我国司法改革的回顾与展望
发布日期：2004-02-12 文章来源： 互联网
司法制度是国家政治制度的有机组成部分，司法体制改革是我国政治建设和政治体制改革的重要内容。党的十一届三中全会以来，我国的政治经济情况和社会生活发生了深刻的变化，建立于五十年代初期，适应“以阶级斗争为纲”的政治环境和计划经济体制的我国现行司法制度，日益显露出诸多的弊端，影响了司法功能的正常发挥，不利于依法治国方略的实施。因此，自1997年9月党的十五大提出“要推进司法改革”的任务后，我国司法机关开始了一场声势浩大的司法改革运动。现在刚刚闭幕的十六大又对司法体制改革提出了新的更高的要求，司法改革的前景令人鼓舞。为了进一步推动我国的司法体制改革，有必要对五年多来的司法改革进行总结和反思，并根据党的十六大的要求作出新的部署。
一、司法的涵义和当代司法制度的主要特征
所谓司法，是指国家适用法律解决社会纠纷的活动。有的西方学者认为，司法是国家“为双方当事人提供不用武力解决争端的方法”。（参见张文显《西方法哲学》，吉林大学出版社1987年版，第206页。）司法方式解决纠纷，相对于人类早期社会中采用“自力救济”方式解决纠纷，是社会的一种进步和文明程度的提高，它属于“公力救济”的范畴。所谓公力救济，即凭借国家和社会的力量，而不是凭借纠纷当事人自己的力量，对受到侵害的权利进行救济。司法活动是一种国家活动，它以国家的强制力为后盾，具有独立性、中立性、公正性、终局性等显著特点。国家规范司法活动的制度，便是司法制度。司法制度是国家制度的重要组成部分，只要有国家存在，就必然有司法制度。同时，司法制度作为国家上层建筑的一部分又是建立在一定经济基础之上，并为经济基础服务的，因此，它必将随着经济基础的发展而发展，随着社会的进步而完善。
所谓当代司法制度，是指“二战”以后逐渐发展完善起来，符合司法活动的特点和规律，体现社会文明与进步的一种比较先进的司法制度。一般认为，当代司法制度具有以下几个主要特征：
1?司法的统一性。它包括三层含义：一是指国家的司法权统一由法律规定的机关行使，其他任何机关、组织和个人均无权行使司法权；二是指司法机关在行使司法权时，必须适用统一的国家法律，不能各行其是；三是指司法机关在处理案件时，同样的事实适用同样的法律，不同的事实适用不同的法律。
2?司法的独立性。司法独立作为当代司法的一项基本原则，已为联合国核准认可的《关于司法机关独立的基本原则》所规定。在我国，人民法院独立行使审判权和人民检察院独立行使检察权不仅早已载入1982年的宪法，成为一项宪法原则，同时也被执政党的正式文件所确认。党的十五大报告中指出：“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立行使审判权和检察权。”按照西方国家的理解，司法独立包括三个方面的含义：一是指法院作为一个整体的独立审判，只服从宪法和法律，不受其他机关、组织和个人的干涉；二是指每个法院的独立审判，只服从宪法和法律，不受上级法院和其他法院的干涉；三是指法官独立审判，只服从宪法和法律，不受其他因素左右。马克思早就说过，“法官除了法律，没有别的上司”。在我国，司法独立是否包括法官独立，过去意见不一致，现在大多数人对此开始持肯定态度，但同时提出需要一套相应的制度进行保障和制约。
3?司法的公正性。司法作为维护社会公平正义的最后一道防线，应当具有公正性是不言而喻的。司法的公正性是对司法活动最基本和最重要的要求，同时它也是司法权威的基础，不公正的司法不但无任何权威可言，而且会导致司法腐败，动摇人们对法治的信念。正如英国哲学家培根所说：“一次不公正的司法判决比多次不平的举动为害尤烈，因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公正的判决则把水源败坏了。”司法的公正性，包括程序公正和实体公正两个方面的内容。前者指过程公正，也称看得见的公正；后者指结果公正，也称看不见的公正。实体公正是相对的，程序公正是绝对的。两者都是司法公正不可缺少的重要内容，各自具有独立价值。原先我们只看重实体公正，而忽视程序公正，近年来这一倾向得到了明显克服。
4?司法的权威性。司法的权威性是司法方式解决纠纷不同于其他方式解决纠纷最显著和最本质的特征。司法的权威性包括两层含义：一是指一切社会纠纷均可以通过司法途径最终获得解决，也即我们所说的“司法最终解决”原则；二是指法院的生效裁判具有必须执行的强制力，任何人不得违反。按照联合国《关于司法机关独立的基本原则》的规定，司法的权威性体现在：“法官负有对公民的生命、自由、权利、义务和财产作出最后判决的责任；司法机关对所有司法性质的问题享有管辖权，并拥有绝对的权威就某一提交其裁决的问题按照法律是否属于其权力范围作出决定；法院作出的司法裁决不应加以修改。”
