地方法院干部管理体制改革之我见
发布日期：2004-02-17 文章来源： 互联网
现行的地方法院干部管理是实行双重领导，以地方党委为主的体制（参看法组字（1984）3号《中共最高人民法院党组关于各级人民法院党组协助党委管理法院干部的办法》的通知。）即地方法院干部主要由地方党委管理，工资、办公、办案经费等均由地方财政拨给，人员调动须经地方党委或政府人事部门同意，干部任免由地方人大和党委决定，等等。可见，地方法院干部除了受地方党委领导外，还成为地方政府管理的对象。因为，法院的人、财、物均受政府管制，基层人民法院还承担着诸如计划生育、扶贫、冬修冬种等政府方面规定的行政性的工作任务，地方法院事实上成为了地方政府的一个职能部门。?
可以说，地方法院干部这种管理体制是根植于国家权力集中统一并同计划经济体制相适应的司法人事制度。在党的统一领导和国家计划的统一安排下，强调法院的裁判同党和政府的要求一致，以共同调整社会关系，打击一切刑事犯罪活动。应当承认，这种法院干部管理体制有它的历史作用：一是扩大了法院干部队伍，增加了相关的人才；二是地方财政为法院的基础建设如办公楼、宿舍、办公设备等提供了物质支持和地财帮助。但是，随着商品与市场经济的迅速发展，特别是行政诉讼法在我国实施后，这种以地方管理为主的法院干部管理体制愈来愈不适应形势的发展，暴露出它诸多的弊端与缺陷。主要表现为：?
一、以地方管理为主的体制造成了地方利益与地方法院利益的一致性，地方利益和地方保护主义阻碍了法院审判权的独立行使，法律的权威和法制的统一性受到了怀疑。
我们知道，计划经济时期，我国所有制形式是单一且利益是基本一致的，国家对经济活动实行统购统售，平均分配。与其相适应，法院对经济关系的调整是有限的，即使审理一些经济或与经济有关的案件也大都是同政府的要求相一致。国家此时在经济领域的立法很少，一切经济活动几乎都是由政府包揽了。法院实际起的是协助与支持政府调整社会经济关系的作用。但在商品经济尤其是市场经济时期情况却大为不同，国家不仅承认各种所有制形式的经济存在，而且还鼓励它们跨地区、跨行业的自由竞争和依法经营。在经济规律和市场规则的作用下，各种不同的经济利益主体形成了。由于这个时期国家不仅在经济方面大量立法，而且又明文规定，经济方面的纠纷不宜用行政方式而应该用诉讼方式来解决。于是，人民法院在商品与市场经济时期所承担的调整、规范经济关系的职能日益增多起来，且作用愈来愈重要。而诸多的经济主体虽然其经济利益不同，但其法律地位却是平等的。当它们因经济纠纷而诉之于法院时，自然要求法院依法公正地裁判其纷争，以维护其合法权益。然而，某些经济主体对于同来自外地方的公司、企业等经济主体发生纠纷而被诉之于法院时，在利益的驱动下，往往会利用自己同本地方党委、政府存在的固有的关系，调动各方面的力量，或说情、或指示、或施压，影响、干扰法院的审理工作，而某些地方党委政府从本地财政收入和地方利益出发，置国家法律不顾，阻碍法院依法办案。这种现象在地方实行财政包干，企业利润同地方税收等利益关系重大时，来自地方党政的非法干扰更为突出。有的地方领导人就明确告诉法院，某工厂某企业要保护，否则大家的日子都不好过。言下之意就是要法院保护这些本地经济主体不让其吃亏。而如有的法院坚持原则，一视同仁，依法办案，则会遭到各方的微词：吃自家饭，替别人干活，帮外人忙；严重者，停发干警工资及法院相关经费等。法院及其审判人员，由于其切身利益是同本地方的利益一致或密切的，不得不考虑这些地方压力和干扰因素。所以，在商品经济充分发达，市场经济体制逐步确立的社会条件下，法院干部管理体制仍停留于计划经济时期的体制状态，是无法适应形势发展之要求的。因为在这种各方面都受地方管制的体制下，法院难于做到：“独立进行审判，只服从法律”（参看《中华人民共和国法院组织法》第四条。）；法官也难于做到：“忠实执行宪法和法律”（参看《中华人民共和国法官法》第三条。）
其主要原因在于审理一旦涉及到地方利益和相关管理要人的切身利益时，他们会因利益的触及而设法阻碍、干扰法院的正当审理，使之偏离法律而对其有利。各地方大量产生和形成的经久不衰的地方保护主义和法院执行难等问题，正是这种法院干部管理体制陈旧过时，无法适应社会主义市场经济体制发展需要的最好证明。?
