私募股权投资基金,一般是指以私募方式募集资金并投资于非上市公司股权的基金。广义的私募股权投资基金包括创业投资、兼并收购、成长基金、房地产、基础设施基金、上市后私募增发投资等。在我国,私募股权投资(PE)与风险投资(VC)、创业投资、产业投资基本属于相同或类似的概念。随着全球资本市场的迅猛发展,作为金融市场的组成部分,私募股权投资基金的影响日益扩大。在澳大利亚,私募投资与风险投资协会(Australian Private Equity & Venture Capital Association,AVAL)在2007年5月通过对美国、欧盟、英国、法国的私募股权投资基金行业的有关数据所进行的分析,发现私募股权投资基金对国民经济、资本市场和被投资企业都有着非常大的积极影响。
　　目前,我国从中央到地方正式法规中明文规定以国际金融中心为奋斗目标的城市有北京、上海、天津、南京、深圳、大连等等。国际金融中心建设,不仅需要中央立法,也考验着地方立法者的智慧,关于私募股权投资基金立法也同样如此。本文通过分析上海、北京、天津、深圳四地关于私募股权投资基金的地方立法中存在的亮点与不足,以期为完善上海私募股权投资基金地方立法提供管窥之见。
　　
　　一、各金融中心关于私募股权投资基金地方创新立法的亮点与不足
　　
　　1.地方创新立法亮点之一是在目前有关金融立法权归中央的立法体制之下,私募股权投资基金的地方立法的空间较小,但四地有关私募股权投资基金的立法都极尽创新之能事,涵盖私募股权投资基金发展的方方面面,尽显地方立法者的智慧。《上海市金融服务办公室、上海市工商行政管理局、上海市国家税务局、上海市地方税务局关于本市股权投资企业工商登记等事项的通知》规定了私募股权基金的发展原则和目标、市场环境、设立形式与条件、工商登记、税收政策、投资者权益保护、行业自律、信息服务和宣传等内容。《北京市金融服务工作领导小组办公室、市财政局、市国家税务局等关于促进股权投资基金业发展的意见》规定了私募股权基金的工商登记、税收优惠与减免、产业政策优惠、引导基金、政府补贴、信息服务、政府服务支持等内容。在《天津市人民政府批转市科委等11个部门拟定的天津市促进创业投资业发展暂行规定的通知》、《天津市促进创业投资业发展暂行规定》两个规范性文件的基础之上,最近天津市发改委、市商务委、市政府金融办等又印发了《天津股权投资基金和股权投资基金管理公司(企业)登记备案管理试行办法》的通知和《天津市人民政府批转市发展改革委等六部门拟定的天津市促进股权投资基金业发展办法的通知》,深圳市也有《深圳经济特区创业投资条例》,两地也都对私募股权基金的相关内容作出了详细规定。
　　2.地方创新立法亮点二是各地立法呈现出立法竞赛的发展态势。早在2000年10月11日深圳市就制定了创业资本投资高新技术产业暂行规定[已失效],一系列特区规章直接成就了深圳风险投资业在国内领先地位。随后,2002年05月05日天津市促进创业投资业发展暂行规定天津市人民政府批转市科委等11个部门拟定的《天津市促进创业投资业发展暂行规定的通知》也迎头赶上。紧接着,深圳市人民代表大会常务委员会制定了《深圳经济特区创业投资条例》。