论香港的国际法律地位
发布日期：2003-07-09 文章来源： 互联网
香港是我国南海上的一颗明珠。在过去的几十年里，它以1061.8平方公里的弹丸岛区，创造了举世瞩目的经济奇迹，成为世界上11个最大的贸易实体之一，其年总贸易额居于世界前列；它又是亚洲的金融首府，继伦敦、纽约之后，被列为世界第三大金融中心；它还是全球最大、最繁忙的集装箱码头。在国际关系中，香港几乎同世界各国、各地区以及各国际组织建立了官方或半官方关系。世界上已有82个国家与香港建立了领事关系（1）。香港还独立地享有关税和自由港地位，自己发行货币，单独享有世界贸易组织成员的缔约地位。香港在国际社会中的特殊地位，为世界各国所承认和尊重。
1997年，我国恢复了对香港行使主权。根据《中华人民共和国特别行政区基本法》（以下简称《基本法》）和《中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国关于香港问题的联合声明》（以下简称《中英联合声明》）的规定，香港特别行政区享有高度的自治权，其拥有的自治权利在许多方面都远远超过其他国家有类似地位的地方实体。中国的政治体制并非联邦制，因此，香港特别行政区在政治、经济和法律上的地位及其在国际关系中的地位具有相当的特殊性。本文基于“一国两制”的战略构想，以《中英联合声明》和《基本法》为基础，结合香港的实际，试图从国际法的角度来阐明香港特别行政区的国际人格，以此来揭示和论证香港的国际法律地位和前景。
一、国际人格的理论概念（一）国际人格的概念和条件所谓国际人格，是指某一国际法实体在国际法上参与国际交往并享有权利、承担义务的资格和能力。在西方国际法著作中，“国际人格者”、“国际法主体”和“国际社会的成员”这三个名称是混同并用的。《奥本海国际法》认为：“国际人格者的概念是从国际法的概念中引申出来的。因为，国际法是文明国家所认为在彼此交往中有法律拘束力的规则的总体，因而，每个属于文明国家之列的国家，也就是国际社会的成员，就是国际人格者。主权国家是唯一的国际人格者，即国际法的主体。”（2）按照奥本海的观点，除了主权国家之外，其他任何实体都不具有国际人格。
但是，随着国际法实践的不断深入，国际法的理论也在进一步充实和发展。由劳特派特修订的《奥本海国际法》则修正和补充了奥本海原来的学说。劳特派特认为：“虽然国家是国际法的正常主体，然而，国家是可以把个人和其他人格者视为直接具有国际权利和义务的，而且，在这个限度内使它们成为国际法的主体”（3）。可见，在劳特派特看来，除了主权国家以外，其他实体甚至个人在国家承认的限度内，也具有国际人格，也是国际法主体。暂且不论个人是否也具有国际人格这一有争议的问题，至少，国际组织的国际人格在国际法上显已不容否认。因此，除国家以外，上述“其他人格者”也可以具有国际法主体资格的学说已经为国际法实践所证实。该学说注重国际交往，认为“交往是国际人格的前提”（4）。
王铁崖教授在其主编的《国际法》一书中总结了国际人格的三个条件：第一，独立地参加国际关系的能力；第二，直接承受国际法上权利和义务的能力；第三，组成国际社会的集合体。（5）上述三个条件也是强调国际交往，排除了自然人以及法人的国际法主体资格。换言之，国际人格者是具有独立参加国际关系并直接承受国际法上权利和义务能力的集合体。由此可见，除了主权国家之外，符合以上条件的其他实体，也能有条件地享有国际人格。
（二）地方实体的国际人格及其条件一国的地方实体，其享有一定的对外交往自主权特别是享有高度自主权的地方实体，是否也具有国际人格呢？与上述理论概念相联系，在国际法学史上曾有过截然不同的观点。
传统的国际法观点持否定态度。认为主权是国际人格的标志，因此，只有享受充分对外交往权的主权国家才具备国际人格；地方实体，即使已经被赋予了有限的对外交往权，由于其缺乏主权标志，因而，它不是国际人格者。（6）这一观点既不能解释国际组织这种虽然不享有主权，但是，却具有国际人格的实体为什么能普遍地获得承认；也不能解释一国内部的地方实体，譬如，前苏联的白俄罗斯和乌克兰共和国，为何能够独立地以自己的名义参加国际组织并签订条约。