5?司法的中立性。司法的中立性是由司法活动所追求的公正价值目标所决定的。没有司法机关在审理案件中的中立态度和立场，就不会产生公正的结果，即使在某些情况下结果并未受到影响，但由于法官没有做到在立场和态度上“不偏不倚”，也难以使人信服。司法的中立性主要体现在两个方面：一是司法程序启动的被动性，即法院不得主动去寻找案源，在无人起诉的情况下自行开始审理程序，而应实行“不告不理”的原则；二是审理案件的法官应当对双方当事人不偏不倚，实行“无差别对待”，只根据事实和法律作出裁判。
6?司法的民主性。司法的民主性是现代民主政治的重要内容，是社会文明进步的重要标志。司法的民主性主要体现在三个方面：一是实行陪审制度，让民众参与司法活动。二是实行公开审判制度，接受社会的监督。所谓公开审判，应当包括三项内容：第一，开庭前公告当事人姓名、案由和开庭的时间、地点；第二，开庭时允许群众旁听和允许新闻媒体采访报导；第三，公开宣告判决，包括公布判决认定的事实、证据、判决结果和所依据的理由。即使是依法不公开审理的案件，也必须公开宣告判决的结果。公开审判是促进司法公正、防止司法腐败的良方。英国著名法学家边沁特别看重公开审判的监督意义，他说：“当审判程序完全秘密时，法官将是既懒惰又专横。没有公开性，其他一切制约都无能为力，和公开性相比，其他各种制约都是小巫见大巫。”英国大法官休厄特强调公开审判是实现公平的必要手段，他说：“公平的实现其本身是不够的，公平必须公开地、在毫无疑问地被人们所能看得见的情况下实现。”德国法学家拉德布鲁赫强调公开审判的群众参与性，他说：“司法的公开性不应仅仅为了监督，民众对法律生活的积极参与会产生对法律的信任，对法律的信任同时又是他们主动参与这类活动的前提。”三是充分尊重当事人的诉讼主体地位，并通过诉讼程序制度的设计来保证当事人和其他诉讼参与人能够充分行使各种诉讼权利，如辩论权、辩护权、上诉权、申诉权等。关于司法民主性的上述要求，我国宪法和法律均作了明确的规定，并在司法实践中得到不同程度的贯彻执行，但也有不尽人意之处，尚有待改进。
7?司法的慎重性。司法涉及公民的生命、自由、财产等重要权利，法官掌握着案件当事人生杀予夺的大权，因此司法权的行使必须慎之又慎。司法的慎重性，一是体现在通过设立司法的民主机制来防止错案的发生。如设立合议制度、公开审判制度、回避制度、辩论和辩护制度、死刑复核制度等。二是体现在通过设立纠错机制对错误的裁判进行补救。如设立上诉制度、申诉再审制度、执行异议制度、执行回转制度、国家赔偿制度等。三是体现在当“惩罚”与“保护”的价值目标发生矛盾，难以决断时，在价值取舍上通常偏重于保护而放弃惩罚。如我国刑事诉讼法第162条第三项对“有利被告”、“疑罪从无”原则的吸收，即体现了这一精神。
8?司法的职业性。司法工作从一定意义上讲，是法官按照一定的规则向案件当事人分配正义的工作，也即法官要根据自己对案件事实的认定和对法律的理解，表明反对什么，支持什么；惩罚什么，保护什么。因此，法官实际上是通过对案件的审理，将立法所规定的普遍的、抽象的正义转化为具体的、人们可以感知到的正义，正确无误地分配给案件当事人各方。随着经济和科技的发展、社会结构的变化和法律关系的复杂化，法官正确认定案件事实和正确适用法律的难度越来越大。这就决定了司法工作不但具有了很强的专业性，而且必须职业化，即法官只能由受过系统法学专业教育并通过严格的国家统一司法考试取得资格的人担任，同时一旦担任法官，则必须终身以此为业，恪尽职守，以维护社会正义为已任，从而形成法官职业共同体。法官职业共同体的形成，有赖于法官职业资格制度、法官职业培训制度、法官职业保障制度、法官职业责任制度以及法官职业道德约束机制的建立与完善。在法官专业化和职业化的基础之上，还需要进一步实现现代司法所要求的法官的同质化和精英化。所谓法官同质化，是指不同个体的法官，不论在何地和何种级别的法院任职，应当具有大体相当的职业素质和职业技能，从而有利于保证适用法律的统一和案件处理的正确。法官的精英化则是指，法官群体适应现代法治的要求，以专业化、职业化为背景，在法律素养、实践能力、人文精神和人格品质等方面具有高度的卓越性，对社会发展产生积极影响，并因此而获得社会的高度评价与尊重，具有法律保障下的优厚地位。通俗地讲，法官的精英化既包括对法官质量的要求，又包括对法官数量的控制。法官的精英化有利于促进法官的同质化，而法官的同质化则是法官精英化的必然要求和必然结果。我国统一司法考试制度的建立，为法官专业化、职业化并进而实现法官同质化和精英化创造了重要条件。当然，要造就专业化、职业化、同质化、精英化的现代法官群体，除了必须实行国家统一司法考试外，还有赖于职前大学本科法学专业教育、法律职业培训以及职后终身化的法律继续教育等配套制度的建立、完善和共同发挥作用。（参见谭兵、王志胜“论法官现代化：专业化、职业化和同质化-兼谈中国法官队伍的现代化问题”，载《中国法学》2001年第3期。）
