个人所得税自1799年在英国创立，至今已有200多年的历史，如今在世界各国广泛推广采用，并成为发达国家最主要的税收来源。我国于1980年颁布《中华人民共和国个人所得税法》，首次开征个人所得税，其后经历了两次修订，但由于制度设计简单、粗陋、社会经济环境变化与税制建设整体的滞后，税收征管乏力和公民纳税意识弱，我国个人所得税应有的功能远未得到充分发挥，同时，由于近两年对个税起征点的两次调整，引发了民众对个税改革的空前关注。在这样的背景下，探讨刚刚成长起来的我国个人所得税制存在的种种问题，构思改革和完善个人所得税法律制度的路径，具有重大而迫切的现实意义。
　　一、个人所得税法律制度概述
　　(一)个人所得税的含义和功能
　　个人所得税是对自然人取得的各项应税所得征收的一种税。它最早于1799年在英国创立(在1799年，英国将原来用于募集战争经费的“三步合成税”改为个人所得税)，目前世界上已有140多个国家和地区开征了这一税种，有近4O多个国家以其为主体税种。由于个人所得税在世界税收史上具有税基广、弹性大、调节收入分配和促进经济增长等诸多优点，因而正在世界各国得到广泛的推广和发展。不仅成为许多国家财政收入的主要来源，而且有利于调节个人收入分配，实现社会公平，发挥税收对经济的“自动稳定器”功能。在国际社会享有“经济内在调节器”和“社会减压阀”的美誉。”并且与每个公民的自身利益息息相关，具有十分重要的影响力。
　　(二)我国个人所得税制度的现状
　　我国于1980年颁布《中华人民共和国个人所得税法》，首次开征个人所得税，其后经历了两次修订，1994年分税制改革，颁布施行了现行个人所得税法。1999年8月30日，九届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于修改(中华人民共和国个人所得税法)的决定》。2000年9月，财政部、国家税务总局根据国务院有关通知精神，制定了《关于个人独资企业和合伙企业投资者征收个人所得税的规定》。同时，2005年和2007年，国家两次上调工薪所得减除费用标准，进一步减轻了中低收入阶层的税负。
　　自1980年个人所得税开征以来，收入连年大幅增长，特别是1994年新税制实施以来，个人所得税收入以年均34％的增幅稳步增长。1994年，我国仅征收个人所得税73亿元，2008年增加到3722亿元。1994年到2008年，个人所得税收人占GDP的比重由0．15％上升至1．24％，占税收收入的比重由1．4％上升至6．4％。个人所得税是1994年税制改革以来收入增长最为强劲的税种之一，目前已成为国内税收中的第四大税种，在部分地区已跃居地方税收收入的第二位，成为地方财政收入的主要来源。个人所得税经过不断发展，在组织财政收入和调节收入分配等方面发挥着越来越重要的作用。
　　但随着时间的推移和我国市场经济的纵深发展，现行个人所得税法与当前经济生活的不适应之处逐渐增多，与世界税制改革发展趋势间的差距也逐渐显现。1999年8月，我国曾对现行个人所得税法进行过一次修改，但仅涉及对利息所得开始征税问题，没有大的变化。从那时至今，进一步改革与完善现行个人所得税法的呼声日益高涨，如何改革成为社会各界共同关心的话题。
　　二、我国个人所得税制存在的问题
　　(一)税收制度设计粗陋，不能体现科学、公平和合理
　　1．分类所得制模式难以体现公平合理。
