送达是指人民法院依照法律规定的方式和程序，将诉讼文书或者法律文书送交案件当事人或者其他诉讼参与人的行为。《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第七十八条至第八十四条规定了人民法院民事案件送达的方式有直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、转交送达、公告送达等方式。虽然法律规定的送达方式有很多，但是在司法实践中，基层法院还是存在“送达难”的问题。就拿笔者所在的法庭来说，原告起诉后，被告难找、找不到的案件达全部案件的十分之一。这部分案件办案人员一部分以各种社会关系向被告施压应诉，一部分以公告的形式向被告送达，还有一部分以原告撤回起诉的形式结案。可见，当事人的合法权益因被告找不到而难以维护的现象在司法实践中比比皆是。这里，笔者就“送达难”中存在的一些问题做一探析。

　　一、送达中存在的问题及原因分析

　　针对民事诉讼法规定的六种送达方式，下面逐一分析其存在的问题及成因：

　　（一）直接送达。直接送达又称交付送达，是指法院工作人员将诉讼文书直接交付给受送达人或他的成年家属、代收人、诉讼代理人签收的送达方式。直接送达中存在的问题主要有：（1）当事人及其诉讼代理人不配合法院工作，一见是法院来车、来人就躲着不见，使法院找不到当事人而无法直接送达；（2）相对方当事人提供的地址不详或有误，导致法院送达扑空；（3）当事人所在基层组织、单位、邻居等因怕惹麻烦等原因，不愿帮法院指认当事人或其确切地址，致使法院找不到当事人或其住所地而无法直接送达；（4）法人或其他组织（以下统一简称法人）的法定代表人、主要负责人不愿（有时是不敢）见法院送达人员，而其收发室、办公室、值班室等处的工作人员又因未得到领导的明确指示，或者得到领导的明确表态，致法院不能直接送达，而留置送达、公告送达又各有弊端。直接送达存在诸多问题的主要原因有：（1）随着市场经济的发展，人员流动性加大，致使当事人经常不住居住地、住所地；（2）当前大部分公民（无论是当事人，还是其邻里）的法律素质不高，法制意识不强，不配合法院工作；（3）立法不详细、不具体，可操作性不强，直接送达的途径过少。

　　（二）留置送达。留置送达是受送达人或有义务接受送达的人无正当理由拒收法院直接送达的诉讼文书时，送达人依法将诉讼文书放置在受送达人的住所并产生送达的法律效力的送达方式。留置送达中存在的最突出问题是：（1）基层组织范围规定不详，是仅指基层政府机关，还是包括派出所、司法所、人民法庭等各种基层机关；（2）几乎所有的基层组织或受送达人所在单位的代表及其他见证人不愿受邀到现场协助，致使留置送达几成虚设；（3）有的送达人为了节省送达时间、成本，邀请不到基层组织或受送达人所在单位的代表到场时，就邀请相对方当事人做见证人，这又为诉讼程序的合法性、正当性埋下了隐患，给受送达人留下了把柄。导致留置送达中出现这些问题的原因有：（1）基层组织或受送达人所在单位的代表因与受送达人比较熟悉，不愿因此得罪受送达人，有时则是出于地方保护，故意不配合法院；（2）部分法院送达人员图省事、程序观念不强；（3）立法不详，可操作性不强。

　　（三）委托送达。委托送达是审理民事案件的法院直接送达诉讼文书有困难、成本高时，依法委托受送达人居住地、住所地、常年居住地等便于送达的法院代为送达的一种送达方式。委托送达突出问题表现在受委托法院送达不积极、主主动，一般不能按要求如期完成送达。其主要原因在于：（1）有的受委托法院有地方保护现象；（2）受委托法院垫付的送达费用由谁负担，规定不明；（3）受委托法院责任心不强，协助兄弟法院的大局观念未树立起来。

　　（四） 邮寄送达。邮寄送达是在直接送达有困难的情况下，人民法院将应送达的诉讼文书通过邮局寄送给受送达人的一种送达方式。邮寄送达中存在的问题有：（1）时间长； （2）费用高；（3）拒收比例高。

