改革与完善审委会制度若干问题的思考
发布日期：2004-02-10 文章来源： 互联网
一、人民法院设立审委会制度讨论决定案件存在的主要缺陷
不论是建国前还是建国后，人民法院设立审委会制度讨论决定案件，确实在审判工作中充分发挥了集体领导的积极作用，尤其在抵御司法干预、保障司法独立、避免错案的发生、提高办案质量以及统一司法尺度等方面起到其他审判组织所不能起到的作用，可以说设立审委会制度不是因为什么“中国传统文化”，而是一种为解放中国法官实体实现的问题而设立的。但随着我国改革开放的深入及市场经济体制的逐步建立，人民法院所承担的调整、规范、裁决人们在刑事、民事、商事、知识产权、行政等方面关系的职能和作用越来越明显与突出；与其相适应，人们追求司法公开、公正、民主与平等的司法价值也更加强烈。于是，作为审判工作的一个集体领导组织-审委会，其讨论决定案件的作法就不得不引起人们的关注与思考，并随着审判方式改革的进一步深化而对之产生怀疑与责备，设立审委会这一制度讨论案件也存在许多缺陷，具体表现以下几个方面：
第一，审委会讨论案件是秘密进行的，讨论时除了审委会委员、承办人、审判长以及记录人员外，其他人员不准进入旁听，因此，审委会明显存在“暗箱操作”的弊端，它与公开、直接等诉讼原则相悖，使当事人享有的辩论权、辩护权不能充分行使，不利于社会与公众对审判活动进行有效的监督，可以说，它的设立与我国三大诉讼法规定的公开审判的原则存在冲突的一面。
第二，回避制度的严格执行，是实现程序公正的基本要求之一，由于审委会对个案进行讨论均是秘密且不定期进行，有哪些人参加讨论、何时讨论，当事人并不知道，致使当事人依法享有申请回避的权利无法实现，因此，它的设立与我国三大诉讼法规定的回避原则也存在矛盾。
第三，审委会讨论决定的案件，审判者是合议庭或独任审判员，判决者却是审委会，造成“审”、“判”分离，合议庭审而不判，审委会判而不审。这同审与判必须结合的要求相违背，并使合议庭在审判案件过程中流于形式，容易使合议庭的成员产生一种依赖思想与心理，审判责任心不强，造成对案件评议不深、不细、不透的现象相当突出。
第四，由审委会讨论决定个案并不能完全保证案件的审判质量。由于审委会的委员不能参加庭审审理案件，不了解具体案情，特别是对民事、行政案件双方当事人争议的焦点、证据，无暇审查，仅是临时听取案件承办人或审判长汇报，导致审委会难于抓住症结；同时，由于每个委员的法律专业知识各有所长，或长于刑事、或精于民事，或谙于行政，只能在自己熟悉的领域发表意见，加上时间紧、案件多，这些主客观条件都使得审委会对案件难于展开认真细致的讨论，在理论上势必降低审委会作为一个专业制度的职能，因此，在审判实践中就谈不上案件质量的保证。
第五，审委会讨论案件，与诉讼制度的不间断原则也是相违背的。按照不间断原则，一个案件在审理过程中，除依法回避情形外，不应更换合议庭的组成人员，而应继续审理。而由审委会讨论决定案件，实际上是更换和替代了合议庭成员，从而与不间断原则不相符合。
二、审委会制度在法院现阶段是否有保留的必要与价值
由于审委会讨论决定案件的方式明显的与现代诉讼制度如公开、回避、直接、不间断等诉讼原则相矛盾、相冲突，而且，它所造成的审与判的分离更是违反了审判的内在规律。故，许多人主张应彻底取消审委会制度；当然，也有不少人主张改革与完善审委会制度，以适应审判形势的需要，而不是简单的取消或抛弃。
那么，审委会在市场经济体制下是否有保留的必要与价值呢﹖笔者认为，在当前中国现存的政治体制、司法体制未触及与改变之前贸然地取消审委会，其主张与作法是不可取的，这样不仅不利于法院各项工作的开展，而且将削弱法院、法官的独立地位与作用。其理由是：
