美日等国中小企业立法情况及其启示
发布日期：2003-12-05 文章来源： 互联网
我国于今年6月29日颁布《中小企业促进法》，并将于明年1月1日实施，该法作为我国第一部关于中小企业发展的专门法律具有历史的意义。然而，由于我国中小企业数量众多、情况复杂，有限的立法内容只能在原则上体现国家规范和支持中小企业发展的政策精神，具体措施还要依靠有关部门制订配套的法规、规章加以落实。因此，研究和了解国外关于中小企业的情况和立法经验，有助于我们把对中小企业的支持落到实处，促进国内中小企业的发展。
一、 美国中小企业立法情况
美国对中小企业一般称为小企业。小企业已成为当前美国经济的重要组成部分，解决就业和技术创新是其两大功能。1995年，美国政府《小企业状况的报告》中指出：“在全国经济的各项指标中，小企业占从业人员的60%，占销售量的54%，占国内生产总值的40%，占私人部门产量的50%”。1986-1995的10年间，每年都有超过60万家新企业诞生，创造了很多的就业机会。
美国对小企业的定义最早见于1948年的《义务兵役法》，1953年的《小企业法》对该定义进行了规范，小企业是“独立所有和经营，并在其经营领域不居支配地位的企业”，根据这一定性方法，再按所属的行业按照一定的资产总额或从业人数进行具体划分。
美国对小企业的专门立法始于1953年《小企业法》，之后又颁布了《小企业投资法》、《小企业经济政策法》和《小企业创新法》以及小企业受惠颇多的《精简文件法》、《管理文件法》等，现已形成了比较稳定、相对完善的立法体系。
根据《小企业法》，联邦政府设立小企业管理局，隶属联邦商务部，后又上升为直属的联邦政府机构，局长由总统任免。地方各州设立小企业办公室作为地方政府职能机构，执行和实施小企业局以及州政府的小企业政策。联邦小企业局和地方小企业办公室的职能就是帮助小企业获得政府的贷款、采购合同及技术和管理方面的社会化服务。
美国关于小企业的立法思想体现了该国对小企业的态度和认识水平。美国代表了以规模化大生产为主要特征的大企业发展战略，但在扶植小企业问题上，提出了“摆平竞技场”的思想，即通过政府干预，尽量弥补小企业先天不足的缺陷。这些法律法规明确了对小企业的基本认识：即小企业问题的解决与否涉及对自由竟争的维护，应当改善小企业因先天不足导致的基础薄弱和缺乏发展动力状况，政府要从信息、管理、技术咨询等多方面的配套服务对小企业的扶持和帮助，使之具有良好的发展环境，以确保小企业在国民经济中占有一席之地。
小企业与大企业相比，最大的困难就在于缺乏金融的支持。
在几十年的实践中，美国政府逐步建立了对小企业专门的金融支持。根据有关法令，小企业局、各商业银行、美国进出口银行、各州金融公司都成为专门或与之有关的为小企业服务的金融机构。小企业局开设直接贷款（已基本废止）和担保贷款，美国进出口银行为出口中转提供资金信贷担保和信用保险，其他为商业贷款。
一些特殊的法律规定被用于确定对小企业进行专门的金融扶植。如不符合银行规定贷款条件、在社会上和经济上处于不利地位的中小企业可以得到专门设立的贷款；中小企业使用的不超过75万美元的商业银行贷款可以由政府或有关机构提供90%的担保；刚进入国际市场的中小企业可以进出口银行提供商业贷款、商业和政治的信用保险、国际贸易贷款担保和出口营运贷款担保，购买中小企业产品的外商也可获得商业贷款；各州金融公司向中小企业提供以企业股票和债券为抵押的贷款；联邦金融监控机构还要求金融机构在安全和手续完备的前提下，简化小企业借款手续。
除解决就业外，技术创新是小企业另一项重要成就。富有企业家精神的创业型小企业也是强有力的创新者，从事技术创新比大企业更有效率，成本更低，也没有大企业存在的官僚机构和技阀作风。相反，大企业创新着眼于降低成本，改善内部收益，以资本代替劳动力，提高资本贡献率。
