有效防止政党的腐败。有的国家的法律还对政党拥有财产类别作出禁止性规定，如《吉尔吉斯斯坦共和国政党法》第19条第3款规定：政党不得拥有、储藏和保存武器、爆炸物和其它对社会、生态及生命健康安全构成威胁的物质。香港就此问题的政党立法，遵循一般规定即可。

（三）政党活动的保障

政党的存在就是要从事政治活动，而从事政治活动需要经济上的保障。政党活动在经济上的保障，包括经费、经营等事项。

1、经费事项

一般说来，政党通常可以接受国内的公司、组织捐款，但越来越多的国家对政党接受社会捐赠作出规定，包括接受捐赠的最高限额、捐赠者名单的公开等。对于私人捐款比较复杂，在不同的国家作法不同。有的国家对此没有限制，有的对捐款上限作出规定，有的国家禁止政党接受私人捐款（党员交纳党费除外）。日本高等法院在1970年作出裁定，私人企业可以给政党捐款，但条件是捐款不会成为对政党施加压力的手段。在西方国家由政府向政党提供资金或经费补助,已经成为通行作法。因为政党在竞选中对金钱的依赖会导致政党对于资金提供者的依赖关系。有经济实力的企业通过向政党提供资金从而控操纵政党来维护它们的利益，这样就会造成政党政治中的腐败现象。如果由国库支出这些竞选费用, 就可以避免这些现象。德国在1958年联邦宪法法院的“政党捐款判决”中作出了准许国家提供财务补助给予参与竞选政党的决定。在1967年通过的《政党法》中对补贴政党参加竞选作出了具体规定, 国家对联邦或地方选举中所获得的第二票(投给参选政党的票) 按全联邦统计超过有效选票的2.5%（1968年改为0.5%）,或者在本选区所得的第一票(直接投给候选人的票) 超过有效选票的10%的政党,有权领取补贴。西班牙对政党进行的选举补贴甚至可以提前支付给政党适用。国家对政党的补贴、资助主要限于参加选举，政党自身运行费用靠自己筹集。这是关于政党补助正当性的“公共职能论”发挥作用的结果。在德国，“联邦宪法法院明确表示，应防止政党活动依赖国家的支持，避免其质变为根深蒂固于国家组织范畴。因此，不仅以公共财政手段满足政党活动全部或大部分的财政需求为宪法所禁止，即使就政党一般活动仅予部分的补助，虽然其未必会使政党沦为国家机关范畴内，亦足以混淆政党的定位，使其仰承国家照顾，需要加以规范。”[30]至于政党参加选举，已经逾越社会私域进入国家公域，履行的是公共职能。因此，国家应给予必要的补贴。对外国的捐款，除塞浦路斯、瑞典、丹麦、芬兰、奥地利、意大利、挪威、瑞士等少数国家外，大多数国家一般不允许政党接受来自国外的捐款，以免国外势力对本国政治产生影响。中欧、东欧国家对外国影响本国政治特别敏感，对外国向本国政党的捐赠限制也特别严格。[31]亚美尼亚和保加利亚禁止政党接受来自外国政府的、组织的，甚至匿名者的财务资助、捐款和赠物。俄罗斯联邦也禁止来自外国对其政党的任何捐赠。

《香港基本法》第23条禁止香港的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系，这其中当然包括禁止接受外国政治性组织或团体的捐赠。在禁止外国捐赠问题上，为阻止外国对香港的渗透和干预，必须扩大禁止的范围。香港可借鉴亚美尼亚、保加利亚等国的作法，禁止任何政党、政团接受来自外国政府的、组织的、个人的，甚至匿名者的财务资助、捐款和赠物。至于政府对政党进行补贴，香港目前已经有相关制度，应继续遵照执行。

2、经营事项

政党是政治组织，以促进国民政治参与为目的。因此，一般是禁止政党投资或从事营利性质的事业。《保加利亚政党法》第23条规定：政党无权从事经营活动 。但也有例外，《吉尔吉斯斯坦共和国政党法》第20条第2款规定：政党仅为实现章程规定的任务，可以组建企业和经济组织，按照立法机关规定的程序对这些法定实体拥有权利。该条第3款规定：政党成员不得在政党组建的企业、经济组织中获得收入或拥有财产，也无义务对这些经济实体的债务负有责任。法国关于政党从事经营活动的规定更为开放。法国第五共和国在1988年3月颁布的法律中授予政党法人地位，政党可以开办企业和举办赢利的活动，并对政党经营收入给予优惠，政党拥有的不动产的出租收益可减少50%的税，报刊收入也可减免税额或给予邮费优惠。[32]