二、我国现行司法制度的基本模式和功能
（一）我国现行司法制度的基本模式
虽然司法是指国家适用法律解决社会纠纷的活动，但各国基于其文化背景和价值观念的差异，对司法的理解和对司法制度的设计并不完全相同。在实行“三权分立”的国家，司法是与立法、行政相对应的一种国家活动。在这些国家，所谓司法就是指审判，所谓司法权就是指审判权，所谓司法机关就是指法院。至于检察权，一般归入行政权的范畴，或由政府的司法行政机关直接行使（如美国），或由附设于法院但隶属于政府司法行政机关的检察机关行使（如英国）。在前苏联等社会主义国家，司法机关不仅包括审判机关，也包括检察机关，即司法权由审判权和检察权共同构成。前苏联解体后，俄罗斯等独联体国家虽然司法权仍由审判权和检察权构成，但审判权和检察权的内容发生了变化：审判权的范围比过去有所扩展，成立了专门负责监督宪法实施的宪法法院，并且把对审判活动的监督权集中在最高法院和上级法院；检察权的范围则比过去有所缩小，不再包括广泛的法律监督权。我国古代，司法权的内容也很广泛，包括审判权、法律监督权和司法行政权三部分。清末搞“维新变法”，效仿西方国家的作法，在法律中明确规定司法权由法院行使，因而此时的司法权就是指审判权。辛亥革命以后，孙中山借鉴西方国家的“三权分立”模式，结合中国的历史传统，实行“五权分立”的政体，即将国家权力划分为立法、行政、司法、考试、监察五种，由五个机关分别行使，其中的司法权主要由司法院行使。检察机关附设于法院内部，但隶属于政府的司法行政机关，与法国、德国等欧洲国家的作法相似。
我国现行的政权体制，借鉴了前苏联的作法，摒弃了“三权分立”的模式，而是实行议行合一的人民代表大会制度。全国人民代表大会既是最高国家立法机关，又是最高国家权力机关和最高国家监督机关。在各级人民代表大会之下设立“一府两院”，政府行使行政权，法院和检察院行使司法权，同时，一府两院由同级人民代表大会产生并受其监督。这种政体有利于国家权力的统一行使与合理分工，有利于人民当家作主和国家职能的充分发挥。
在这种政权体制之下，我国的司法权包括审判权和检察权，司法机关包括人民法院和人民检察院，人民法院行使审判权，人民检察院行使法律监督权（当然人民检察院还履行法律赋予的刑事侦察和公诉职能）。这种司法体制不但为我国宪法、人民法院组织法和人民检察院组织法所规定，也为执政党的正式文件所确认（参见党的十五大和十六大报告）。但人们在习惯上，常常对司法权作较宽泛的理解，认为公安机关、国家安全机关和司法行政机关在刑事诉讼活动中均担负一定的职能，分别负责案件的侦查和刑罚的执行，因此司法机关不仅包括法院和检察院，还包括公安机关、国家安全机关和司法行政机关。其实，公安机关、国家安全机关和司法行政机关属于国家行政机关体系，与作为国家司法机关的法院和检察院的性质不同，尽管人们在习惯上将公、检、法、司、安统称为政法机关，并归口统一管理。
此外，对于有的机关或组织，法律或者习惯并未确定其司法属性，但由于它们发挥的作用及其活动产生的效果，与司法机关相似或者密切相关，因而也被人们划入司法机关或者司法组织的体系，如公证机关、律师组织、仲裁机构、人民调解组织等，并在教科书中一并论述，认为我国的司法机关和司法组织是多样化的，而在此基础之上形成的司法制度也应当是多样化的，具体包括侦察制度、检察制度、审判制度、司法行政制度、监狱制度、劳教制度、律师制度、公证制度、仲裁制度、人民调解制度、法律援助制度等。（参见钟玉瑜主编《中国特色司法制度》，中国政法大学出版社2000年11月第一版，第3—4页。）
（二）我国现行司法制度的功能
一般认为，我国现行司法制度具有以下五个方面的功能：
1?惩罚功能。即通过惩罚犯罪，保障国家安全和社会公共安全，维护社会秩序，巩固国家政权。这是司法制度的首要功能。
2?保护功能。即通过对刑事犯罪的惩罚和对民事、行政违法行为的制裁，保护公民的人身权利、财产权利、民主权利和其他权利不受侵害，维护法人和其他组织的合法权益。它与司法制度的惩罚功能相对应的，是一个问题的两个方面。
3?调整功能。即通过司法机关对权利义务的确认，对各种社会关系和经济关系起到调整作用，使之处于正常和稳定状态，以促进经济的发展和社会的进步。
4?服务功能。即司法机关和司法组织通过向公民、法人和其他组织提供良好的法律服务，满足社会对法律的需求，并引导各种市场主体规范自己的行为，从而有利于维护社会秩序，促进经济发展。司法制度的服务功能是由司法机关为人民服务的宗旨所决定的。
5?教育功能。即司法机关通过对案件的正确处理，对当事人和社会公众起到法制宣传教育作用，增强广大公民的法律意识和法制观念，提高他们知法、守法、用法的自觉性，从而有利于提高广大公民的法律素质，建立良好的法治秩序。（参见钟玉瑜主编《中国特色司法制度》，法律出版社2000年11月第一版，第29—32页。）