二、行政诉讼法实施后，行政干扰法院审判权的独立公正行使由原来的间接变为更加直接了，行政诉讼法的实施遇到了巨大的阻力。
行政诉讼法实施前，作为被告的当事人一般都是公民、法人和其他组织。行政机关虽然有时也充当被告，但这是仅限于民事赔偿且不涉及其行政行为性质的案件。因此，如果说，行诉法实施之前，法院审理各类案件受到行政方面的干扰还是比较间接的话，那么，行诉法实施后，法院审理行政案件而受到的行政干扰就更加直接了。原因是政府与其职能部门这时候是直接充当了被告。于是，法院在行诉法实施后就处于一种极为尴尬的位置：一方面，行诉法规定行政管理相对人认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益有权依法向法院提起诉讼；另一方面，受理民告官的法院对于包括同级政府在内的行政机关这一被告，不得不采取了某种力不从心的作法：立案时挑软避硬，审理时趋调免判。即告同级政府的行政案件不敢立，向上级法院推托；属于同法院利害关系重大职能部门如人事局、财政局等行政官司一般都尽量避免立案，实在无法避免的，审理时也注意其结果和情绪；其他行政机关的民告案件方可立案。立案如此，审理亦然。即有的行政官司如行政处罚案件本不属于调解结案的，在行政机关的游说与压力下也调解结案；有的行政案件本不准撤诉的，在行政机关的影响下法院也同意原告撤诉了。如此等等。这种情况，不仅助长行政机关滥用职权，而且严重地削弱了国家法律在人民群众心中的地位与作用，不利于国家的法制建设和依法治国的氛围形成。“行政诉讼在经济上的实质是一个经济主体对另一经济主体的制约”{参看马原主编，红旗出版社1995年8月版的《中国行政诉讼法教程》（修订本）第一页。}在商品与市场经济充分发展，多种经济主体并存和行诉法已实施的社会背景下，作为行使国家审判权的人民法院，实际上已在实体权利上承担起法律赋予的维护、监督、纠正行政机关行使职权的职责。然而，长期以来所形成的旧的法院干部管理体制正恰恰地阻碍法院这种维护、监督和纠正的职责之发挥，致使行政诉讼在许多地方形同虚设，民不敢告官成为当前一种普遍的社会现象。
三、高素质的法官队伍无法形成，地方政府视法院为一般的职能部门任意进人；基层法院干部还承担了不必要的行政职责，其工资福利待遇偏低的状况影响了司法公正和法官的廉洁。
不言而喻，法官是国家一支特殊的干部队伍，它肩负着依法公断人的性命、前途、荣誉、利益及事物是非责任等诸项权利义务得失的重任。对于这样的干部队伍，其人员的政治、业务素质，知识、能力构筑及管理等，理应有高于或不同于其他机关的水平与作法。然而，在多方面受政府管制的地方法院，对所需求的人员素质、人才结构等方面都是无法自主把关的。原因在于政府把法院视同于一般的职能部门，任意安排与调配与法官职业要求甚远的人员。即使早在九十年代初，最高院下发文件要求法院进人须经高级法院同意；《法官法》实施后，规定取得法官资格的人须经考核，但地方政府却依然我行我素，把其认为所谓合适的人调配、分流给法院。其理由是：“工资、经费是我政府给的，省高院能管得了这些吗？”明白地告诉法院，未有财、物权永远都是被动的。人事如此，工作安排也不例外。每年，基层法院还必须完成和履行党委政府分配的工作任务。