根据有关法令，最早的支持小企业技术创新的直接贷款由小企业局以低息贷款的形式授权若干小企业投资公司发放，这种直接贷款成为美国风险投资的雏形，风险投资的高收益率带动了民间资金和金融机构力量共同供给，成熟后的风险资本组成主要是私人权益资本包括退休养老金、捐赠基金、富有家庭和个人或是金融机构及其控股公司的投资。目前，美国已成为风险投资制度最发达、体系最完善的国家，许多人将其评价为“经济增长的发动机”，但其真正来源于最早的小企业投资制度。
二、 日本的中小企业立法情况
日本中小企业在经济中占有重要地位，中小企业的数量在各产业都高达99%，吸纳就业人口占总量比例接近80%.中小企业在制造业中所占比重，美国是95.6%，英国为98.3%，日本为99.5%，日本高居首位。该国制造业实行分包制，即高度的专业化分工，目标是节省劳动力成本和实现生产加工过程的合理化，企业相互之间以专业化分工协作代替传统的综合化生产，从而使企业规模保持在一个适中或较小的水平上，形成了中小企业相对稳定的状况。
在分工结合式发展战略中，中小企业不但能够解决工业化过程中的遗留问题，而且本身就是工业化过程的生力军，以此为基础形成了日本政府对中小企业的基本认识，并将其体现在中小企业的立法中。
日本先后于1949年颁布《中小企业信用法》，60年代后的《中小企业基本法》以及《中小企业现代化资金援助法》，还有关于“特别不景气地区”、“高度技术工业集中地区”、“特定产业有关地区”中小企业技术创新的专门政策。政府于1948年设中小企业厅，隶属通产省；地方设中小企业指导科，隶属商工科，另有官员和专家组成的中小企业政策审议会，作为总理府附属机构。
日本的中小企业划分比较具体、明确，主要见于《中小企业基本法》，其划分标准是就确定行业、根据确定的从业人员数或资金额进行划分。除明确中小企业范围外，法令还专门就小规模企业进行确定，目的是对其金融、税收等方面给予必要的照顾。
日本为中小企业服务的金融机构有国民金融公库、中小企业金融公库、环境卫生金融公库、商工组合金融公库、相互银行、中小企业信用保险公库和中小事业团。贷款主要是政府出资的直接贷款，也有债务担保和保险。
由于日本资本市场发展不如美国等国完善，其中小企业难于从资本市场或风险投资公司取得发展所需的资金，因此融资的渠道基本依赖间接融资，而贷款又以政府出资为多。另一方面，由于有大企业的庇护和分包制的预期收益，所以政府直接贷款或担保贷款的安全性就有了保障。所以日本政府支持中小企业的直接出资就多得多。
长期以来，日本形成了许多专门的中小企业金融扶植措施，并通过法律和设立相应的机构将其固定下来。如根据法律规定，难以从商业银行获得贷款的小规模中小企业可以获得必要事业资金的直接贷款以及难以从普通金融机构得到设备资金和长期流动资金贷款的较大规模的中小企业可在有关金融机构获得贷款；对中小企业协会团体所属会员企业提供无担保贷款贴现票据；对信用保证协会为中小企业提供的债务担保给予保险和贷款；防止中小企业破产进行资产援助；对创业未满5年的中小风险企业和准备创业的个人提供无息贷款和债务担保；设立专门的出口贷款担保支持中小企业出口等。目前，有关的政策法令也由对中小企业的普遍扶持转向对技术创新中小企业的重点扶持。
三、美日中小企业立法状况对我们的启示
1. 如果将扶植中小企业发展的重点放在政策的改革和法制的保障方面，政府将
会取得更大的成功，这是发达国家支持中小企业创新的最基本经验。
必须充分重视中小企业在一国或地区经济发展中的重要作用和战略地位。发达国家经验和发展中国家教训证明：经济发展成功的国家，中小企业必然充满活力且与大企业形成合理的分工协作关系，虽然分工的具体形式各有其特点。而经济发展不顺利或是不成功的国家，其中小企业在国民经济中的地位也肯定处于不合理状态，从而影响到经济增长和社会稳定。大量事实说明，中小企业的健康发展，不仅关系到就业和社会稳定的维持，它还关系到经济发展道路的选择和发展速度，关系到能否较好实现资源配置，因此是一国发展主流的重要组成部分。
研究发现，发展中国家包括我国的中小企业无一例外地呈现出受压抑受歧视的情况，特别是实施进口替代战略的国家。在这些国家里，产业政策也无一例外地倾向于扶持大企业，许多国家甚至没有系统的中小企业政策。忽视中小企业特别是科技型中小企业在本国经济中的重要作用，对其发展采取放任态度几乎是发展中国家政府对于技术创新中小企业的基本观念。