三、我国司法改革的动因、主要内容和效果
（一）我国司法改革的动因
司法改革是近年来社会关注的重要热点，甚至在一段时间内司法机关的办案活动成为社会矛盾的焦点。全社会对司法改革给予了前所未有的关注并寄予厚望，不仅党和国家领导人的讲话中谈司法改革，司法实务部门和众多的学者谈司法改革，而且普通老百姓也谈司法改革。在一浪高过一浪的司法改革呼声的推动下，司法改革的研讨会此起彼伏，司法改革的措施一个接着一个出台，监督司法机关的各种措施和办法层出不穷，从而形成了一个时期中我国司法改革的独特景观。尽管我国司法改革的活动起始较早，但全面的、声势浩大的司法改革，却是在1997年9月党的十五大确立了依法治国的基本方略和建设社会主义法治国家的目标，并明确提出“推进司法改革”的任务之后才正式启动的。
我国的司法改革从表面上看，似乎是因司法不公引发的，但从理性的角度思考，司法改革的原因远不止于此，还有着更为广泛和更为深刻的社会背景。我们认为，引发我国司法改革的原因主要有以下四个方面：
1?现行司法制度不完全适应我国政治、经济形势发展的要求，逐渐显露出一些难以克服的弊端。
我国现行司法制度是在政治上奉行“以阶级斗争为纲”，经济上实行高度集权的计划经济体制的特定历史条件下逐步建立和发展起来的，人们习惯地将司法机关的职能定位于“无产阶级专政的工具”，镇压敌人和维护社会主义经济基础的“刀把子”。建国50多年来特别是改革开放20多年来，我国的政治经济形势和社会生活发生了翻天覆地的变化，由“以阶级斗争为纲”转为以经济建设为中心，由计划经济体制转为市场经济体制。很显然，原有的司法制度设计及其职能定位已经不能适应新形势下司法机关所肩负的历史使命。诸如在机构设置、职权划分、人财物管理体制、法官的地位和待遇，以及工作机制、诉讼程序、管理制度等方面均显露出一些难以克服的弊端，特别是按照行政区划设置司法机关、司法机关的经费由各级财政拨付、司法机关的干部由当地管理的作法，难以保证司法机关独立行使司法权和抗衡地方保护主义，从而有必要通过司法改革来解决这些问题。
2?司法机关在国家和社会生活中的地位越来越重要，社会对司法机关的要求越来越高。在中华人民共和国成立以后的头30年中，法院和人们的日常生活几乎不发生什么关系，一些人视上法院为耻辱，一个有过上法院经历的人往往被视为异类。因为，在当时的情况，人们很少有自己的财产，每个人都被看成是国家机器的“齿轮和螺丝钉”，所有的社会资源均属于国家，所有的经济活动都被视为政府的职能，同时几乎所有的社会矛盾和社会冲突均通过行政方式解决，因此，法院自然与普通公民无关，很少有人关注它的存在。改革开放导致了社会结构和管理模式以及人们生活方式的很大变化。国家机关职能的转变，企事业单位的改革，农村土地承包责任制的实行，城乡人口的大量流动和城乡民营企业的出现以及外资的大量涌入，打破了多年来固定不变的社会关系模式，不但导致了多种经济成份并存的局面和一些新的社会阶层的产生，而且引起了人们思想观念和行为方式的变化。特别是市场经济体制的建立，使得经济关系和法律关系错综复杂，平等主体之间的民事经济活动和民事经济纠纷越来越多，人们的权利意识空前增强，过去的“有矛盾找领导”被“有矛盾上法院”所代替，通过法院维护自己的权益，讨回公道已经成为一种社会时尚和人们的习惯。在日益复杂的社会关系中，任何人都可能发生纠纷，产生诉诸法院的需求，不是你诉别人，就是别人诉你。统计数据表明，近20年来，我国法院每年受理的案件均大量递增，法院正在成为社会生活中不可缺少的角色。加之依法治国，建设社会主义法治国家方略的确立赋予了法院更多的职能，立法和法律实施之间的距离越来越大等等，也增强了人们通过司法程序将纸上的法律变为活的法律，将抽象的公正变为具体的公正的愿望和频率（参见信春鹰“中国需要什么样的司法权力”，载中国人民大学复印资料《诉讼法学。司法制度》2002年第5期）。法院作为维护社会公平正义的机构所肩负的社会责任越来越重，人们对法院的要求也越来越高。显然，这必然成为我国司法改革的重要原因和推动力。
3?司法机关的现状满足不了社会对公正的需求，司法腐败问题严重。