如分配对流动人口的计划生育工作指标；要求法院派人下乡支农，安排干警农田水利、冬种作物等。这些工作看似是必要的，实质上是不利于法官业务的提高和国家法制的建设。因为过多的非审判性行为不仅无助于法官业务知识的进步，而且不断与各界的非司法性交涉会从另一方面影响法官今后的执法公正。由于大多数的基层法院仍处于我国贫困或半贫困地区，地方财政收入均为困难。因而，基层干警的工资，生活待遇偏低，法院办公、办案经费困难是公认的事实。在这种物质生活条件下，要想培养与造就一批真正献身于法律事业的高素质的法官队伍是非常困难的。理由是，带着某种贫穷的生活心态去从事审理那些比较富者的当事人提起或介入的各种官司，并能保证做到完全的公正和廉洁是难于想象的。生活的逻辑告诉人们：穷者不能永久地充当富者的判官。在数月都难于发出工资，且月工资又相当微薄的情形下，难能保证那些意志不坚者在金钱、物质的诱惑下利用审判之权来达到把弄法律天平之目的。司法实践中产生的犯罪事例无不印证了这一逻辑。?
综上所述，现行地方法院干部以地方管理为主的体制，无形中造成了地方利益与地方法院利益的一致性，而地方政府直接或间接地管制法院的人、财、物权成为了这种管理体制的主要矛盾和弊端。故，改革法院干部管理体制就应该抓住这一主要矛盾，在宪法和法律规定的范围内，科学地理顺和解决审判权事实上受制于行政权的不合理结构，从而为我国的法制建设与完善创造更加良好的环境。笔者认为，改革须按照党的十五大所提出的：“从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权”这一宗旨出发，其具体措施为：?
一、改变地方法院的各项经费及人员的工资由地方财政拨给的体制。地方法院所需的一切经费及人员的工资均由中央财政支付。
工资、经费是一切机关及其工作人员存在和发展的最基本性的物质条件，也是人事管理体制中的核心与灵魂。当一个机关的人、财、物权握在与其行为和价值取向不相一致的另一机关手中时，是必然要产生行为的矛盾与冲突的。法院与政府的关系，单从现代法制的观点来讲，其行为和价值取向是不能完全一致的；而我国宪法所确立的在人大监督下的“一府两院”政治体制，也从未认为法院与政府的价值取向是完全相同的。尤其是国家制定行政法赋予审判权维护、监督、纠正行政权的社会制度初步形成后，这种法院与政府行为的不一致性之特征就更为明显了。因此，由地方政府管理地方法院的经费和人员的工资，既不符合现代法制、法治之精神，也不符合我国宪法的规定。它不仅在实践上妨害了审判权独立公正的行使，而且客观上由于地方利益的取舍不同，造成了国家法制的不统一和法律适用的迥异。故，必须对这种有悖于法治精神的人事管理配制进行改革。也许有人会问，地方法院经费和人员的工资由中央财政支付后，是否减轻地方财政而加重中央财政的负担呢？笔者认为，这种担心是不必要的。理由是国家可以通过国税的形式把原来属于地税收入那部分财政上缴中央财政；同时，法院本身收取的诉讼费还可以调节其不足部分。这样，由中央财政支付地方法院经费和人员的工资不仅是可行的，而且它将促使各级法院的利益与国家利益完全一致，并保障和提高法院干部的生活待遇，从而纠正和制止地方保护主义，有利于国家法制的统一和法律适用的正确及一致性。?
