不起诉公开审查的思考
发布日期：2004-10-09 文章来源： 互联网
随着中国加入WTO，司法的透明化已提到议事日程，高检院提出的改革措施之一——检务公开即是此目的。不起诉公开审查既是公诉改革的重要举措，也是检务公开的内容之一。不起诉公开审查，也称为不起诉公开听证，是指人民检察院在审查起诉时欲对一定范围内的案件做出不起诉决定前，公开审查过程，充分听取相关机关和有关诉讼参与人的意见，从而为正确做出决定提供重要参考的程序。该程序目前正在试点中，因而有必要对其适用的法律依据和利弊进行一番探讨，以期能对司法改革有所裨益。
一、不起诉公开审查的法律依据
检察机关作为司法机关，其行为必须依法进行。那么，我们进行不起诉公开审查的法律依据何在？
1、法律依据之一，我国宪法第129条规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。那么检察机关在审查起诉阶段如何行使法律监督权？我国的刑事诉讼构造在起诉和审判之间没有预审法庭来防止不当起诉和滥用追诉权，因此检察机关必然对侦查活动与结果有审查监督的权限，以此保证刑事追诉的公正性和准确性，防止将无罪的人或依法不应追究刑事责任的人，以及指控犯罪证据不足的人提交审判，保障公民的权益，那么审查起诉就是检察机关行使法律监督权的应有之意。而审查起诉的功能之一就是案件过滤，适时终结部分不应起诉和不必起诉的案件，提高诉讼效率，所以审查起诉中包括对不起诉的审查。同时法律并没有对审查起诉的方式进行限制，因而检察机关有权视情况决定是否公开，这并未违反有关法律的精神。
2、法律依据之二，我国刑事诉讼法第139条规定，人民检察院审查案件，应当讯问犯罪嫌疑人，听取被害人和犯罪嫌疑人、被害人委托的人的意见。由此可见，无论检察机关对犯罪嫌疑人做出起诉与否的决定，该听取相关当事人意见的程序都是必须进行的。现在检察机关进行的改革试点是以不起诉公开审查为契机将刑事诉讼法第139条具体化，使其更据可操作性。之所以选择可能做出不起诉决定的部分案件进行公开审查，是因为不起诉决定对于被不起诉人来说会使他的诉讼地位不稳定，如果有新的证据可以另行起诉，使被不起诉人成为被告人。对于被害人来说，他可能对不起诉决定产生不满情绪。那么，我们在做出决定之前提供一个机会充分听取各方的意见，并且将其过程公开，在一定程度上能化解上述不利益。
二、不起诉公开审查的意义
1、有利于加强诉讼监督和诉讼民主。
我国宪法赋予检察机关法律监督职权，其通过审查起诉对公诉案件的侦查活动进行监督，那么谁来监督被监督者呢？最好的解决方法就是将其向社会公开，由人民监督。公开是保障诉讼民主性和公正性的重要措施。我们将审查起诉的过程向社会公开，允许公民旁听，新闻记者采访，首先它有利于公民对审查起诉活动的监督，增加司法活动的透明度。侦查活动是否合法，检察人员的审查起诉活动等都展示在社会公众面前，都要接受人民群众和社会舆论的监督。这将促使检察人员提高自身业务水平，增强工作责任心，注意廉洁自律，严格依法办案。其次，有利于有利害关系的诉讼参与人参与到决定自己利益的程序中，检察机关要广泛听取利害关系人的意见，一方面体现了诉讼民主，另一方面也使公正不仅得以实现，而且是以看得见的方式实现。因为只有参与，利害关系人才能摆脱仅仅作为一种客体被动地承受别人意志的命运，才能作为一个积极的道德主体通过具体行为促使程序产生符合自己真实意愿的结果，从而使参与者确信自己受到了公正的待遇。
2、有利于保障被害人、犯罪嫌疑人的合法权益。（知情权、辩护权）
首先，不起诉公开审查作为司法听证的一种方式，其基本功能之一就是事实调查，通过利害关系人的陈述，有利于决定机关认清事实，并以此为基础上做出合理合法的决定，从而充分保障有关人员的合法权益。其次。不起诉公开审查为侦查机关、被害人及其代理人、犯罪嫌疑人及其辩护人提供了一个充分表达意见的机会，使他们积极参与到程序中，这样他们就有机会获知程序的进程，决定结果的内容以及决定据以形成的理由和根据，在此过程中就能有的放矢的维护自身的合法权益。第三，刑事诉讼法规定被害人对检察机关的不起诉决定的救济手段是向上一级检察机关申诉或向法院提起自诉；被不起诉人对检察机关的不起诉决定的救济手段是向上一级检察机关申诉，这些救济手段都是事后进行，实行起来较为麻烦，并且成效较小（比如被害人向法院提起自诉，其举证能力较之侦查机关要微弱得多，那么其自诉能被法院受理的可能性极小）。那么如果在做出不起诉决定前有一个机会充分的陈述自己的意见，那么对于被害人和犯罪嫌疑人来说其投入的诉讼成本就会少一些，既避免了缠讼，又可能使侦查机关或检察机关在一定条件下及时补充侦查，进一步查明案情。第四，虽然刑事诉讼法将审查起诉时听取有关诉讼参与人意见规定为法定程序，但可操作性不强。现在我们把听取意见的程序具体化、制度化为不起诉公开审查程序，那么检察机关在听取相关人员的意见时就会更慎重、认真，从另一个角度看即是维护被害人、犯罪嫌疑人的合法权益。