承认地方实体享有国际人格的理论观点主要是“宪法决定论”。认为，一国内部的地方实体经该国宪法明文规定而享有一定的对外交往权，便可以在法定范围内成为有限的国际人格者。（7）这一学说以宪法的规定来确定地方实体的国际人格，忽视了国际人格的国际法标准，显然也失之偏颇，更何况香港的对外交往权原在中国的宪法上并无专条规定，而是由我国《基本法》规定的。
笔者认为，一国的地方实体能够享有国际人格，但是，必须具有国内法和国际法上的条件。第一，主观条件。从国内法上看，某一国家希望其内部的地方实体具国际人格，并且以宪法或法律的形式加以确立和授权。这是该地方实体参与国际交往的合法资格，也是前提条件，正如劳特派特所说的那样：“…国家是可以把个人和其他人格者视为直接具有国际权利和义务的，而且，在这个限度内使它们成为国际法的主体”。假如不具备这一主观条件，其国际法行为就无合法性可言。第二，客观条件。从国际法上看，该地方实体的国际法行为须获得国际社会的承认。只有这样，世界各国才愿意与之交往，构成国际法律关系，成为真正的国际人格者；否则，此等国际人格仅仅停留在国内法的授权上，形同虚设，毫无国际意义。
国际法实践已经证明，在涉及到一国内部的地方实体的对外交往权时，国内宪法或法律的授权尚且不够，还必须受国际法的调整。国内立法可以授予任何一个地方实体以一定的对外交往权，但是，这一权力还仅仅是国内法上的权力，它并不足以当然地创设国际人格，更不会必然导致国际社会其他成员认可这一授权并与该地方实体发生交往。以前苏联为例，前苏联宪法第18条第1款赋予了每个加盟共和国对外交往权，但事实上，除了白俄罗斯和乌克兰因获得国际社会其他成员的认可而实际运用这一权力参与国际交往外，其他加盟共和国显然不具有国际人格。
二、香港的国际人格及其法律依据香港在其几十年的发展过程中，直接或间接地参与了国际交往，与世界各国、各地区以及国际组织缔结非政治性条约和协议，并且还能够独立地享受权利和承担义务。正如香港特别行政区基本法起草委员会委员萧蔚云教授所述：“香港以一非主权地方经济实体，在国际法律关系中享受权利，承担义务，显然已经具备了国际社会普遍接受的某种国际法律人格”。（8）
（一）国际法上的依据1984年12月19日，中英两国经过长期的谈判，正式签署了关于香港问题的《中英联合声明》。在这一份国际条约中，中国政府对香港特别行政区的基本方针政策作了12项声明，赋予香港特别行政区以高度的自治权，包括自行处理涉外事务的高度自主权。这是中国政府在国际法上所作的庄严承诺。
中国政府在国际条约中明确了香港的对外交往权，这对于确立香港的国际人格地位具有重要的作用和意义。世界各国对于《中英联合声明》的签署反响积极。1984年6月7日，美国驻港总领事李文（Burton levin）在纽约的香港贸易发展局发表演说，表示美国政府乐意看到一种能保持香港繁荣与安定的解决办法，而且对中英双方都赞同及致力于达到这一目标感到欣喜。美国将尽力以适当的方式予以支持。美国政府还表示，假如香港保持目前的国际身份，美国将在中国收回主权以后，继续支持香港参加诸如关税及贸易总协定等国际组织。（9）《中英联合声明》草签当天，美国也给予了相当的支持。美国国务院发言人召开记者招待会，表示美国相信《中英联合声明》会为香港长远的、持久的发展奠定坚固的基础，美国会提供它能力范围内的协助，以维持香港于1997年以后在国际组织中有适当的参与。（10）
欧洲共同体十国外长们也发表声明，《中英联合声明》的签字，是一个感人的成果，它预示香港的未来将是一个繁荣和稳定的社会。共同体期望，同中华人民共和国和香港特别行政区在继续参加国际经济安排的基础上保持密切和富有成效的关系。（11）此外，日本政府，澳大利亚政府以及马来西亚政府等许多国家的政府及其领导人也纷纷发表声明或谈话，表示支持中英两国对香港前途所作的安排。所有这一切，为香港国际人格地位的确立提供了国际法上的依据。