二、原来由地方政府人事部门对法院人员所行使的管理职权全部归由地方法院的人事部门来行使。
法院的性质决定了法院干部管理的特殊性，虽然公务员与法官在某些方面是相同或相似的，但如果法官仍由政府人事部门视同其他行政机关人员一样进行管理，势必造成管理工作中的不科学性之流弊。其一，如上所述，审判权与行政权始终是并列关系，不存在管理与被管理的关系；其二，这种司法人事管理关系是基于地财拨给关系的另一种关系，皮之不存，毛将焉附？其三，法官与公务员的最显著区别在于法官工作与专业的特殊性。这种特殊性既要求其人员素质高，又不能随便在非行业中调换与变动；同时，其人员的录用、调配、晋升、任免、交流及分类、职级评定等都必须符合其行业的特点和规律，以利于人才的脱颖而出和健康成长。而这些都是政府人事部门所难能胜任的。唯有了解和掌握法院及其人员的特点和规律的自身的职能部门才有可能科学地把握和管理。在人事管理工作日益专门化、程序化、规范化的社会条件下，在各级人民法院人事部门多年来积累的人事管理工作经验引导下，法院干部由其本身的人事部门来进行管理，以《法官法》及相关的法律为依据，根据形势的发展和法官工作、专业的特点与要求，探索出一条既有利于法院干部健康发展的人事管理制度，又有利于国家法律正确有效的适用之机制，不仅是可能的，而且是完全可行的。目前，法院人事管理工作中所提倡的法官等级分类和量化管理及审判员、助审员的考核与任免，法院进人考试等工作，正是法院干部管理朝着专门化、规范化而迈出的可喜之步。?
三、实行以上级法院管理为主，地方党委协助上级法院管理本级法院干部的管理配制。
中组发（83）15号文件虽然规定地方法院干部实行双重领导，以地方为主的体制。但上级法院对下级法院并未有实质性的人事管理权项，倒是地方党委通过对法院干部-主要是担任领导职务的干部的任免、晋升、考核、调配等人事管理权项来干预地方法院的审判。因此，当地方法院所需要经费和工资由中央财政拨给的体制确立时，地方党委就不必再充当管理地方法院干部的主角了，其管理权项应归由上级法院来行使。地方党委只能起协助上级法院来管理本级法院干部的作用。理由是：㈠地方党委与地方利益是完全一致的，要摆脱地方利益对法制的统一与发展的阻挠，就应该彻底抛弃一切与地方利益与地方保护主密切相关的权能对地方法院的约束。㈡我国大多数的执法机关如检察、监察、审计、海关、国税局等部门，其主要领导人都实行由上级机关任免和决定的体制。实践证明，这对于认真贯彻国家法律、严肃执法，排除地方保护主义的干扰是非常有利有效的，尤其是海关部门所确立的垂直领导体制所产生的良好的社会效果更为人们所公认。而作为国家最关键的执法机关-人民法院，却让其各方面都归受于地方党政来管理，从而造成地方保护主义的膨胀和法律权威的软弱，这不能不说是同现行法院干部管理体制存在的巨大缺陷有密切相关。故群众在打官司时往往生出：“是权大还是法大”的疑惑就不足为怪了。原由是法院在这种不科学的管理体制约束下，实难实破地方保护主义和地方利益这一厚壳，使国家法律的权威与价值超越地方党政的意志。㈢不论是《人民法院组织法》还是《法官法》或者是其他法律，都没有规定地方法院干部应由地方管理，而现行的地方法院干部管理体制是计划经济的产物，在市场经济体制业已确立的条件下，理应确立一种适应于新经济体制的法院干部管理体制。㈣实行上级法院管理下级法院干部的管理体制没有也不可能削弱党对法院干部的领导、管理与监督，因为法院执行的法律是由党领导人民制定的，大多数的法院干部还是中共党员，法院内部的党组织完全可以保证党的路线、方针、政策，通过国家法律得以贯彻落实。㈤实行上级法院管理下级法院干部的体制，并不妨碍与削弱相对应的地方人大按照宪法与法律的规定对法院及其审判人员所行使的监督、任免等权项和职责。上级法院可参照现行的地方党委对本级法院干部管理的作法，根据下级法院院长的提请和人大或人大常委会的任免决定，实行对下级法院干部的管理。