北京市发力于2007年,2007年07月1日北京市财政局、北京市国家税务局、北京市地方税务局转发财政部、国家税务总局也制定了《关于促进创业投资企业发展有关税收政策的通知》,这一竞争态势因天津市发改委、市商务委、市政府金融办等关于印发《天津股权投资基金和股权投资基金管理公司(企业)登记备案管理试行办法》的通知,沉寂了几年后,四地再度集体发力:2008年11月10日北京市金融工作局、市财政局、市国家税务局等关于促进股权投资基金业发展意见部分内容调整的通知;2009年06月02日浦东新区人民政府关于印发《上海市浦东新区设立外商投资股权投资管理企业试行办法》的通知;2009年06月03日上海市国家税务局、上海市地方税务局关于转发《国家税务总局关于实施创业投资企业所得税优惠问题的通知》及本市贯彻实施意见的通知;2009年10月16日天津市人民政府批转市发展改革委等六部门拟定的天津市促进股权投资基金业发展办法的通知;2009年12月22日北京市金融工作局、市商务委员会、市工商行政管理局、市发展和改革委员会关于印发《在京设立外商投资股权投资基金管理企业暂行办法》的通知。
　　3.地方创新立法亮点之三是同银行、保险、证券等金融法制重监管轻服务相反,私募股权投资地方立法出现了一种奇特的重服务轻监管的倾向,充分尊重市场的主导作用。前述地方立法基本上对私募股权基金监管工作只字不提,而是要求各部门对提供全方位、立体式的服务。上海的地方在立法原则部分开宗明义地指出,本市股权投资企业发展遵循市场化、国际化、规范化的原则。要充分发挥市场的主导作用,鼓励符合条件的境内外各类主体,参与本市股权投资企业的发展。政府相关职能部门根据国家法律法规的规定,为本市股权投资企业健康发展营造良好的市场环境。其他几个地方的立法虽没有如此明显,但其条款也基本上与这一原则高度一致。天津市政府更加明显,连续举办了四届中国企业国际融资洽谈会,影响力与日俱增,融投资成果显著。
　　当然,各地在私募股权投资基金地方创新立法过程中,也存在以下种种不足之处:首先,私募股权投资基金的运作一般流程是基金募集、基金管理、基金投资与基金退出,大致可分为内部的基金募集与管理和对外的投资与退出两个方面。目前,地方创新立法创新偏重于基金的募集与管理,而在基金的投资与退出方面的偏少。其次,发展私募股权投资基金的不是出于完善金融市场,而在于为高科技企业融资,为中小企业融资,或者为了鼓励创业。实际是,国际经验表明,金融市场是资源配置的场所,是高科技、中小企业、创业需要私募股权投资基金,而不是私募股权基金需要高科技、中小企业、创业。私募股权基金投资于高科技的同时也投资于非高科技,投资于中小企业的同时也投资于PRE-IPO企业甚至参与上市公司并购,既有天使投资、风险投资也有并购投资基金、过桥基金。而我国有关私募股权基金立法,主要体现在中小企业发展,创业投资,发展科技企业等有关法律法规之中,这不利于建立全国统一高效的股权投融资市场。再次,私募股权投资基金地方创新立法级别较低,表现为多主体、多层次立法。大部分是地方规范性文件的形式,少有地方规章和地方法规。甚至有上海市浦东新区出台的地方规范性文件,缺少前瞻性与全局性。最后,我国现有地方立法缺乏对私募股权投资基金监管模式的探索。国外主要监管模式包括:美国的“法律约束下的自律模式”、英国的“行业管理模式”、日本的“政府监管模式”,由于我国尚处于私募股权基金的初级发展阶段,在鼓励行业性的自律监管,更应当尽快建立起法律约束下的政府适度监管模式。
　　
　　二、与上海国际金融中心地位相适应的私募股权投资基金地方创新立法的建议
最近几年,公司法关于资本制度的改革,证券法关于证券发行条件的修改,有限合伙企业、外商投资有限合伙的承认,证券投资账户设立的开放,商业银行并购贷款业务试点,保险资金、社保资金股权投资试点,创业板的平稳推出,各种税收优惠政策陆续出台。由此可见,我国发展私募股权投资的基本方向是十分明确的,在实践中也取得了成效。当然也存在一些问题,现有相关的法律法规条文还存在制约着私募股权投资发展的规定,及时革除制约我国私募股权投资发展的法律因素,建立健全相应的法律体系,创造一个良好的法律环境,才能促使私募股权投资正常运行机制的形成。