　　现阶段我国个人所得税的征收主要采用的是分类税制。也就是将个人各项所得分成11类，分别适用不同的税率、不同的计征方法以及不同的费用扣除规定。这种模式，广泛采用源泉课征，虽然可以控制税源，减少汇算清缴的麻烦，节省征收成本，但不能体现公平原则，不能很好地发挥调节个人高收入的作用。随着我国市场经济的发展，个人收入构成已发生了巨大的变化，收入不仅仅体现为劳动取得的工资薪金，资本性收入也越来越多，并且呈隐性化的灰色收入也比较多。在这种情况下，继续实行分类税制必然出现取得多种收入的人，多次扣除费用、分别适用较低税率的情况，使个人所得税对高收入者的调节作用甚微。这不仅不能全面、完整地体现纳税人的真实纳税能力，反而会造成所得来源多、综合收入高的纳税人不用纳税或少纳税，所得来源少的、收入相对集中的纳税人却要多纳税的现象。具体说来，首先，分类课征模式对不同的纳税人的不同类型收入采取不同的税率计算征税，影响税收征管的效率。其次，不能全面、完整的体现纳税人的负担能力。收人多元化后，分类所得税制会导致收入来源多的纳税少，单一和集中的高收入者多纳税，违背税收的公平性原则。再次，还不能有效地发挥个人所得税的累进税率结构对于经济增长的“自动稳定器”的作用。最后，分类课税制本身容易使纳税人通过种种手段降低税负以逃避负税。比如，按所得纳税时，有的按月，有的按年，还有的按项和按收付的次数为计征区间，使纳税人可在不同项目、不同的纳税期之间转移收入而逃税。
　　2．税率结构不合理，严重损害效率。
　　由于我国现阶段采取分类所得税制，个人所得税税率依所得的性质类别不同而异，大体有三种：一是超额累进税率，即对工薪所得实行5％～45％的9级超额累进税制，对个体经营、承包租赁经营所得则实行5％～35％的5级超额累进税制；二是对其他8项所得项目适用20％的比例税率，稿酬所得在使用20％的比例税率后减征30％；三是对一次收入畸高者的劳务报酬所得适用加成征税税率。这种税率结构设计得非常繁琐、复杂，既不利于纳税人纳税，也不便于税务机关征收管理。特别是工资薪金所得，级距过多，达到九级，边际税率过高，违背了税率档次删繁就简的原则。对于工资、薪金所得和劳务报酬所得同为劳动所得，而征税时却区别对待，对劳务报酬所得还要加成征收，这种做法缺乏科学的依据。因为税率设计复杂，边际税率偏高，严重影响了税收征管的效率，也某种程度上抑制了劳动者的积极性，间接损害了社会发展的效率。
　　3．费用扣除方式粗陋、不科学，不具有人性化。
　　现实生活中，由于每个纳税人取得相同的收入所支付的成本、费用所占收入的比重不同，并且每个家庭的总收入，抚养亲属的人数，用于住房、教育、医疗、保险等方面的支出也存在着较大的差异，规定所有纳税人均从所得中扣除相同数额或相同比率的费用显然是不合理的。这样很容易在实质上造成税负不公的后果。具体来讲，首先，我国个人所得税减免和扣除的范围过宽，项目过滥、过杂，造成征管工作困难，使纳税人容易通过种种手段偷税漏税，也不利于扩大税基，对个人所得税的进一步发展极为不利。其次，费用扣除缺乏合理精细的划分。个人所得税实行定额扣除，既不考虑纳税人取得收入付出的成本、特殊费用和生计费用，也不充分顾及纳税人婚否、教育子女和赡养老人的多寡，更不会考虑教育、住房和医疗改革的不断深入造成的个人负担的相关费用的差异。不充分考虑纳税人所面临的各种负担，就不能真正按纳税人的实际负担能力扣除各种费用，无法贯彻税收的公平性原则。再次，没有考虑地区经济及消费状况的差异。全国各地一律一刀切采用统一的起征点不合理也不公平，比如现行对工资薪金每月扣除2000元非常不合理。因为不同地区消费水平不同，2000元在北京和在一个贫困县买到的生活资料是绝对不同的。
　　(二)个人所得税税收征管制度混乱、信息化水平低
　　1．执法受地方政府机关影响，权大于法。
　　我国税收征管以行政机构为主导，导致有的地方以发展地方经济和吸引人才为借口，擅自越权颁行一些违反国家统一税法精神的优惠政策，如私自提高工资、薪金所得的费用扣除额或擅自扩大免税项目；一些地方政府“默许”足球俱乐部按“自定”税率征税，使国家税款大量流失。