香港的一些政党是通过《公司条例》登记注册的，有的政党还从事经济活动。如果按照国际通常作法，禁止政党从事经营活动，必然打破传统，可能难以为有关政党所接受。对此妥善的处理办法是参照吉尔吉斯斯坦共和国的作法，允许政党从事经济活动，但这些经济活动仅限于为实现其章程规定的任务，同时也规定政党成员不得在政党组建的企业、经济组织中获得收入或拥有财产，当然党员个人对政党组建的经济实体的债务也不负有责任。

（四）政党的灭失

政党的灭失，即政党主体资格不复存在。根据导致政党灭失的力量来源，政党的灭失可分为主动灭失和被动灭失。

1、政党主动灭失包括政党的合并、政党自行解散

政党合并，是指两个或两个以上政党根据共同合意组建一个新的政党，原政党的主体资格都归于消灭；或某政党并入其它政党之中，其主体资格归于消灭。《韩国政党法》对政党合并有明确规定,要求参与合并政党的代议机构或其代表机构联合会议在决议通过之日起14天内，把合并事由并附会议记录复印件报送选举管理委员会。政党可根据其权力机构的决议而解散。《韩国政党法》规定，政党在解散时，其代表人应立即向选举管理委员会报告。选举管理委员会应消除该党的登记，并立即予以公告。政党的剩余资产可以根据党章的规定处理。《香港社团条例》仅对社团的解散程序作出规定[33]，未来的“政党法”可继承相关内容，并对政党合并事宜作出规定。

2、政党的被动灭失是政党因违法而遭到政府的取缔或禁止[34]

根据欧盟威尼斯委员会1998年有关研究报告和最新材料，各国取缔政党的理由包括：威胁政权的存在；威胁基本民主秩序；威胁国家领土完整、鼓动社会、民族或宗教仇恨；鼓动民族歧视；使用暴力或构成暴力威胁；主张纳粹主义或极端主义；犯罪结社；军事或准军事结社等。[35]

在所有民主国家中，取缔政党的案件必须由公正的法院审理并由法院作出最后裁决，这是一条普遍的原则。[36]有的国家是由宪法法院直接受理，有的国家是先由普通法院审理，但最终可以上诉到终审法院或宪法法院。《保加利亚政党法》第12条规定，索非亚市法院审理解散政党的案件，对此种决定可向最高上诉法院提起申诉。在德国，政党违宪案件由联邦宪法法院审理，《德国基本法》第21条第2项的规定就是联邦宪法法院审理该类案件的依据。与一般社会团体相比，德国政党拥有一定程度的特权：即使政党违背自由民主秩序，也只有经过特别复杂的程序才能被联邦宪法法院禁止。而一般社会团体违法，联邦内阁部长或州内政部长就可以对其加以禁止。在美国，政党违宪案由普通法院审理，可上诉到联邦最高法院。赋予哪个机构权力以启动取缔政党程序是个十分重要的问题。在德国，联邦议会、联邦委员会或联邦政府能够行使这项权力，而联邦检察机关无权提出申请。在西班牙，政府自发或应一名两院议员的要求，就可以通过律师提出取缔政党的程序，而且财政部长（公诉人）自身也可以作出这样的决定。然而，西班牙的实践表明，只有当财政部长赞同政府政策时，他才能行使此项权力。[37]

《香港社团条例》第8条对禁止社团的运作作出规定[38]，未来“政党法”对禁止或取缔违法政党的内容可继承原有的规定，同时吸收《国家安全条例（草案）》中“取缔危害国家安全组织”等条款的内容。根据“有权利，就要有救济”的法理，关于行政相对人不服政府禁止或取缔行为的上诉问题，《香港社团条例》的规定[39]不符合国际通行作法，应改为政府主管部门（政制事务局）作出禁止或取缔决定。当事方不服，可向高等法院提起诉讼[40]，并最终可向香港终审法院提出上诉[41]。