3、有利于提高不起诉的准确性，保证不起诉决定的权威性和稳定性。
“兼听则明”，检察机关通过不起诉公开审查程序，在充分听取各方面意见的基础上，认定案件事实时就能避免片面性、主观性，从而正确地认定事实、准确适用法律，做出合乎案件事实的判断和决定。正是因为检察机关将决定过程向社会公开，主动接受制约和监督，并且把制约、监督机制前移，一定程度上弥补了法律对不起诉决定制约上的混乱，有可能添补法律上的漏洞，树立检察机关作为国家机关应有的权威性。在我国现行法律框架下，被害人对不起诉决定不服的，可以申诉，可以直接自诉，这是修正后的刑事诉讼法新增加的规定。此项修改意在保护被害人的合法权益，并希望用自诉权启动审判权来制约不起诉权的不当使用，其用意善哉！但是，这样一来，检察机关的不起诉决定可能会因被害人行使自诉权而被推翻，而且可能刺激被害人的报复心理，促使被害人用自诉权起诉，使一些合法的、正确的、公正的不起诉决定，因自诉而被否定，弱化不起诉制度应有的法律功能。不起诉公开审查使检察机关提前听取各方面的意见，提前吸纳相关人员的不满情绪，将会使不起诉率准确性有所提高，那么有关人员在此后启动其他救济程序的几率就会减少，从而增强检察机关决定的权威性和稳定性。
三、不起诉公开审查的弊端
1、从诉讼经济角度看，修正后的刑事诉讼法之所以将不起诉范围扩大，目的之一就是分流案件，使诉讼有效率。毫无疑问我们进行不起诉公开审查，必然会加大国家在审前阶段的诉讼投入，造成一定的诉讼不经济。但对此我们可以借鉴行政听证程序的相关做法。《行政处罚法》对行政案件听证会程序的规定是：“对行政机关做出责令停产停业、吊销许可证或营业执照，较大数额罚款大等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；……”从中我们可以得到以下启发：（1）不是所有的行政处罚案件都要经过听证程序，听证会要有范围限制。（2）听证前对当事人有一个权利告知程序。（3）听证程序的启动由当事人申请而开始。依此类推，在刑事诉讼中对于适用不起诉公开审查的案件必须有一个明确的范围限制，对此高检院已有相关规定：公开审查的不起诉案件应当是存在较大争议并且在当地有较大社会影响的，经人民检察院审查后准备作不起诉的案件。对下列案件不进行公开审查：（1）案情简单，没有争议的案件；（2）涉及国家秘密或者个人隐私的案件；（3）十四岁以上不满十六岁未成年人犯罪的案件；十六岁以上不满十八岁未成年人犯罪的案件，一般也不进行公开审查；（4）其他没有必要进行公开审查的案件。只是还需进一步明确以提高司法实践的操作性。另外，为实现不起诉公开审查的最大诉讼效率，避免被害人滥用诉权，反映权利义务对等原则，在赋予某些案件被害人不起诉听证申请权的同时，也要求其承担一定的义务。也就是说，当享有不起诉听证申请权的被害人经听证表示对不起诉决定没有异议的，那么其后续的救济权应受到一定的限制，否则不起诉公开审查就仅能达到公开的目的，仅为公开而公开。被害人仍然可较为自由地申诉或提起自诉。这样一来，一方面增加检察机关的工作量，增大了司法投入，另一方面却毫无实际效果，投入后的产出为零，那么就毫无效率可言，反而得不偿失。这是一个在不起诉公开审查中值得进一步思考的问题。
2、要避免把不起诉公开审查变为法庭审判的预审阶段。在进行不起诉公开审查时，形成的是类似庭审的三方结构——检察机关（主要指审查起诉部门）主持，侦查机关或侦查部门、被害人及其代理人、犯罪嫌疑人及其辩护人参加，就案件事实、证据、适用法律及应否不起诉各自发表意见。检察机关最终将以此为参考，依据事实和法律做出正确的决定。这种不起诉听证与立法听证和行政听证以及人民法院开庭审理有所不同，后三者经过听证做出的结论一般都关系利害关系人实体上的权利义务，而前者做出的听证结论只具有程序上的法律效果——不起诉，终结公诉程序或提起公诉。因而检察机关在主持听证时一定要紧紧围绕是否有必要起诉这一中心进行。