司法机关作为维护社会公平正义的最后屏障，必须用高质量的裁判来回应社会，以增强人们对法治的信念和建设社会主义现代化强国的热情，但目前我国司法机关的现状特别是人员素质较低的状况却很难适应这一要求。据一些学者统计，在全国法院系统25万多名法官中，本科层次的只占5.6％，研究生只占0.2％，而在全国检察院系统的20多万名检察官中，本科层次的更少，只占4％（参见马俊驹、聂德宗《当前我国司法制度存在的问题与对策》，载《法学评论》1998年第6期）。以法院系统为例，法官队伍的整体结构不但学历较低，而且来源复杂，大量不具有任何法律专业教育背景的人长期以来一直在法院从事审判工作或者审判辅助工作，其办案质量可想而知。尽管他们之中已有相当一部分人后来通过不同途径突击提升学历，拿到了各种文凭，但文凭与水平、知识与能力之间却存在着明显的不协调。显然，这种状况离法官专业化、职业化、同质化、精英化的要求差距较大，很难满足社会对司法公正的需求。特别是近几年来一些法院办关系案、人情案、金钱案，导致司法不公的问题较突出；少数法官吃、拿、卡、要，索贿受贿，执法犯法，贪赃枉法；甚至有的地方还出现了“三盲院长”和故意颠倒是非、弄虚作假，制造错案和假案的法官。所有这些司法腐败现象，加之法院在制度层面上存在的其他一些问题，引起了社会的强烈不满，严重地损害了司法机关的形象和司法的权威，同时也引起了学术界的“口诛笔伐”。学者们纷纷从不同角度对我国现行司法制度存在的问题及其根源进行分析和批评，如有的将其概括为“体制不顺、队伍不精、作风不正、执法不严、监督不灵、裁判不公”（参见陈光中主编《司法公正和司法改革》，中国民主法制出版社1999年11月第一版，第48页）；有的将其概括为“司法独立难以做到，司法工作行政化，重实体、轻程序的思想根深蒂固，司法腐败问题日益严重”（参见谭世贵主编《中国司法改革研究》，法律出版社2000年12月第一版，第22—26页）；有的将其概括为“司法的独立性不强，司法腐败严重，司法体制的行政化，司法的地方化，司法程序不完善，司法的权威性严重缺乏，司法队伍的素质不高，管理体制不健全”（参见王利明著《司法改革研究》，法律出版社2001年1月第二版，第32—35页）；有的将其概括为“司法体制的结构性缺陷”，具体表现在“程序独立性受损、程序民主性有缺、程序控权性失灵、程序平等性失衡、程序公开性受限、程序科学性不足”（参见谢佑平、万毅《论司法改革与司法公正》，载《中国法学》2002年第5期）；有的将其概括为“司法的随意性导致诉讼案件裁决结果的不可预见性，司法地方保护主义盛行，司法官员腐败现象严重，司法机关权威不足、效率低下”（参见方立新《司法改革的动因及其制度设计》，载人民大学复印资料《诉讼法学。司法制度》2002年第4期）。大家一致认为，导致这些问题出现的原因十分复杂，既有司法机关自身的原因，也有其他方面的一些原因，只有通过一场深刻的司法改革才能解决。
4?司法改革的国际潮流对我国司法改革的影响和推动作用。
近年来，为了使司法更好地适应社会发展的需要，充分发挥司法制度的功能，不少国家纷纷对本国的司法制度和司法程序进行改革，并且取得了一定成效和积累了一些经验。这些国家根据现代司法理念的要求所实行的，诸如司法组织独立、司法程序法定、司法人员数量法定、司法预算独立、法官任职保障等符合司法特点的制度以及其他一些凝结着人类司法文明成果的诉讼原则和程序机制，也对我国的司法改革产生了一定影响和推动作用。特别是我国加入WTO后，随着在经济上融入全球体系，我国的司法程序制度也应与国际接轨的要求，更增强了我国司法改革的紧迫性。
我国的司法改革正是在上述复杂而深刻的社会背景下启动和进行的。
（二）我国司法改革的主要内容和效果
1?我国司法改革的主要内容
自1997年9月党的十五大提出要“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”以来，司法改革开始成为我国各级司法机关的自觉行动和每年向同级人民代表大会所作工作报告的重要内容。而且随着时间的推移，司法机关对司法改革的认识不断深化，改革的热情不断提高，改革的力度不断增强，改革的范围不断扩大，改革的措施不断增多，改革的成果不断见诸报端。为了保证司法改革的顺利进行，国家最高司法机关出台了不少司法改革措施。例如，最高人民法院出台了《人民法院五年改革纲要》（1999年10月）、《最高人民法院机构改革方案》（2000年8月）、《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》（1998年6月）、《人民法院审判长选任办法》（2000年7月）、《关于加强人民法院基层建设的若干意见》（2000年8月）、《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（1998年6月）、《关于民事诉讼证据的若干规定》（2001年12月）、《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（2002年7月）等等。最高人民检察院也出台了关于《检察改革三年实施意见》（2000年2月）、《关于进一步推进基层检察院建设若干问题的意见》（2000年5月）、《关于实行检务公开的决定》（1998年）等文件，并推出了六项改革措施（1999年）、七项重点改革（2001年11月）和改革的三项举措（2002年）等等。此外，不少地方的法院和检察院也出台了一些本单位的司法改革措施并进行了大胆实践。在这些改革措施的推动下，司法改革由点到面，由浅入深，全面展开。仅以法院的改革为例，其内容不但涉及内部机构的设置，法官的选任、管理、交流和培训，审判组织的完善和审判委员会职责的规范，审判方式和裁判文书的改革，典型案件的公布，还包括证据制度、程序运行机制、立案工作、执行工作、审监工作、人事管理制度和司法警察管理体制的改革，以及加强人民法庭的建设，解决经费和物质保障，促进办公现代化建设等众多方面。尤其应当提到的是，在司法改革浪潮的推动下，2001年7月我国法官法和检察官法得以修改，从而建立起了全国统一的司法考试制度，这显然有利于提高法官和检察官的素质，推动法官、检察官的专业化和职业化建设。