第一，国家司法体制是一个完整的结构体系，包括司法主体、司法主体的内部组织结构及管理与运作模式。我们知道，我国宪法所确立的政治体制是人大监督下的“一府两院”，司法权是在人大监督下分别由法院、检察院来行使的；各级法院的人、财、物权均由同级的党委、政府所管理和调配；不仅法院内部设立审判委员会，而且，检察院内部也设立检察委员会。因此，法院行使审判权不仅要受到同级人大的监督，而且还要受到同级党委、政府的监督与制约；同时，更经常受到同级检察机关的法定监督。在这种政治体制下，法院是未有任何司法意义上的独立的法律地位可言的，法官的独立更是无从谈起。这样，在法院无法完全独立，法官更难于完全独立以及法院、法官的管理与运作模式未有质的改变的现存司法体制下，作为法院这个单一的司法主体，其关键性的内部组织-审委会，如果被取消了，那么，法院将如何面对上述这些法定机关的监督与管理﹖尤其是人大及其常委会对法院个案的监督，检察机关内部的检察委员会对法院个案讨论决定行使抗诉权时，法院又将如何的面对与处理﹖我们知道，政治体制与司法体制的关系是一种领导与被领导的关系，司法体制中各个主体及其内部组织是互相联系互相依存的。居于被领导地位的主体-法院，如果再削弱甚至是抛弃与取消其法定的具有核心性的抗干扰的内部组织力量，在领导主体未削弱其监管力量之前提下，只会促使被领导主体走向更加微弱、更加不利的地步。
第二，综观世界各国政治、司法改革的通例或规律，不论是政治体制改革还是司法体制改革都是自上而下的，且都是同步的，不存在自下而上，且一方单独行动，其他各方未动的情况。假如我国的司法体制真正彻底改革并真正实现了法院、法官的完全独立，国家的立法、行政两机关与司法机关在法律意义上完全对等且司法权单由法院一机关行使，没有其他机关再来分享司法权，则法院的审委会就没有存在的必要了，因为它已失去存在的社会条件及司法基础。
第三，审判方式改革同其他机关改革的最大不同之处是它必须在现有法律规定的范围内进行，决不能违背法律规定或者脱离法律另搞一套，甚至做出与法律规定相矛盾，相冲突的行为。不言而喻，法院是依法行使司法权的机关，忠于和遵守法律是其基本特征和关键性的价值取向。如果认为法院改革可以另搞一套，可以避开法律或者突破法律界限来搞所谓的创新，那是一种幼稚的想法，其产生的负面影响是极为不妙的。因为法院将给世人这样不好的印象即有法不依，随心所欲，为一种实用价值来临时牺牲国家法律的尊严与价值。有的人对改革总是持这样的观点，认为改革都可以突破现有的法律界限，可以试验，待条件成熟之后，再修改或废除法律。笔者认为，这实际上是把社会其他领域中的改革模式搬到司法领域中来。殊不知，其他领域改革，其前提一般都是没有法律设定。同时，实施这些领域的改革可以说都是以行政机关作为改革的主持者，甚至是实施者，行政机关在权限和作为方式上均比司法机关灵活、机动得多，因为国家从未制订一部系统与全面的行政法来约束它，所以社会对其的要求即依法行政较之于对司法机关的要求即依法办案其呼声要强烈得多。因此，行政机关在实施改革事项时，如有突破法律的例外，人们是会理解甚至是不足为奇的，但司法机关却不能，因为司法机关在国家已有法律规定的前提下，是不能有这方面的作为的，所以，从法治角度来讲，取消审委会是没有法律依据的，是行不通的作法，唯一的出路只能在法律框架下进行改革与完善。
三、改革与完善我国审委会制度若干问题的构思
如何改革与完善我国审委会制度，使之既能克服上述存在的缺陷与不足，又能建立起符合现代审判规律即现代诉讼制度的机制，适应今后审判工作的发展需要呢﹖笔者认为，审委会它作为一个具法定优势的审判组织，是完全可以通过改革并完善来适应现代审判规律，发挥更优更好的作用的。同时，审判方式改革取得了显著成效，为审委会工作机制改革打好了基础，加上审判长选任制的落实，为审委会工作机制改革提供了良好的契机和动力。因此，改革与完善我国审委会制度的条件已经成熟，势在必行。为了使我国审委会制度走向规范与科学，笔者根据审委会工作的任务及法律规定，结合审判实践，提出如下改革与完善的意见与举措：