　　2．个人收入难确定。
　　个人收入隐性化已成为我国个人收入分配差距拉大的主要的直接的原因。个人收入隐性化是指个人收入或财产的相当部分不是由正常渠道取得，或个人收入并非都在其名下反映出来，使得个人收入难确定。个人收入隐性化既是个人所得税征管前提上的难点问题，也是税收收入在个人所得税上严重流失的漏洞，故被称为“税收第一难”。正如钱晟教授所言：“第一，新生贵族的分配渠道不规范，很多隐性收入、灰色收入不为人知，更谈不上纳税；第二，现金交易普遍，存款实名制提供了征税的前提条件，但是征税机关又无权查，这是银行法的规定；第三，权大于法的现象依然存在。”这些收入又往往非勤劳所得，这不仅是收入分配不公的主因，也是广大人民群众最难接受的。
　　3．纳税申报不实。
　　个人所得税的纳税申报包括两个方面：一是纳税人的申报，即纳税人主动申报应税收入并缴纳相应的税款。据统计，目前我国个人所得税主动申报的人数占应纳税人数不到10％。二是收入支付单位作为代扣代缴义务人的纳税申报，这种申报占应纳税申报情况的绝大部分，是我国个人所得税申报的主要方面。近几年反映在纳税人和代扣代缴义务人纳税申报方面的问题主要是：纳税申报不真实，申报没有明细表，甚至瞒报和不报等。民营企业基本不交个人所得税。
　　4．个人所得税按月计征不科学。
　　有的人收入具有季节性，如有的本月收入较多但下月可能失业没有任何收入；有的上半年有收入但下半年收入少甚至没有收入。再如一本专著出版，可能耗费作者若干年甚至毕生精力，一旦出版则应在当月纳税。显然按取得收入月来计征个人所得税既不公平又不科学。
5．征管水平低，征管手段落后。
　　税务征管人员的业务素质和职业道德修养不能适应市场经济条件下税务工作的要求，以人工为主的落后征管手段和方式，不能使税务部门及时取得纳税人的收入资料，并对其纳税资料进行处理与稽核。这无疑影响了税收征管的效率。
　　6．处罚法规不完善，处罚力度轻，不能对纳税人起到震慑作用。
　　具体表现在：(1)对偷、漏税等违法行为的界定模糊，使税务执法机关难以把握，往往避重就轻。(2)对违法行为的处罚规定不具体、不明确，幅度落差大，使税务执法机关难决断，可能会出现受主观因素影响而轻罚的现象。(3)处罚标准的规定太低，重补不重视处罚。(4)在税收执法过程中，由于没有规定处罚的下限，税务机关的自由裁量权过大，因而人治大于法治的现象比较严重，一些违法者得到庇护时有发生。所有这些都客观上刺激了纳税人偷逃个税的动机。“要富贵，去偷税”甚至成为一部分人的致富秘诀。甚至出现了一些外国人在本国不敢偷、逃税款，而到中国却也大胆偷、逃税款的现象。

　　(三)公民纳税意识淡薄及社会评价体系的偏差
　　长期封建社会的影响，是公民纳税意识薄弱的历史原因。相当多的人不管收入高低一旦要纳税就使出浑身解数逃税。越是高收入者逃税的越多。他们或利用权利自订纳税标准或化整为零，以实物、债权、股权分配等方式逃税，或拉拢税官以吃小亏占大便宜等手段逃税。
　　此外，现在个税偷逃的一个重要原因就是社会评价体系有问题。有人一方面为社会捐款捐物，另一方面又在大肆偷逃税款。因为社会和个人似乎都认为捐赠比纳税更有价值和意义；另外社会不觉得偷税可耻，别人也并不因此视你的诚信记录不好，不与你交往，或与你断绝交易。而在国外，只要你有偷逃税行为，不但你在经营上会因此受阻，而且你的行为会受到公众的鄙视。这就是我们评价体系的偏差。
　　(四)纳税人的权利与义务不对等