要把重视中小企业发展，改善中小企业生存环境提到一个是否有利于经济增长、有利于技术创新、有利于市场自由竟争和有利于社会稳定的高度上来。肯定中小企业发展已经取得的成果，承认中小企业在经济生活中发挥的重要作用，将重点和有效支持中小企业发展的措施通过法律规范明确下来，是我们当前需要解决的首要问题。
我国中小企业相关立法应当注意以下几点：
第一，贯穿保护和扶植弱者的立法思想，其结构以确保自由竟争的市场环境为重点。由于大企业和中小企业先天发展的不平衡，再加上我国特有的所有制形式各异，单纯的自由放任达不到鼓励竞争的目的。因此，反垄断和保护、扶植应成为中小企业立法的两大支柱。
第二，非歧视待遇的立法原则。不可否认，中小企业还受着来自社会各方面的歧视。在发展社会主义市场经济条件下，所有政府部门都应当从过去只面向公有制经济和公有单位转为面向多种所有制经济，面向国有、集体、私营、个体、外资各类企业单位。政府部门不再仅仅是公有经济管理部门，在管理公有经济的同时，还必须研究和解决涉及私营企业发展的政策法规。对大企业与中小企业，公有经济与非公有经济，政府及其公务人员应当平等对待，不得歧视。非歧视待遇应当以法律的形式固定下来。
2.以法律的形式确立国家中小企业管理机构和社会化服务体系
庞大的中小企业群落需要有更加庞大的社会服务体系和资金支持体系以及行业组织进行服务和协调，政府应当是这种服务和协调机制的主导者。在我国应当存在专门直属于中央政府的中小企业管理机构，行使如下职能：
支持有发展潜力的中小企业，重点是企业的战略管理培训和企业的国际化；支持高新技术企业的发展，鼓励和促进私人资本投向高新技术企业；通过鼓励中小企业参加全国性的研究开发和创新计划，重点促进信息技术在中小企业中的应用；将就业、教育、培训政策和计划全面面向中小企业，并探索中小企业培训的模式和经验，以保持中小企业的长久竞争力；对中小企业进行各种类型的资助，包含改善中小企业的金融环境；鼓励投资基金对中小企业进行支持；密切中小企业与金融界的联系，改进商业银行对中小企业的贷款；通过信息交流、培训和推广管理软件，提高中小企业的金融管理能力；推广信贷保险等能满足中小企业流动资金需求的特殊金融服务形式；发展针对中小企业的风险资本，同时鼓励发展面向中小企业的资本市场，以支持成长快的企业。
设立管理和服务于中小企业的政府机构，既不能单纯以所有制形式划分，只面向国有中小企业，民有民营企业更需要管理和服务，也不能象征性地成立一个政策研究或是协调部门，而应当是一个自上而下的、行之有效的、网络完善的、资金充裕的和能够承担具体协调和服务工作的中小企业管理机构。有关机构设置和职能安排都应当通过立法的形式加以肯定和具体明确下来。
3.以对科技型中小企业的重点扶持代替对中小企业的普遍扶持，这样可以促进中小企业的结构调整同时增强其企业创新力和竞争力。
我国《中小企业促进法》第三十一条规定：“ 国家鼓励中小企业与研究机构、大专院校开展技术合作、开发与交流，促进科技成果产业化，积极发展科技型中小企业”。应当细化重点鼓励和扶持中小企业技术创新的法律制度，积极扶持科技型中小企业，使他们向“专、精、特、新”的方向发展，提高生产社会化水平。在发展大企业大集团技术创新的同时，采取更加有效的融资措施，为科技型中小企业的成长创造必要的条件。
中小企业能否与大企业一样作为技术创新体系的主体，能够在多大程度上发挥创新优势，推动市场竞争和技术进步，对于大多数人来说还是个新的命题，需要时间和实践的反复检验和不断完善。
4.建立以间接融资为主的中小企业金融扶植制度和法律体系。
改革间接融资制度使其有利于中小企业创新和发展的要求是目前和今后一个阶段解决我国中小企业资金不足和融资困难问题的现实而有效的出路。这是因为：