(五)政党的处罚

政党创立、政党参选等活动的开展，公民和政党都可能出现违法、甚至犯罪的情况。就犯罪而言，结合香港社会的实际情况，香港政党法制中的罚则，除了继承《香港社团条例》中已有的有关“注册的罪行”、“继续运作的罪行”、“非法社团”相关的罚则，以及《选举（舞弊及非法行为）条例》第2部中的“舞弊行为”、第3部中的“非法行为”的相关罚则外，还应根据香港实际新设“危害国家安全罪”。《香港基本法》第23条规定：“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。” 香港就此条进行的立法工作在2003年7月停滞下来，香港关于政党的立法应就此有相应的内容，以维护国家安全，具体内容设计参照香港《刑事罪行条例》的有关规定。另外，为保护港民结社权，可参照韩国的做法，设立“强迫入（脱）党罪”[42]。

此外，政党政治核心是政党与政府政治体系的关系，与此相适应，政党参与立法会、行政长官、区议会选举的法律制度应是香港政党法制最重要的内容。香港目前关于选举的法规比较完善，如《行政长官选举条例》、《选举开支最高限额(行政长官选举)规例》、《选举程序(行政长官选举)规例》、《选举开支最高限额(行政长官选举)规例》、《选举管理委员会(选民登记)(立法会地方选区)(区议会选区)规例》、《选举委员会（上诉）规例》等，但这些法规适用对象是广泛的，对政党参选问题尚缺乏针对性的规定，有必要进一步完善。

总之，加强香港政党法制建设是当务之急，无论是从促进香港政党政治的良性发展的角度，还是从维护香港繁荣稳定的角度，目前都需要制定一部“政党法”。政党法制的范围比“政党法”更宽，可以说“政党法”是政党法制的一部分，还应包括“选举法”等制定法以及与政党有关的政治惯例。美国、英国的政党政治惯例在很大程度上都是由法院的一次次判决逐渐形成的。就是拥有相当完备的政党立法并且属于大陆法系国家的德国，政党法制的完善仍离不开法院的作用。德国联邦宪法法院的违宪审查对德国政党法治化过程起着重要的推动作用。香港属于普通法系地区，香港法院根据《香港基本法》的授权行使司法权，其中终审法院还拥有终审权，这些因素都是政党政治判例形成的重要条件。