（二）国内法上的依据中国宪法第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区，在特别行政区实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”这一宪法条文为《基本法》规定设立香港特别行政区并授之以自行处理对外事务的高度自主权提供了宪法上的根据。《基本法》的性质是中国关于香港特别行政区的特别授权法，在中国法律体系中属于基本法律的范畴。它不仅是香港特别行政区的最高法律，也是中国宪法第31条的补充说明，而且，它也是把《中英联合声明》转化为国内法的特别立法。《基本法》从150条至157条明确规定了香港的对外交往权，归纳起来，有四大方面：参加外交谈判、国际会议和国际组织的权利；缔结国际条约的权利；与外国互设官方、半官方机构的权利；签发特区护照和旅行证件的权利。
（三）香港国际人格的有限性香港是中国的一个特别行政区域。这一国内法上的地位决定了有关香港的国防和外交事务必须由中央政府负责管理，以体现国家主权。《基本法》以例举的形式规定了其事务的特定范围：它不能涉及国家主权的事项，包括外交、国防、领土、宣战以及媾和等等；与香港无关的涉外事务，它也不涉及。因此，香港的国际人格是有限的。无论是过去、现在和将来，香港都没有也不可能像主权国家那样享受完全的国际人格。所以，我们称香港为有限的国际人格者，或者是有限的国际法主体。这一地位也决定了香港在国际法上享有权利和承担义务的有限性。
三、香港在国际法上的权利能力有限的国际人格者就有能力在一定的范围内享受国际法上的权利。就未来香港而言，这种权利能力就是有限的对外交往权，表现为自行处理香港有关的海外事务的高度自主权。
（一）参加外交谈判、国际会议和国际组织的权利香港政府的代表，可作为中国政府代表团的成员，参加由中央人民政府进行的同香港特别行政区直接有关的外交谈判。
香港可派代表作为中国代表团的成员或被中国或国际会议所允许的身份，参加以国家为单位的、同香港有关的国际会议，并以“中国香港”的名义发表意见；同时，香港还可以“中国香港”的名义参加不以国家为单位的国际会议。
香港可派代表作为中国代表团的成员，或经中国或该国际会议允许的身份，参加以国家为单位，与香港有关的国际组织，并可以“中国香港”的名义参加不以国家为单位的国际组织。在中国与香港都参加的国际组织中，中国将采取措施使香港以适当的形式，继续保持它在该组织中的地位；对中国没有参加，香港已经以某种形式参加的国际组织，中国将根据需要使香港以适当的形式继续参加该组织。
（二）缔结国际条约的权利香港可在经济、贸易、金融、航运、通讯、旅游、文化、体育等领域以“中国香港”的名义，单独地同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系，签订和履行有关协议。
中国尚未参加但已适用于香港的国际协议仍可继续适用。中国政府协助或授权香港政府与各国、各地区缔结互免签证协议。
（三）与外国设官方、半官方机构的权利香港可根据需要在外国设立官方或半官方的经济和贸易机构，报中央人民政府备案。外国在香港设立领事机构或其他官方、半官方机构，须经中央人民政府批准。
已同中国建立正式外交关系的国家在香港设立的领事机构和其他官方机构，可予保留。尚未同中国建立正式外交关系的国家在香港设立的领事机构和其他官方机构，可根据情况允许保留或改为半官方机构。尚未被中国承认的国家，只能在香港设立民间机构。
（四）签发特区护照和旅行证件的权利香港政府依照法律给持有香港特别行政区永久性居民身份证的中国公民签发特区护照，给在香港特别行政区的其他合法居留者签发其他旅行证件。上述护照和证件，前往各国和各地区有效，并载明持有人有返回香港特别行政区的权利。对世界各国或各地区的人入境、逗留和离境，香港特别行政区政府可实行出入境管制。