2?我国司法改革的效果
通过实施上述改革方案和改革措施，我国的司法改革取得了可喜的成效。归纳起来，其主要体现在以下三个方面：
首先，促使了司法观念的更新。思想是行动的先导，这场司法改革，首先便是促使了司法观念的更新。司法观念的更新，至少包括以下三个方面：一是在司法角色的定位上，从政治定位转向职能定位。原来我们受“以阶级斗争为纲”思想的影响，习惯于把司法机关看成“无产阶级专政的工具”和镇压敌人的“刀把子”，只重视其专政的属性和惩罚犯罪的职能，而忽视了司法的其他职能。现在，我们看到了司法机关的职能不仅仅是镇压敌人，惩罚犯罪，它的一项重要职能是通过依法、公正、合理、及时地审理各种诉讼案件，解决社会纠纷，维护法律的统一和尊严，建立良好的法治秩序。这种认识有助于我们划清司法机关同其他机关的区别，从体制上确保司法机关的独立地位，建立起一套符合司法工作特点与职能要求的管理制度和诉讼程序。二是在司法程序观上，从程序工具论转向程序本位论。原来我们受“重实体、轻程序”传统观念的影响，将程序法看成是保证实体法贯彻实施的手段或者工具，认为程序本身没有独立的价值，只要案件结果处理正确，遵守不遵守程序没有什么关系。在这种认识的支配下，违法管辖、超期羁押、先定后审、强迫调解、随意延长审限以及违法取证、刑讯逼供、滥用强制措施和执行措施、随意剥夺当事人的诉讼权利等程序违法行为比比皆是，而且屡禁不止，从而严重地损害了司法机关的形象，破坏了国家法治。现在我们已经认识到：程序不仅具有保障价值，而且具有独立价值和优先价值；程序公正是司法公正的重要内容；程序公正不仅可以弥补实体公正的不足，而且由于程序公正能够直接为当事人和社会公众所感知，它更易增强当事人和社会公众对法院裁判的公信力，产生对法治的崇敬和信念。因此，今后必须把司法制度建设的重心由追求实体公正转移到追求程序正义上来，以程序正义保障法律的正确实施和社会公正的实现。三是在司法发展观上，从外延式发展观转向内涵式发展观。例如司法机关的建设，过去我们偏重于走外延式发展的道路，强调和追求扩大机构规模、增加人员数量、改善办案条件、提高办案数量。现在我们认识到：真正制约司法机关建设的主要不是上述这些方面，而是要提高司法人员的素质，完善司法制度和程序，提高办案质量和效率。只有重视和加强这些方面的工作，走内涵式发展的道路，司法机关才能适应建设社会主义法治国家新形势的要求，承担起法律赋予自己的职责。（参见黄文艺著《当代中国法律发展研究》，吉林大学出版社2000年1月第1版，第323—326页。）
第二，司法组织得到加强，司法程序制度得到完善。这里仅以法院系统的改革为例。在加强审判组织方面，一是审判组织的设置和职能分工更趋于合理化。如将原来设立的民事审判庭、经济审判庭、知识产权审判庭、海事海商审判庭统一调整为民一庭、民二庭、民三庭、民四庭，并进一步明确了各自的职责。二是法官的管理更加科学化。主要体现在将法官和书记官分为两个序列管理，并设立了助理法官制度等。三是审判人员的素质有了较大提高。主要表现为其学历结构、专业结构和业务能力的改善方面。在司法程序制度的完善方面，一是通过深化审判方式改革，强化庭审功能、强化合议庭的职权、强化当事人的举证责任，建立起了一套符合审判工作特点和规律、高效运作的审判工作机制；二是通过实行立审分立、审执分离、审监分离以及审判流程管理等制度措施，规范了审判和执行行为，实现了司法资源的合理配置，强化了法院的内部监督，提高了审判工作的效率；三是通过认真贯彻公开审判制度，完善陪审制度，进行裁判文书的改革等措施，增强了司法活动的民主性和透明度，有利于加强社会对司法工作的监督?实现司法公正。
第三，推动了我国法律职业制度的建立和法学教育的改革。1995年2月颁布实施的《法官法》和《检察官法》是我国法官、检察官向专业化、职业化进程迈出的第一步。2001年7月，根据修改后的《法官法》和《检察法》实行的全国统一司法考试制度，提高了从事法官、检察官职业的门槛，并与律师职业一起，统一了从事法律职业的规格要求，这标志着我国法律职业共同体建立的开端。国家统一司法考试的实行和完善以及相关法律制度的配套，必将推动我国法律职业制度的发展，并对法学人才的培养提出新的要求，从而促使我国高等法学教育进行改革，以提高教学质量和人才培养质量。