　　一是在纳税人中的工薪层与高收入阶层间存在着权利与义务的不对等现象。虽然在理论上，税法面前人人平等，但在事实上，以工薪为唯一生活来源的劳动者的税负不轻，且在发放工薪时即通过本单位财务部门直接代扣代缴，税款“无处可逃”；而高收入阶层及富人却可以通过税前列支收入、股息和红利、期权和股份的再分配、公款负担个人高消费和买保险、现金交易等多种手段“合理避税”。高收入者和富人占有的社会资源多，纳税反而更少，这种反差在社会上会形成一种不好的导向。二是在纳税人与政府的关系上，同样存在着权力与义务的不对等。经济学把税收理解成“政府与纳税人之间的交易”，意思是说，政府收了税，就必须为纳税人提供各种服务。如果交完税之后，对怎么花这些税款毫无发言权，甚至被贪官污吏们挥霍浪费时，纳税人也无权置喙，那么，不要说人们纳税的自觉性无法提高，连政府向民众收税的合法性都有问题。公民有交税的义务，同时也有监督政府如何使用这些税款的权利；国家有收税的特权，但也有为纳税人服务并接受监督的义务。
　　此外，个人所得税制度的改革和完善的制约因素还有：财税制度不完善和不配套；各部门、各行业、各单位的协助和配合不到位；全社会的关心和支持程度不够；政府依法治税的决心不够等方面。
　　三、我国个人所得税法律制度的完善路径
　　通过考察个人所得税制度的产生和发展，借鉴美国等发达国家成熟的个人所得税制度，笔者认为我国个人所得税制度合理建构必须遵循国情循序渐进，同时坚持低税负原则和有效运行原则，从以下几个方面科学设计具体制度。
　　(一)继续由分类所得税制逐渐向综合所得税制过渡
　　借鉴美国及国际上通行的做法，我国的个人所得税制应继续由分类制向综合制转变。变按月按次分项计算纳税为按年收入综合计算纳税。当然，我国的征管制度和水平尚不完全具备这种转变的条件，可等待时机循序渐进分步到位。
　　(二)设置合理的税率结构
　　首先，将现行的两套税率统一为超额累进税率，平衡纳税人。其次，为简化税制，应缩减累进税率档次，可考虑将9档降至3～5档。再次，在条件成熟时，根据纳税人的家庭和婚姻状况设计不同的超额累进税率，鼓励纳税人以家庭为单位计算申报纳税。
　　(三)规范扣除范围和标准
　　首先，应按纯收益原则，对为取得收入而支付的必要费用给予扣除。其次，对纳税人发生的特殊支出，如医药费、意外事故损失等，应允许实事求是地扣除。再次，确定个人生计费用扣除时，要考虑纳税人的婚姻、家庭照料人口等情况给予个人宽免扣除。
　　(四)扩大纳税人知情权，增强纳税意识
　　扩大纳税人的知情权，增加政府财政预算、财政开支的透明度，这样做不仅征税过程清楚，而且税款流向也明白，可有效消除纳税人的纳税抵触情绪，增强监督的自觉性，也有利于对腐败现象的遏制。
　　(五)加大对偷漏个人所得税行为的查处、打击力度，维护法律的严肃性
　　全国应进行每年多次的个人所得税的专项检查，加强税务部门与有关部门的密切配合；通过立法，赋予税务机关一些特殊的权力，增强执法的力度；加大对纳税人罚款的力度，参照一些国家的做法——不管纳税人偷多少税，都罚其个倾家荡产，并将其偷税行为公之于众，以做到“罚一儆百”，促使其他纳税人依法纳税。同时，对一些偷漏税构成犯罪的纳税人，不能以罚代法，必须依法追究其刑事责任，以维护法律的严肃性。
　　(六)提高征管信息化程度，完善税收征管的各项配套措施
　　在我国目前普遍存在个人收入分配多元化、隐蔽化且支付方式现金化的情况下，采用美国等一些发达国家的做法，建立个人收入纳税档案，为每个纳税人建立一个税务号码。同时尽快建立个人财产登记制，继续完善储蓄存款实名制，实行居民身份证号码与纳税人号码固定终身化制度以及发展计算机网络，严格身份证办理等。使个人的一切收入支出都在税务专号下进行。加强税务、工商、银行和海关等机构的个人收支信息联网，增加个人收入的透明度，使公民的每项收入都处于税务机关的有效监控之下，以堵塞税收漏洞，防止税款流失。