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怎样理解“公共利益”
发布日期:2010-11-30    文章来源:互联网

  公共利益是近几年讨论较多的一个话题,虽然法律法规都在保护公共利益,但对这一概念没有做具体的界定。那么,该怎样来界定“公共利益”的涵义?当前对公共利益的有哪些认识误区?当前有关公共利益的理解中最突出的问题是什么?——编者

  本刊特请中国社会科学院法学所副研究员余少祥解答。

 

  前不久,国务院法制办公布《国有土地上房屋征收与补偿条例》征求意见稿,将“什么是公共利益”的讨论再一次推向公众视野。该草案以列举的方式列 出六种公共利益,但没有对这一概念做出具体界定。作为国家和社会生活的“关键词”,公共利益保护已为我国宪法、民法通则、刑法、行政许可法、土地管理法和 物权法等数十部法律法规所规定,但迄今为止没有一部法律法规对这一概念做出明确界定。据报道,《物权法》在审议时因未对公共利益做出界定受到诸多质疑。对 此,立法部门的解释是,在不同领域和不同情形下,公共利益是不同的,情况相当复杂,物权法作为民事法律,不宜也难以对各种公共利益做出统一规定。由于缺乏 权威统一界定,这就使得中国法制史上出现了一道奇观——很多法律法规都在保护公共利益,却对公共利益的认识相当模糊。

  目前,我国的公共利益范围和认定标准主要由行政机关掌握。这是一个过渡状态和权宜之策,存在一个很大的问题。从责份上看,是行政机关集体越权, 立法和司法机关集体失语。本质上,公共利益的界定是一个宪法问题,必须由立法机关来确立,只有在出现争议时,才由司法机关通过个案判决最后确定。行政机关 作为法律的执行机关,其主要职责是忠实地履行法律,因此无权设定法律的执行标准。所谓有限政府,是指没有法律明确授权,不为政府权力。所谓依法行政,是指 行政机关的任何作为都必须有法律依据,否则就是违法。因此,不论从哪个角度看,由行政机关确立公共利益的认定标准和范围,执掌公共利益事实上的话语权是 “名不正,言不顺”。但这还不是最大的问题,最大的问题是不少行政机关常常把经“念歪了”,最终导致“事不成”。从实践中看,目前在公共利益的认识上主要 有以下问题和误区。

  一、不能将“群体利益”混同为公共利益

  所谓群体,是个体基于一定的目的组织起来的团体,其利益和价值取向具有很强的偏私性。现代社会,一些群体总是试图利用公共利益的概念使其自身利 益合法化和正当化,结果是强势群体吞噬了大部分利益,而其他群体的利益往往落空。公共利益不是群体利益,它是各种各样群体利益中具有共性部分的综合,是其 中具有公共性和普遍性的利益。二者的主要区分是,公共利益在实体上具有共享性,不能分割,即它不能为某些人独占而排除他人享有,其数量不能像群体或私人利 益那样划分,也不能由群体或个人按照其偏好多要一点或少要一点。现代社会保障为什么被称公益性事业,因为它针对的是所有的社会成员,而不是特定的群体或个 人。反之,如果“社会保障”只保障一部分人或一部分群体的利益,就不能说是公益事业。比如,19世纪沙皇俄国规定,只有军队或政府工作人员退休后才能得到 养老金,实际上它维护的是沙皇军事集团和官僚集团的利益,而非公共利益。再如,我国的社会保障制度一直将农民和农民工排斥在外,维护的也是群体利益,不是 公共利益。

  二、不能将“国家利益”简单地等同为公共利益

  确实,国家利益与公共利益有一致的成分,当国家的大政方针代表了公共利益和公众的利益时,就是如此。但是,在现代政治学看来,所谓国家利益是基 于国家权力、主权或领土而产生的利益,一般体现在对外关系中。现在有一种观点,国家利益就是公共利益,公共利益高于一切。这是一种误解。作为政治实体,国 家有其独立的利益形式,并非所有的国家利益都是公共利益。比如说,国家机关的利益就不是公共利益。当年法西斯德国和日本穷兵黩武,对内实行高压统治,对外 疯狂扩张,发动侵略战争,虽然符合国家利益,却不符合公共利益。事实上,它只符合少数统治者或统治集团的利益,不符合民族利益和公共利益。古往今来,这样 的例子不在少数。本质上,国家是由公民授权组成的,其利益是有限的。具体地说,公共利益包括某些国家利益,也包括某些社会利益。另有一种观点认为,政府是 国家的组织形式,它代表国家和公共利益。这句话只说对了一半,政府本身也是一个“经济人”,它有自己独立的利益,如部门利益和政府机构的工资、福利、待遇 等,都是政府利益的体现,不能简单地认为政府没有自己的利益,其行为必然代表公共利益。我们一直认为,政府是天生的“道德人”,它只会做好事,不会做坏 事,因此任何以政府的名义所做的事情都具有天然的正当性。如果真是这样,也就没有不好的国家,没有“恶政”了。

  三、不能将“发展经济的具体项目”解释为公共利益

  有很多人把不少地区的经济开发区、科技园区、旧城改造和商品房开发等当成了公共利益。而在公共利益的幌子下,我们看到的是如湖南的“嘉禾事 件”、江苏的“铁本事件”等一系列野蛮事件不断上演。实际上,公共利益大多数指公众能直接享受到的利益,如公共交通、公共卫生、国防、科学及文化教育事 业、环境保护等,都是能直接享受的利益,因此都是公共利益。如果只是公众能间接享受的利益,则不能称为公共利益。比如,一个私人企业纳了很多税,被政府用 于建造公共设施和提高公共福利,我们能说这个企业的一切获利行为及其利益是公共利益吗?如果是这样,则所有追逐私利的行为都可以说成“为了公共利益”,因 为它们都要纳税。这显然是荒谬的。公共利益有一个基本特征是非赢利性,即任何公共利益的提供者都不得从中赚取好处。从城市拆迁来看,如果政府或开发商有 “牟利”的目的,则只能称商业行为而不是公共利益。经济发展的项目不言而喻是以赢利为目标,因此即便是有助于增加公共利益总量,也不能认定为公共利益。根 据现代政府理论,政府不能也不应该按照利润最大化原则去运作它所拥有的资源,这是政府与企业最本质的区别。

  由于理解上的偏失,公共利益在现实中成为一个容易被利用的概念,其中最突出的问题是成为侵犯公共利益和公民权利的借口。应该说,目前我国公民权 利面临的最大威胁不是个人,而是一些假借集体和国家的种种不当行为,即不是私法的“定份止争”问题,而是公法的“群己界分”没有做好。因此,如何协调公共 利益与个人权利,不仅是一个理论问题,也是司法和行政实践中的重要问题。从世界各国情况看,很多国家的法律都承认公共利益的优先性,但前提条件是,不得损 害公民权利,尤其是基本权利。在我国,政府是最大的“经济人”,它既是裁判员,又是运动员,由于缺乏有效的制约机制,一些地方政府常常将部门利益、地方利 益甚至商业利益粉饰为公共利益,由此造成的社会问题一直比较多,引发的民间积怨甚至暴力事件也很多。依据现代政治理论,政府是经公民选举产生的公共事务执 行机构,它只能依靠税收维持运行,不能以赢利为职责,不得与民争利。因此,这个问题不解决,公共利益被滥用则不可避免。

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