四、深化我国司法体制改革面临的矛盾、难题及前景展望
（一）我国既有司法改革存在的不足之处
我国的司法改革尽管取得了公认的成绩，但也存在诸多的不足，主要是：
1?理论准备不充分，缺乏司法改革的目标和制度设计。理论是行动的先导，而我国的司法改革则是先启动程序并轰轰烈烈掀起高潮之后，才进行理论探讨和论证，这违背了事物发展的一般规律，从而必然导致司法改革的盲目性、随意性，使司法改革的效果大打折扣，并浪费了有限的司法资源。在这场司法改革中，全国不少高、中级法院甚至基层法院纷纷出台自己进行审判方式改革和诉讼证据制度改革的规定，便是其中一例。此外，其他司法机关也推出了诸如什么“零口供”、“点警制”、“社会服务令”等改革措施（参见王琳《试论司法改革的路径选择》，载人民大学复印资料《诉讼法学。司法制度》2002年第8期）。改革到底应当遵循一些什么原则，达到什么目的，改革的步骤和方法是什么，改革的路到底要走多远，需要解决哪些相关问题等等，不但改革的积极参加者不清楚，就连改革的直接推动者我国最高司法机关也心中无数。学术界对司法改革的目标描述五花八门，大相迳庭：有的认为应实现司法公正、司法效率和司法独立三大目标（参见谭世贵主编《中国司法改革研究》，法律出版社2000年12月第一版，第27—41页）；有的主张应追求保障司法独立、防止司法腐败、提高司法效率、实现司法公正四大目标（参见信春鹰、李林主编《依法治国与司法改革》，中国法制出版社1999年9月第一版，第3页）；有的提出这场司法改革有六大目标，即增强司法的独立性，树立司法的权威性，维护司法权的统一性，完善审判方式和程序，建立法律职业制度、努力提高法官的整体队伍素质，完善对司法的监督制度（参见王利明著《司法改革研究》，法律出版社2001年2月第二版，序言）。关于司法改革目标的各种观点还有很多，举不胜举。至于司法改革应当遵循的原则、步骤、方法以及制度设计等重要问题，更是见仁见智，各说不一。
2?没有一个统一规划、领导和推动司法改革的权威机构。在这场司法改革中，基本上是最高人民法院和最高人民检察院两个最高司法机关“各自为政”，“单兵作战”，使得“两高”推出的一些司法改革措施互不协调，此其一。其二，这场司法改革，既没有国家最高立法机关和最高权力机关全国人民代表大会的支持、参与和指导，也没有国家人事部门和财政部门等实权部门介入，更谈不上执政党的直接领导，只是两个司法机关各自忙碌，其他部门袖手旁观“看热闹”，由此出现了“内热外冷”和“下热上冷”的现象。这种情况不但无法形成合力，共同解决司法改革中的各种重大问题，而且还发生司法部门出台的改革措施得不到其他有关部门的理解和呼应，使得司法改革的效果大打折扣的现象。
3?司法改革的深度和广度受限。真正的司法改革是一场涉及现行司法体制甚至政治体制的、范围十分广泛的深刻改革，不但要从根本上解决司法公正和司法效率的问题，而且要对司法机关与行政机关的权力关系进行调整，对中央与地方的权力关系进行调整，它必然要触动一些部门和地方的利益，触动司法机关人、财、物的既有管理体制。而目前的司法改革，大多限于技术操作层面和工作管理层面，未触及体制层面，缺乏应有的深度和广度，不少改革措施只是一些“头痛医头，脚痛医脚”的权宜之计。这一点不但局外人清楚，作为这场改革的组织领导者的我国两个最高司法机关也清楚。在现行体制下，他们只能解决自己职权范围内的事，不便对别人管的事说三道四。从最高人民法院和最高人民检察所制定的“五年改革纲要”和“三年实施意见”中所确定的改革的原则、目标和内容，便可看出两个最高司法机关对这场改革所持的谨慎态度。
4?司法改革工作缺乏透明度，没有群众的广泛参与和支持。群众是依法治国，推进司法改革的主体。司法改革涉及到社会生活的许多方面并影响到广大公民、法人和其他组织的切身利益，因此广大群众对这场司法改革以及司法机关所出台的各种改革措施理应享有知情权及参与讨论和发表意见的权利。但“两高”出台的一些司法改革措施事先并没有向社会公开，听取群众的意见，一般人并不知道司法改革的具体内容，甚至不少改革措施只是内部规定，外界人士无从知晓。司法改革工作缺乏透明度，得不到广大群众的理解和认同，必然使改革措施的效果受到影响。
5?一些司法改革措施与现行法律的规定相矛盾，超越了司法机关的权限范围。在我国，最高人民法院和最高人民检察院只享有司法解释权，没有立法权，“两高”的一些司法改革措施往往是通过司法解释的方式出台和推行的。但司法解释不能与现行法律的规定相抵触，也不能规定一些法律根本没有的内容，否则便会造成对国家立法权的侵犯。人们不难发现，最高人民法院推出的某些改革措施明显与现行法律的规定不相符合。例如，最高人民法院取消经济审判庭名称的作法，就与现行人民法院组织法关于审判组织设置的规定相悖；最高人民法院制定的有关民事诉讼证据和行政诉讼证据的两个“若干规定”中的一些内容，也有越权之嫌。