综上所述，香港虽然不是联邦，但是，其对外交往权利却超过了联邦成员国。这在单一制国家中是绝无仅有的，是对单一制下地方政府传统权力范围的一种突破。现今世界各单一制国家的中央政府一般都掌握对外交往的全部权力，各地方政府鲜有被授予国际法上意义上的缔约权。即使是在联邦国家中的邦或州，也不是全部都拥有缔约权的。美国宪法就完全禁止各州缔结任何严格意义上的国际条约，州政府只能在国会的同意下缔结非政治性的协约，而基本上没有与外国缔结商务和外事方面的协议的权力。相比1997年以前的香港，其外交事务由英国统一办理，香港仅在对外商业关系的管理方面享有实际的自主权。可见，今日之香港在国际法上的权利是相当广泛的。
四、香港承担国际义务的能力香港在享受国际法权利的同时，也有能力承担相关的国际法义务以及由此而产生的国际责任。传统的国际法认为，国际责任就是国家责任，其承担责任的主体必须是国家。但是，随着国际法实践的深入和发展，国际组织等其他国际法主体也成为国际责任的主体。在英美、澳大利亚、希腊和南斯拉夫、意大利等国家之间已经出现了地方政府承担国际责任的实例。基于香港的实际，其国际责任能力也是可以确定的。
香港的国际义务和国际责任的范围及其承担方式主要表现在香港与外国签订的国际协议以及参加国际组织、国际会议两个方面。
（一）因国际协议而产生的国际义务和国际责任由于签订国际协议的方式不同，可分为两种承担方式：其一，香港承担排他的义务和责任。香港在其授权范围内与外国直接谈判、单独签订协议，成为事实上和法律上的当事者。此种情况，条约的义务以及由此而产生的条约责任完会由香港单独承担。其二，香港确有需要加入，而由中央政府声明附带适用领土范围的保留条款签订或加入，仅仅适用于香港。此种情况，我国中央政府只是名义上的条约当事者，实际由香港履行条约义务。当产生违约责任时，在名义上是由中央政府承担责任，但实际责任应由香港承担。但是，由于香港只是依国内法承担责任，这就需要在中港之间作出国内法上的规定，以妥善解决此类问题。在加拿大，联邦政府与各省就签订有《赔偿协议》，一是为了促使各省真诚履行名义上由联邦政府签署而事实上由地方省执行的条约；二是为了据此向违约的省追究责任。
（二）参加国际组织和国际会议而产生的国际义务和国际责任因为其参加的身份不同，可分为两种承担方式：一种是香港以正式会员的资格参加的国际组织和国际会议，它应当独立地承担义务以及由此而产生的国际责任。另一种是香港作为中国代表团的成员，以附属会员的资格参加的情况下，中央政府和香港政府共同承担责任。
应当指出，香港在其行使立法、司法和行政的高度自治权的过程中，因违反国际法而产生的国际责任，在国际法上归因于中国，因为，香港并非主权国家，其国际责任一般由中央政府来承担。同样，如果外国对香港的立法、司法和行政进行干涉，香港也不具有国际法上进行外交交涉的权利，而应当由中央政府通过外交途径进行交涉和解决。
五、香港国际法律地位的保障香港的国际法律地位，不仅有中国宪法为依据，有《基本法》具体规定；而且，在作为国际法的《中英联合声明》中，我国政府作了庄严承诺。对此，国际社会也反响积极。其国际法律地位是有保障的。
任何宪法授予地方政权的权力，均可以通过修改宪法加以更改或取消的。但是，对于《基本法》里中国政府对香港既定的基本方针政策来说，则是不可能更改或取消的。因为，这些基本方针政策已经载入了《中英联合声明》；如果一定要修改，除非先行修改《中英联合声明》。按照国际法的原则，任何国家签订了的国际条约，除了经过法定的程序修改以外，绝对不能够以国内法为理由加以修改或者取消。《中英联合声明》是一份国际条约，而《基本法》规定的有关中国政府对香港既定的基本方针政策，同时也是《中英联合声明》的一部分。所以，从1997年以后的50年内，无论中国宪法出现什么样的变化，这些基本方针政策都是不能修改或取消的。
可见，《中英联合声明》与《基本法》已经融为一体。《中英联合声明》作为国际条约，载明了中国政府对香港的基本方针政策，而《基本法》就是一部把《中英联合声明》转化为国内法来执行的特别授权法。《基本法》在序言中规定，制定基本法，规定香港实行的制度，就是为了要“保障国家对香港的基本方针政府的实施”。既然《中英联合声明》不能单方面的随意修改或取消，那么，中国对香港的基本方针政策也不会变，香港的国际法律地位也不会改变。
（本文发表于香港大学毕业同学会奖学金基金《学术报告》1993年）