（一）应当明确审委会的任务与职责
按照《人民法院组织法》第11条规定，审委会的任务是总结审判经验、讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。《刑事诉讼法》及相关的司法解释均明确规定了审委会对重大、疑难、复杂案件的讨论决定权；但《民事诉讼法》、《行政诉讼法》却没有此规定，只是对决定是否再审的案件规定审委会享有讨论决定权。实践中，包括最高法院在内的各级法院审委会都是按照《人民法院组织法》来履行工作职责的。有的学者就指出，审委会对刑事、民事、行政案件全都按《人民法院组织法》规定来进行讨论是不当的，理由是《人民法院组织法》仅是对法院内部的，对于法院之外的公民、法人和其他组织没有约束力；而三大诉讼法则不同，它们是国家的基本法律，效力应高于《人民法院组织法》，不仅对法院有约束力，而且对法院之外的公民、法人和其它组织参与诉讼时一样具有约束力。因此，主张审委会只能按三大诉讼法而不应按法院组织法来讨论决定案件。笔者认为，即法律效力来讲，《人民法院组织法》与三大诉讼法之间不存在哪个大哪个小的问题，因为它们都是国家的基本法律。但众所周知，新法优于旧法，专门法优于普通法是一种公认的法律适用原则与惯例。三大诉讼法制订的时间均分别晚于《人民法院组织法》，且行政、民事诉讼法又分别晚于刑事诉讼；同时《人民法院组织法》对于三大诉讼法来讲，前者应当属于普通法，而后者应当属于专门法，因此，按照新法优于旧法，专门法优于普通法的原则，审委会应当按照三大诉讼法所确定的内容来分别对刑事、民事、行政案件进行讨论，即审委会依法只能讨论决定符合《刑事诉讼法》第149条规定的重大、疑难、复杂案件和《行政诉讼法》第63条规定的决定是否再审案件及《民事诉讼法》第177条规定的决定是否再审案件，除此之外，审委会不应越权讨论普通的刑事案件和一、二审民事与行政案件。至于重大、疑难、复杂的案件也应当具体界定范围，如可用例举方式界定：1?在本辖区内有重大影响的案件；2?重大涉外案件；3?人民检察院抗诉的案件；4?依照审判监督程序决定再审或提审的案件；5?可能判处死刑的案件；6?上级法院指定管辖或指令再审案件；7?可能宣判无罪案件?以上方面为重大案件?；8?法律规定不明或法律无明文规定的新类型案件?即复杂案件?；9?合议庭对案件定性、责任承担和适用法律存在较大分歧的案件?即疑难案件?。明确了审委会在讨论案件方面的任务与职责之后，就能使审委会把精力放在总结审判经验及其他职能上，并真正贯彻与落实“还权于合议庭”这一法律规定，有效地调动与发挥合议庭的审判积极性及职能之作用。
（二）应当优化审委会委员的结构，改变审委会的委员以行政职务为主的配置与机制，建立起以法律专业知识与丰富审判经验为主的委员配置与机制。
长期以来，法院因为采取行政式的管理与运作，因此，具有行政职务高的人如院长、副院长、庭长总在法院中占有绝对的优势，审委会委员的配置也不例外。几乎全国所有的法院审委会委员均清一色由领导型法官担任，即具有相应行政职务者基本可取得委员资格，正应验与反映了那种“谁的官大，谁的发言权就重要”的观念与作法。其实，这种委员的配置是缺少法律依据的。这种委员的配置不仅使许多委员其法律专业不强，缺少基本的审判经验?法院院长、副院长并不都是从法院内部产生，而是从外面调进来?，而且造成法官价值取向的错位即促使法官追求行政式的待遇，而不是追求法律的精神和价值?实际上法院内部改革应从此方面着手?。因此，改革审委会的委员配置与结构应是审委会制度改革的关键。