（1）间接融资可以实现在深度和广度的最大限度内解决中小企业的融资问题。中小企业的生存和发展离不开银行信用。发展中国家资本市场不成熟，但其银行体系相对完善，有组织的银行体系可以在任何时间和任何地域获取任何企业的资金需求信息，并在其愿意的基础上可以展开对任何技术以及企业的情况调查，这一优势远非风险资本所能比，也符合中小企业分布广、资金要求不一、情况各异的特点；
（2）比较而言，资金不足的中小企业进行间接融资利益损失最少，不丧失股权和其他权益，而且便于筹集和寻找，对借贷人有较大的优越性。对于银行来讲，只要贷款的安全性能够有效解决，通过较高的利息收益获取更大的存贷利差可以充分体现贷款的效益。
我国应当建立适合中小企业间接融资的制度和相应的法律体系。
应当从法律上允许在地方建立一批受政策支持的中小金融机构，或是在商业银行中建立专门的信贷部门，从信贷政策上向中小企业倾斜，扩大政策贷款规模和科技信贷投入。
金融机构要充分发挥信贷的支持作用，积极探索多种行之有效的途径，改进对中小企业的信贷服务，依据企业的不同特点建立相应的授权授信制度，完善资金管理方办法，增加信贷品种，拓展担保方式，对符合条件、能提供合法担保的科技项目，要优先发放科技贷款与技改贷款；对市场前景广、技术含量高、经济效益好、能替代进口的高新技术成果转化和技术改造项目，要加大贷款支持力度。
鼓励和支持股份制银行、城市商业银行以中小企业为主要服务对象。商业银行应当在注意信贷安全的前提下，建立向中小企业发放贷款的激励和约束机制，在保证贷款质量的同时，切实提高对它们的贷款规模和贷款比例。在全国性的信用担保体系初步建立和规范运作的基础上，成立专门为中小企业提供资金帮助的政策银行，从事信用担保和适当的直接贷款业务。
国家对高新技术产品出口信贷和贴息方面给予扶持。建立专门的出口信贷措施和信用保险制度支持中小企业特别是刚刚进入国际市场的企业，增强其产品的国际竞争力和使其企业具备更强的竞争优势。
5.建立中小企业贷款信用担保体系弥补中小企业的银行信用资源不足。
根据国外经验，建立专门服务于中小企业的贷款信用担保体系，必须依赖于政府职能的发挥作用。在我国，由各级政府有关部门主持建立以中小企业为主要服务对象的中央、省、地（市）信用担保体系，为中小企业融资创造条件。该体系包括，建立和完善担保机构的准入制度、资金资助制度、信用评估和风险控制制度、行业协调和自律制度。
现行担保体系建设工作中还存在一些问题，如有的地方在担保试点中不是按照市场经济的要求，而是仍然按照部门和所有制分设担保基金和机构；有的地方政府财政资金管理机构翻牌为中小企业担保机构；有的借用解决中小企业贷款难的名义，直接将原资不抵债的信托公司转为中小企业担保机构，变相搞财政信用业务；还有的地方政府直接操作中小企业担保业务，没有将担保资金存入协作银行，而仍以政府名义对银行贷款提供行政担保。
更大量的问题是，许多地方政府为维护本地资金投入的安全性或是减少财政用于信用担保的资金投入，变相执行了中央关于组建中小企业信用担保资金的政策，在组建担保资金的同时制定了一系列反担保规定，即中小企业在申请担保基金给予贷款担保的同时，必须向基金提供一定的抵押或质押作为反担保，其内容和范围适用银行信贷制度规定。这样，担保基金应当支持的中小企业由于无法提供反担保而不能申请担保基金资助，而担保基金的服务对象又变成了有一定资产规模和市场占有的企业，支持技术创新被支持技术改造所取代，丧失了担保基金的先进性，丧失了制度创新的根本意义。
政府直接出资贷款给中小企业，在日本比在美国普遍得多，这与美国自身已形成较发达的资本市场体系和商业银行制度有很大关系。美国小企业局向小企业发放直接贷款已于1989年废止，而采用以贷款担保方式对小企业进行支持。日本的贷款担保措施更加完善，除对商业银行贷款给予担保外，还有中小企业信用保险公库对信用保证协会的保证实行连环保险。
设立贷款担保制度，可以有效减轻政府出资的压力，还可以充分有效地利用商业银行贷款和民间资金，建立多点投资环境，有利于提高对中小企业技术创新项目的选择和投资效率，从而形成“企业有所创新，银行有所借款，政府有所保证”的有效机制以及较合理的贷款担保和开放的资金供应系统，从金融支持上促进中小企业的创新发展。