【作者简介】
朱世海，中央社会主义学院副教授。


【注释】

[1] 叶海波：《政党立宪研究》，厦门大学出版社，2009年版，第6-22页。
[2] 基本法咨询委员会政制专责小组曾就政党政治问题进行多次讨论，且向起草委员会提交过两份报告——“基本法咨询委员会政制专责小组初步报告（有关政党部分）”及“政党政治”专题报告，内容包括“政党政治”的定义、政党政治对社会的影响、赞成及反对政党政治的理由、应否将有关规定写入基本法等。港民在咨询期内对此表达了不同的意见，大体可分为认同政党政治和反对政党政治两种对立的意见。至于是否把政党写进基本法，有意见认为基本法内应有保障政党的条文存在；有意见认为，应在基本法中写上不允许政党公开活动；也有意见认为，政党的存在与否是自然现象，无须在基本法内加入有关条文加以鼓励或禁止。因各方意见差异较大，基本法（草案）征求意见稿内就没有对政党问题进行规定。参见中华人民共和国香港特别行政区基本法咨询委员会：《中华人民共和国香港特别行政区基本法（草案）征求意见稿咨询报告》（3），1988年。
[3] 香港并无严格意义上的政党，一般将香港的具有政党性质的组织统称为政治性组织或团体，本文所指的香港“政党”，实为政治性组织或团体之意。编者注。
[4] 叶健民：“政制改革与政党”，载《创建民主》，香港大学出版社，2003年版，第51页。
[5] 笔者在2009年11月4日拜访香港中文大学蔡子强先生时座谈记录。
[6] 《德国基本法》在第21 条中对政党作出规定:“政党应参与国民政治愿望的形成。政党可以自由成立, 它们的内部组织必须遵循民主原则。它们必须公布经费的来源; 凡是政党的目标或其成员的行为意在损害或推翻根本的民主秩序, 或对德意志联邦共和国的存在有不利的影响, 都将被视为违反宪法。联邦宪法法院有权对违反宪法的行为进行裁决”。
[7] 张恒山：《法理要论》，北京大学出版社，2002年版，第312-313页。
[8] 夏勇：《人权概念起源》，中国政法大学出版社，1992年版，第42-44页。
[9] 徐龙义：《政党基本权利问题探讨》，内容提要第1页，山东大学博士论文。
[10] 徐龙义：《政党基本权利问题探讨》，内容提要第1页，山东大学博士论文。
[11] 徐龙义：《政党基本权利问题探讨》，内容提要第1页，山东大学博士论文。
[12] 焦洪昌：“关于‘公民在法律面前一律平等’的再认识”，载《中国法学》2002年第2期，第14-15页。
[13] 2001年7月香港立法会通过的《行政长官选举条例》第31条的标题是“胜出的候选人须声明他不是政党的成员”，其第1款是这样表述的：根据第28条获宣布在选举中当选的人，须在该项宣布作出后的7个工作日内：① 公开作出一项法定声明，表明他不是任何政党的成员；及②向选举主任提交一份书面承诺，表明他如获任命为行政长官，则在他担任行政长官的任期内，他不会成为任何政党的成员，及他不会作出具有使他受到任何政党的党纪约束的效果的任何作为。行政长官非政党背景的规定，使得香港不可能出现执政党。
[14] 韩大元：“在宪法的基础上理解和适用香港基本法”，载《港澳研究》， 2008年秋季号，国务院发展研究中心港澳研究所，第8页。
[15] 《香港基本法》第2条规定，“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权”。
[16] 课以义务的条文是第42条，“香港居民和在香港的其它人有遵守香港特别行政区实行的法律的义务” 。
[17] 唐勇、童宜：“参众两院指手画脚 情报人员四处活动 美粗暴干涉香港事务”，载《环球时报》，2004年9月17日版。
[18] 秦前红：“政党主治的宪政之维——基于制度主义立场的研究”，载《岭南学刊》，2007年第1期，第37页。
[19] 比利时、加拿大、格鲁吉亚、希腊、爱尔兰、意大利、日本和英国法律没有对政党内部民主问题作出规制。See Mr Hans Heinrich VOGEL，Draft report on the establish ,organization and activities of political parties, //www.venice.coe.int/docs/2003/CDL-DEM(2003)003rev-e.asp.
[20] 吴国庆：《法国政党和政党制度》，社会科学文献出版社，2008年版，第358页。
[21] 王韶兴等：“政党法治:一种新型的政党文明形态”，载《当代中国政治研究报告》，2007年，第263页。
[22]王韶兴：“服务型政府建设中政党治理的几个问题”，载史志钦主编《全球化与世界政党变革》，中共中央党校出版社，2007年版，第228页。
[23] 郑贤君：“论西方国家政党法制”,载《团结》，2004年第4期，第42页。
[24] Hans Heinrich VOGEL，Draft report on the establish ,organization and activities of political parties, //www.venice.coe.int/docs/2003/CDL-DEM(2003)003rev-e.asp.
[25] 王韶兴：“服务型政府建设中政党治理的几个问题”，载史志钦主编《全球化与世界政党变革》，中共中央党校出版社，2007年版，第228页。