我们将如何优化审委会的结构呢﹖笔者认为，除院长这一审委会的主持人不能更换之外，其他任何委员都是可以通过竞争上岗方式?提请人大任免?来配置的，但竞争上岗的委员其条件必须是：具有大学本科及法律专科以上的学历、具有审判员资格和十年以上的审判工作经验?中、高级法院条件可提高，基层法院可适当降低?。这样配置的好处是：1?能把优秀的法官吸收到审委会中来，增强审委会适用法律的权威性；2?制约外部与法院内部人员的不当交流，留住优秀人才，抵制庸才；3?由于委员法律专业知识基础牢固，审判经验丰富，这样，复合型的委员将占一定的比例，甚至是很大的比例，有利于审委会对各类案件的正确讨论决定；4?由于委员是以专业为主的，不是以行政职务为主的，因此，除院长之外，所有的委员几乎是平等的，等级服从关系取消了，委员平等行使讨论决定案件权的机会就大大增多，公正性就越来越能够充分地体现出来；5?客观上促使法官追求法律精神与价值，不刻意追求官本位。
（三）应当彻底改变审委会讨论决定案件的运作方式，制定强制性及科学性的操作程序与规则，使之真正符合现代诉讼制度。
良好的资源配置与结构需要良好与科学的运作程序与方式，否则，其固有的优势与价值就难于得到充分的发挥，审委会亦然。长期以来，审委会讨论案件虽然是以民主集中制的名义出现，但由于缺乏强制性及科学性的操作程序与规则，再加上审委会原有的弊端，造成许多委员实际上只起滥竽充数的作用；要么是不发言?不了解案情或对法律钻研不精、或畏惧不发言?；要么是为附和而简单发言，一切均以听从占主导地位的意见为上策。这种情形就为个别领导利用审委会之名来达到个人之目的创造了条件。笔者认为，制订并改进审委会的运作程序是多方面的，只有这些程序具备并按照其要求严格操作，则就完全可以促使审委会制度符合现代的诉讼原则，具体为：
第一、审委会讨论案件只宜对案件的定性、责任分担及法律适用问题进行讨论决定；其他如对证据与事实的认定等工作应由合议庭去完成，审委会对之不能讨论；合议庭全体成员应当列席审委会会议，并且具有同等的汇报权。合议庭在提交审委会讨论案件之前应当告知当事人审委会组成人员的名单及可行使的申请回避的权利。之所以规定这样操作的内容，理由是：重大、疑难、复杂或再审、抗诉案件等，合议庭审理过程中出现分歧，往往都是因案件定性难于确定，责任分担难于认定与把握，法律适用或冲突规范难于正确运用所致。审委会对这些案件讨论，可在合议庭认定事实与证据的基础上来进行讨论决定，从而使每个委员在了解案情，掌握案件存在问题的基础上客观、公正地评议案件。要求合议庭全体成员列席审委会，一是能使审委会全面了解案情；二是尊重合议庭成员的审理活动；三是防止审委会偏听偏信某个审判长或承办人的意见。这一改革的作法也同《人民法院五年改革纲要》规定的精神基本一致。
第二、审委会对于合议庭认定事实不清的案件可直接开庭审理。审委会开庭审理的情况是：?1?原合议庭对案件认定的事实不清；?2?需要提交审委会的案件要求另组成合议庭重新审理的。由于前面已严格界定了审委会讨论案件的范围，因此，审委会每年需要讨论案件的数量将大大减少，这就使它有充分的时间与精力来从事直接开庭审理工作，从而使案件审理的质量得到更加有效的保证。也许有人会认为，审委会委员事务那么多，哪有那么多时间与精神来从事开庭审理工作﹖笔者认为，这是法官对本职业持有什么心态及价值取向的问题。如果一个法官不认真把案件作为第一工作需要而热衷于应付其他事务，这本身就是很不正常的现象；这种现象如果在以行政型委员组成的审委会时还不足为怪的话，那么，在以专业型委员组成的审委会就不应再出现其现象了，即使是为了总结所谓的审判经验，仍应让位于案件的审理工作，因为经验是从每一个案件审理的实践中积累起来的，没有什么比审理好每一个案件更为重要，更富有意义了。