　　上海国际金融中心建设的总体目标是:基本形成国内外投资者共同参与、国际化程度较高,交易、定价和信息功能齐备的多层次金融市场体系;基本形成以具有国际竞争力和行业影响力的金融机构为主体、各类金融机构共同发展的金融机构体系;基本形成符合发展需要和国际惯例的税收、信用和监管等法律法规体系,以及具有国际竞争力的金融发展环境。其中,《上海市推进国际金融中心建设条例》对私募股权投资基金地方立法也提出了相应的目标和要求。
　　在地方立法方面,我国的许多地区已经制定了若干鼓励私募股权投资的地方法规规章,如《北京市中关村科技园区条例》及其《有限合伙管理办法》、《深圳市创业资本投资高新技术产业暂行规定》、《浙江省鼓励发展私募股权投资的若干意见》等,都对私募股权投资的组织形式及其运作规范作了有益探索,积累了宝贵经验。借鉴国内外实践经验,上海应以建设国际金融中心为契机,制定地方条例《上海市私募股权投资基金条例》对下列内容作出更为详细的规定,其内容大致有:
　　(1)总则。主要内容包括:立法宗旨、适用范围;基金投资活动遵循的原则、运作方式;基金的财产和债务与基金当事人的关系;从业人员的资格规定;基金活动的监管以及同业协会的作用。
　　(2)基金管理人。主要内容包括:基金管理人的设立条件以及核准程序;管理人重大事项的批准程序;从业人员的禁入规定;基金管理人高级管理人员的任职资格及审核程序;基金管理人的职责及禁止行为;基金管理人整顿、取消管理资格和终止基金管理人职责的规定。
　　(3)基金托管人。主要内容包括:基金托管人设立的条件及核准程序;托管人从业人员的规定;托管人的职责;托管人整顿或者取消资格的规定;托管人职责终止的规定;托管人职责终止后的有关事宜处理程序。
　　(4)关于基金的组织形式、设立条件和设立程序、财务会计、合并分立、破产清算的具体规定。基金的组织形式包括股份有限公司、有限责任公司、两合公司、合伙、个人独资企业等等。
　　(5)关于基金资金的筹集。具体规定鼓励养老金、保险基金、银行资金和非银行金融机构资金进入私募股权投资领域的渠道和运作原则、监管规范,规定鼓励民间资金进入私募股权投资领域的渠道和保障、税收优惠原则。
　　(6)关于基金运作的规定,包括私募股权投资基金的组织形式、设立条件、设立程序、合适投资人的资格、投资范围、税收优惠、运作原则、监管规范的具体规定。
　　(7)关于私募股权投资的市场运作规定,包括私募股权投资的资产质量、投资组合、风险管理;投资项目的选择、评估、审查、立项、资金承诺与托管、违约责任;创业企业的上市条件、上市程序、股权收购的具体规定。
　　(8)监督管理。主要内容包括:监督管理机构的职责以及履行职责可采取的措施;监管机构工作人员履行调查或者检查职责的规定。
　　(9)法律责任。主要内容包括:基金管理人、基金托管人履行各自职责过程中违反本法规定或者基金合同约定应承担的责任;违法动用募集资金的处罚;擅自募集基金的处罚;擅自设立基金管理公司的处罚;擅自从事基金管理业务或者基金托管业务的处罚;基金管理人、基金托管人的专门基金托管部门的从业人员违法的处罚。
　　发展私募股权投资离不开完善的法律环境,我国的私募股权投资法律制度建设,虽然起步晚,但发展快,已受到我国政府的高度重视和社会各界的广泛关注,形成了若干法律法规,尤为可喜的是,各地关于私募股权投资法律制度创新并取得了显著成绩。然而,良好的私募股权投资法律环境也不是一成不变的,没有固定的模式,必须随着时代的发展而发展。因此,上海在建设国际金融中心的过程中,必须深入研究我国各种社会经济活动变动的动因、实质、趋势和影响,进行必要的立法创新。
　　
　　参考文献:
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