（二）深化我国司法改革面临的矛盾和难题
我国的司法改革决不能就此停下，必须推向深入。然而，司法改革的深入，必然会遇到一些难以解决的矛盾和问题，主要有：
1?加强对司法的监督与所带来的司法机关职能弱化的矛盾。进一步加强对司法工作的监督是司法改革的一项重要内容，因为这是防止司法腐败，保证司法公正、提高司法效率必不可少的一项重要措施。问题是对司法工作监督什么，如何监督以及监督的度怎样正确把握。这里以对法院审判工作的监督为例，按理说，目前对法院审判工作监督的渠道已经不少，包括法院的内部监督、国家法律机关的监督、国家权力部门的监督（指人大监督和执政党的监督）和社会监督（主要指新闻媒体监督）等各个方面。现有的监督，既有监督不力的一面，又有使法院的司法职能弱化的一面。例如一些人认为，人大对法院的个案监督就需要认真研究，谨慎行事。人大对法院进行监督是国家宪法赋予的重要职权，法院接受人大的监督也是一件好事，有利于促使法院正确行使审判权，实现司法公正和司法效率，但如果人大的监督特别是个案监督影响了法院独立行使审判权和法院作为社会纠纷最终裁决人的地位，监督就失去了监督本来的意义。还有其他方面对法院审判工作的监督，也同样存在需要研究的问题。2、司法机关自身职业化的努力与司法制度被行政制度包围的矛盾。一般而言，在国家的三种权力中，司法权处于弱势地位，行政权处于强势地位。我国司法改革的一个重要目标，就是要加强法院和法官的职业化建设。其中，法院的职业化建设要求彻底消除法院体制内部的“官僚化”和行政等级制度，“使法院更像法院”，真正成为在人员构成、机构设置、管理制度、工作方式以及社会使命等方面完全不同于行政机关的社会争端裁决机构。但中国是一个行政权十分强大的国家，加之多年来法院的管理和审判业务工作的很多方面一直沿袭行政管理的一套做法，并且已经根深蒂固。因此要使法院通过司法改革，完全摆脱行政体制的阴影，按照审判工作自身的要求建立起职业化的法院，非一朝一夕所能办到的。
3?根据先进司法理念进行改革与解决当前突出问题的矛盾。先进的司法理念是人类文明的成果，反映了司法活动的一般规律，对各国的司法制度具有普遍的指导意义，如司法独立性、中立性、终局性、权威性的理念，程序公正的理念，法律真实的理念，无罪推定、疑罪从无的理念等等，均应在司法改革中通过一些具体的程序制度设计得到体现，以便建立起完全符合现代法治要求的先进的高效运作的司法体制。而要实现这一目标，我国现行的司法程序制度势必应进行全方位的、有深度和力度的改革。但现实生活中困扰司法机关的一些突出问题，诸如社会治安问题、执行难的问题、司法资源紧缺的问题、司法人员素质较低的问题，以及司法机关的“左邻右舍”问题等等，却制约着那种理想化的“一步到位”的司法改革，从而有可能迫使改革的决策者不得不在权衡利弊之后选择“折衷式”的司法改革模式。（以上参见信春鹰“中国需要什么样的司法权力”，载人民大学复印资料《诉讼法学。司法制度》2002年第5期。）
4?加强司法改革力度与受现行法律框架限制的矛盾。司法改革到底是应该在现行法律的框架之下进行，还是应该突破法律的既有规定，根据需要大刀阔斧地进行，人们对此持不同意见。如果选择前者，则是隔靴骚痒，不解决根本问题；如果选择后者，则必须先修改宪法和有关的法律，成本太高，难度较大，一时做不到。这必然使我国的司法改革处于两难的境地，司法改革的决策者不能不认真权衡利弊，在两者之间作出选择。
（三）我国司法改革前景展望
党的十六大报告在第五部分“政治建设和政治体制改革”中，作为九个问题之一，用二百多字的篇幅对“推进司法体制改革”作了专门论述。与十五大报告对司法改革的论述相比，不但提法不同（原来只提“推进司法改革”，现在提“推进司法体制改革”），文字篇幅较长，内容全面、深刻和集中，层次分明，有纲有目，而且目标和任务十分明确，要求很高。这是执政党根据我国司法工作面临的新形势和新任务，对未来一个时期司法改革所作的全面部署和动员，为我国下一步深入开展司法改革提供了难得的机遇和强有力的政策依据，意义重大，影响深远。
首先，对司法体制改革作了十分科学、准确的定位，即司法体制改革属于“政治建设和政治改革”的范畴。社会主义的文明，包括物质文明、精神文明和政治文明。在现代法治国家，政治文明有着多种标志和体现，法治文明是政治文明的应有之义，而司法文明则是法治文明非常重要的一个组成部分。只有将司法体制改革纳入“政治建设和政治体制改革”的范畴，予以统筹考虑和部署，才能使司法改革坚持正确的方向，并取得好的效果。
其次，明确指出了进行司法改革的价值取向，即“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。”