审委会直接开庭审案，可由3—5个委员组成合议庭审理，也可由更多的委员组成合议庭来审理；其审理程序与合议庭审理普通案件的程序一样，应当贯彻回避等原则，在法庭认定事实清楚后再提交其案件给审委会讨论决定?审委会委员回避事由与上述规定相同?，所做出的裁判应签署审委会名义。把审委会推向审判的前台，使当事人及社会直接看到法院最高审判组织的水平与面貌，这不仅大大增加了审委会工作透明度，而且也增加了社会对审委会工作的压力，从而有利于增强审委会的工作责任感和被监督意识，有利于案件的公正处理。
第三、审委会委员讨论案件必须以书面形式发言。首先，合议庭建议提交审委会讨论的案件，应于审委会讨论之前的3—7天把案情报告发给每个委员，使之有充分的时间对案情进行思考与分析。其次，要求每个委员?回避的委员例外?必须对所讨论的案件写出书面发言材料即每个委员在发言时应以书面形式即案件之定性，责任分担，法律适用等问题提出自己的认识、见解及理由并就适用法律原则阐述自己的意见与主张；如果听了别的委员发言后有启发，同意或不同意其他委员的意见，可在书面发言中增加或更改，每个委员的书面发言在审委会结束时再交给会议记录的秘书登记备案。之所以作出这种硬性的规定其好处是多方面的，一是促使每个委员全心全意投入对案件的研究，不能马虎应付，从而提高审委会讨论案件的质量与水平；二是提高委员的发言与议案水平；三是使委员明确其发言的责任与作用；四是书面发言既是检验委员的讨论案件水平和工作能力的有力凭据，更是对委员工作成绩的良好考核；五是书面发言有据可查，便于后人对案件审查时，明确谁是谁非，同时，也便于错案追究制度真正落实。
第四、审委会决定案件应以记名投票?或不记名投票﹖?表决的方式决定，即不能以举手表决的方式决定。虽然这种表决方式只是形式的不同，但其作用却是有质的差异的。众所周知，很多以民主集中制名义出现的决定之所以不能充分发扬民主，反映大多数人的意愿，不能真正按民主的程序做出决定，很大程度上是同其讨论发言的方式及表决方式的不科学所造成的，审委会亦然。由于审委会素来是采取举手表决方式，大家都看在眼里，于是很多委员实际上是走过场，跟随他人尤其是领导的意见而举手表决，因为在这种由领导倡导表决的场所，如果某个委员与领导的表决不一致，对委员自己、对领导来讲都是十分尴尬的。但采取记名或不记名投票方式却不一样，因为大家都不知其他委员的表决决定，顾虑一旦消除了，则其表决就能真正反映委员的意见与主张。我们知道，这种科学的民主的表决方式在今天的全国人大会议上早已实行，作为表决性的审判委员会应当学习与借鉴这一作法。
?四?应当建立审委会及委员优胜劣汰机制，不断增强审委会的活力和工作能力。
按照权利义务对等的原则，审委会也应该同合议庭一样，对其案件的审理、讨论决定等事项承担相应的法律责任及后果。即如果某个案是审委会一致讨论通过其处理决定意见的，一旦被确定为错案时，则整个审委会应当承担错案责任；如果一年之中出现审委会三次审理、讨论决定案件是错误的或一届?五年?之中累计有五次审理、讨论决定案件是错误的，则审委会应当全体辞职，由院长再按审委会委员配置的规定与方法提请人大任免。如果审理、讨论决定案件的错误是由于个别委员的意见所致，个别委员应当承担该案的错案责任；一年之中如果出现三次或一届之中累计出现五次错误意见导致错案产生的，则该委员应当自动引咎辞职或由院长提请人大罢免其委员职务。这样规定的意义在于增强审委会工作的责任感、危机感，使之更好地履行法律义务，维护审委会的权威。
总之，在新的市场经济形势下，在现存的政治、司法体制下，审委会的作用是不可替代的，它仍有其存在的价值与作用的，改革审委会的思路是：审委会的人员结构不仅要改变，而且其运作方式、工作任务与职责以及审委会的机构配置机制更要改变，只有这样，审委会制度才能符合审判规律，才能适应现代诉讼发展的趋势与潮流。