[26] Hans Heinrich Vogel，Summary of the Replies on the Questionnaire on the Establishment, Organisation and Activities of Policital Parties, //www.venice.coe.int/docs/2003/CDL-DEM(2003) 003-e.asp.
[27] 社团事务主任如信纳任何社团或分支机构是纯粹为宗教、慈善、社交或康乐目的而成立，或信纳它是纯粹成立以作为乡事委员会或由乡事委员会组成的联会或其它组织，他可豁免该社团或该分支机构注册。社团事务主任如豁免任何社团或任何分支机构注册，他可以向指明的表格发出豁免证明书。
[28]《社团条例》第5E条规定，有关社团、有关分支机构或该社团中或该分支机构中的干事或成员，如因社团事务主任取消注册或注册豁免的决定而感到受屈，均可在有关该项决定的通知发出予该社团后30天内，向行政长官会同行政会议提出上诉。行政长官会同行政会议可确认、更改或推翻该项决定，遭上诉的决定则暂停实施，直至行政长官会同行政会议就该项上诉作出聆讯及裁决为止。
[29] 郑贤君：“论西方国家政党法制”,载《团结》，2004年第4期，第42-43页。
[30] 崔英楠：《德国政党依法执政的理论与实践》，中国社会科学出版社，2009年版，第86页。
[31] 但也有例外，如在中欧的波斯尼亚和黑塞哥维亚就不禁止外国对本国政党的捐赠。国际援助对此两国战后重建起到重要作用可以解释这个例外。此外，捷克和匈牙利对此也不禁止。See Opinion on the Prohibition of Financial Contributions to Political Parties from Foreign Sources，//www.venice.coe.int/docs/2006/CDL-AD(2006)014-e.asp.
[32] 吴国庆：《法国政党和政党制度》，社会科学文献出版社，2008年版，第353页。
[33]《社团条例》第14条规定：①如任何注册社团或获豁免社团其后自行解散，则在解散前属该社团干事的人，须在不迟于解散生效后1个月届满时就该项解散以书面通知社团事务主任，该通知须由一名或多于一名在紧接解散前属该社团干事的人签署。②社团事务主任接获任何上述通知后，须在解散生效的日期之后，在切实可行范围内尽快将该社团及其分支机构取消登记及从根据第11条备存的名单上删除。
[34] 在韩国，“政党灭失”还包括“登记的取消”。在政党出现“未参加最近4年内的任期之后的国会议员选举，或任期之后的地方自治团体领导人选举，抑或市、道议会议员选举者”、“参加任期之后的国会议员选举未能获得议席，未获得有效投票总数2%以上者”等情况，选举管理委员会则取消其登记。在这种情况下，政党剩余资产可根据党章的规定处理，未处理的剩余资产，及根据宪法裁判所规定解散的政党剩余资产归属国库。
[35] Closa Montero，Draft Opion on Tthe Constitutional and Legal Provisions Relevant to the Pro- hibition of Political Parties in turkey, //www.venice.coe.int/docs/2009/ CDL(2009)014-e.asp.
[36] Closa Montero，Draft Opion on Tthe Constitutional and Legal Provisions Relevant to the Pro- hibition of Political Parties in turkey, //www.venice.coe.int/docs/2009/ CDL(2009)014-e.asp.
[37] Closa Montero，Draft Opion on Tthe Constitutional and Legal Provisions Relevant to the Pro- hibition of Political Parties in turkey, //www.venice.coe.int/docs/2009/ CDL(2009)014-e.asp.
[38] 《香港社团条例》第8条规定：①社团事务主任合理地相信禁止任何社团或分支机构的运作或继续运作，是维护国家安全或公共安全、公共秩序或保护他人的权利和自由所需要者；或②该社团或该分支机构是政治性团体，并与外国政治性组织或台湾政治性组织有联系，社团事务主任可建议保安局局长作出命令，禁止该社团或该分支机构运作或继续运作。
[39]《香港社团条例》第8条规定：根据本条作出的命令涉及的任何社团或任何分支机构，以及该社团中或该分支机构中因保安局局长根据本条作出的命令而感到受屈的干事或成员，均可在该项命令生效后30天内，就该项命令的作出向行政长官会同行政会议上诉，而行政长官会同行政会议可确认、更改或撤销该项命令。
[40] 《国家安全条例（草案）》第8D条规定，凡有组织根据8A条被取缔，任何因该项取缔而感到委屈的该组织的干事或成员可在该项取缔生效后30天内，对该项取缔向原讼法庭提出上诉。这说明香港立法者已经认识到《社团条例》中关于上诉制度设计不符合国际通行作法。
[41] 《国家安全条例（草案）》8E条规定，终审法院首席法官可为上诉制定规则。这表明《国家安全条例（草案）》赋予终审法院对此类案件有一定的参与权，但并无审理的权力。
[42] 《韩国政党法》设立了此罪名，第54条规定，强迫他人加入政党或脱党者，处2年以下徒刑或200万韩元以下的罚金。