　　（五）转交送达。转交送达是法院基于受送达人的特殊情况而将需要送达的法律文件、诉讼文书送交受送达人所在单位、机关代收，然后由其转交给受送达人的送达方式。转交送达的受送达人法律规定了三类主体，即军人、被监禁的人、被劳动教养的人。对这三类当事人送达，需通过军人所在部队团以上单位的政治机关、监狱或劳改机关、劳教机关转交。在转交送达中存在问题的主要是转交机关代为送达的积极性不高，一般都不能按法院要求及时送达。

　　（六）公告送达。公告送达是指法院采用其他送达方式不能送达或受送达人下落不明时，以张贴公告、登报等办法将诉讼文书、法律文书的主要内容公诸于众，经过一段时间既视为送达的送达方式。公告送达中存在的问题主要有：（1）时间过长；（2）公告送达的做法不够规范。公告的地点（法院、当事人住址）、媒体（人民法院报、法院所在地媒体、当事人住所地媒体）、存卷的方式（单留公告栏，还是需拍照留档、媒体公告留档）、公告发布的起始点（公告所署时间、公告发布或张贴时间）在实践中均不一致，且相当混乱。导致出现这些问题的原因主要是立法不明，司法不规范。

　　二、规范送达的对策及建议

　　（一）大力开展法治宣传，塑造良好司法环境，提高法院权威。一是法院应从自身入手，大力开展法治宣传，平等保护当事人合法权益。二是要加强与当地党委、政府等单位的联系和协调，寻求当地党委和政府对法院工作的理解、支持和帮助，推动诉讼进程，促进各项工作的全面发展。

　　（二）强制指定收受人制度。在当事人及其代理人在受诉法院辖区均无住所、办公地址，且其提供的送达地址不便于法院邮寄送达时，法院可依对方当事人的申请强制该当事人委托住在本辖区内的人代为收受应送达给他的议论文书，送达给代收人的法律后果视为送达给当事人。

　　（三）被告住址无法查明驳回原告起诉制度。在原告起诉时，要求原告提供准确、详细的被告地址。若原告不能提供被告准确的送达地址，法院经查证后仍不能确定被告送达地址，而且查明被告在国内无可供执行的财产的，可以以被告不明确为由裁定驳回起诉。

　　（四）在留置送达中，建议取消邀请基层组织或所在单位有关人员到场的规定。受送达人无理由拒绝接收的，送达人员应向当事人讲明情况，在送达回证上详细记明经过，将文书留置在应送达场所，即可视为送达。

　　（五）在邮寄送达中，通过完善申报送达地址（含邮寄地址，下同）、代收人制度，充分发挥邮寄送达的作用。对于已依法申报了送达地址、代收人及其送达地址的，若因当事人原因而导致送达邮件被退回时，视为送达，邮件被退回之日即视视为送达之日。

　　（六）对委托送达中委托法院、受托法院的权利、义务、责任承担、费用负担等均作出明确规定，以平衡双方的权利义务，发挥委托送达的功能。

　　（七）完善公告送达制度。由于人多且流动频繁是当今和今后我国社会的一大特征，公告送达的比例相当大。目前公告送达存在的主要弊端就是流于形式，法律对公告送达没有更多的规定和限制，公告送达在操作中带有随意性和形式性。是否张贴公告，难以受到约束，公民也没有阅报和看法院公告窗的法定义务。因此，有必要采取有效的措施，尽可能地让被公告的当事人获悉已被某法院传唤或者裁判的事实。

　　（八）利用现代信息技术，确立电子送达的送达制度。现代科技日新月异，电子、网络已成为人们生活中的重要部分，其高效快捷的信息传递方式极大地方便了我们的工作和生活。用电子方式传输诉讼材料已成为现实和可能。诉讼活动科技化是现代诉讼制度发展的趋势。我国民事诉讼也应尽早将电子送达方式纳入法律轨道。电子送达可以通过传真、电子邮件、电传、及电子数据等途径来实现。电子信号自进入受送达人的接收系统为送达完成。



【作者简介】
周虎、苏海生，靖边县人民法院任职。