论法院管理模式之重构
发布日期：2004-10-09 文章来源： 互联网
模式是指某种事物的基本特征或标准形式。虽然“模式”一词在法学界已经使用得相当广泛，甚至达到了滥用的程度，比如诉讼模式、庭审模式、执行模式等，但将模式分析作为研究问题的一种新思路、新方法，无论在实务界还是理论界，都方兴未艾。模式分析法通过对某类事物或行为特征的概括，揭示了此事物与彼事物的特质差异。笔者试图通过运用模式分析的方法，对法院现行内部管理体制的基本特征进行归纳总结，揭示法院管理体制的独特要求，剖析构筑法院现代管理模式的理论基石，提出新型管理体制的初步构想。
一、现行管理体制及其弊端
法院的传统管理模式受到我国政治体制和计划经济体制的深刻影响，在社会主义市场经济体制建立后，我国政治体制正逐步发生着变革，政府职能从审批型向服务型转变就是最典型的例证。法院内部管理体制改革是政治体制改革的组成部分，最高法院已通过五年改革纲要明确了法院管理体制改革的目标，即改革长期存在的审判工作行政管理模式，建立符合审判工作规律，具有审判工作特点，适应审判工作需要的法院管理模式。目前，一些法院虽对内部管理体制进行了一定变革，但究其实质仍未脱离下列三种模式：
1、行政化模式
行政化管理是我国法院管理的传统模式，基本沿用党政机关的管理模式，即院长之下设立若干中层部门，实行院长、庭长、法官及其他工作人员三级纵向管理，一级管一级，层层请示，层层汇报，层层负责。完全没有脱离传统行政化管理的“人治”特征。审判一线的法官不仅在日常事务性管理中要服从上司，而且在从事审判活动中受到上司的直接干预和制约。一线法官如果在审理案件时，违背了上司的意志，则将面临奖惩、晋升、调离等各种“考验”。审判方式改革强调向独任审判员、合议庭放权，形式上法院领导们的确不再审批案件，但事实上案件裁判受到各级行政领导干预甚至操纵的现象屡见不鲜、屡禁不绝，造成这种形式上放权的原因，就是行政化模式把法官当作一般行政管理对象，从而造成了纠纷最终解决机制中行政权凌驾于审判权之上的权力错位现象。
2、企业化模式
企业化管理模式的典型特征是追逐利润，强调年终业绩，以完成年初制定的目标管理中的各项量化指标作为评先标准及奖惩依据。许多法院为了追求案件的质量、数量和诉讼费收入，年初即制定了岗位目标管理规定，并大多以案件审结率、未结案数、发回重审及改判率、当庭宣判率、适用简易程序案件审结率等为量化指标。一些法院在利益的驱使下，还为每个业务庭下达了年诉讼费创收任务。年终法院结合岗位目标管理规定，对庭科室、法官进行考核考评。这种模式对于提高审判效率具有一定作用，然而案件审结率等硬性指标，完全背离了审判工作的客观规律。法官为达到量化的指标，违法审判、草率裁判；为降低发回重审及改判率，与上级法院拉关系，吃喝送请成风；甚至为了多收案（多收诉讼费）与律师“套近乎”；少数法院利用审判为经济服务的幌子，抢管辖、超管辖，总之不择手段多收大标的经济案件，致使审判活动成为一种经营方式，而审判职权则成为追逐利润的工具。法院成为经济经营实体，无疑是法制社会的笑话，但这正是我国法院现行经费管理体制的必然产物。
3、军事化模式
军事化管理讲究纪律严明、下级绝对服从上级，等级观念较强。由于现代社会对法官的极端苛求，法官的自律和他律显得十分重要，鉴于法官整体素质提升尚需假以时日，因此他律成为法院对法官队伍进行建设管理的首要手段。由于军队转业干部占据了较多法院院级领导的位置，因此将军营管理方式注入法院管理模式成为自然，诸如法官个人事项请示汇报制度、八小时之外对法官的延伸管理制度，但这些制度在一定程度上忽视了法官的职业特点，法官是自由的个体，他必须积累社会经验，增长社会阅历，硬性的制度管理必然严重侵害法官个人的自由生活空间、挫伤法官的主观能动性。再看法院的传统奖励机制，分为嘉奖、三等功、二等功、一等功、荣誉称号，完全是军事化管理激励机制的翻版，已远不能适应现代法院内部激励机制的要求。现行的奖励机制，只是部分法官晋升的跳板，对大多数法官没有任何精神意义。那些没有获得奖励的法官，难道说不如立功的法官公正吗？
以上三种模式，在各级法院的现行管理体制中，不断发生着交叉和重叠，而且以行政化管理为基本模式。比如中层干部竞争上岗、考核、末位淘汰制具有典型的行政化和企业化管理的双重特点，《法官法》对法官奖惩及十二个等级的规定，无疑带有行政化、军事化管理等级制的痕迹。
三种模式的本质特征都是脱离审判工作的客观规律，以司法行政权干预、指导、制约司法审判权，法院司法行政工作严重制约着司法审判工作，与审判活动是法院一切工作的中心环节的意旨相去甚远。法官更要对众多行政首长俯首称臣。马克思曾经指出：“法官除了法律就没有别的上司”。人民法院独立审判是宪法确定的内容，其涵义不仅是法院对外独立审判，对内法官审判案件也应当独立于其同僚和上司。不论是行政化模式，还是企业化、军事化模式，都没有体现出法官在法院中特立独行的中心地位。
二、管理模式重构之理论基石
1、法院工作以法官的审判活动为中心。
《中华人民共和国法院组织法》第三条规定，法院的任务是审判刑事案件、民商事案件和行政案件。法院的一切工作应当围绕审判活动进行，这是不争的事实。但是审判工作的开展，需要司法行政工作的辅助和支持。由于现行管理体制中的权力配置弊端，司法行政工作并非处于服务保障审判工作的从属地位，相反审判工作处处受制于司法行政工作。加之，由于司法行政人员也具有审判“职称”，司法审判工作的外延无限扩大，一些人错误地认为法院后勤人员从事的也是审判工作。但是司法行政人员实际上从事的主要是与审判工作相关的辅助性工作和行政事务性工作，审判工作是法官行使审判权的工作，对案件进行审理裁判才是真正的审判工作。法官代表法院在个案的裁判活动中行使审判权，是宪法赋予的权力，离开法官，审判活动则失去了主体。但是这里的法官只能是审判一线法官，因此法院工作应当以一线法官的审判活动为中心，而非以司法行政人员的审判辅助活动，更非以行政事务性活动为中心。
2、法院管理以审判活动中的法官为中心。
法官中心论是法院管理的现代理念，也是现代人本管理思想在法院管理工作中的具体体现。法院的工作性质要求法官是法院内唯一的审判职能履行者，也是司法管辖范围内，对有争议的法律问题的裁判者，同时还是法院司法行政的决策者。
世界上，由法官兼任司法行政工作是通行的惯例，但是司法行政人员兼任法官（并不从事案件裁判工作）却不多见。由于我国法院将“审判职称”作为一种身份标志，因此从事司法审判工作和司法行政工作达到一定资历的人员，通常是一律任命为审判员。身份和职权的交叉，使得司法审判工作和司法行政工作界限不清、职能混乱，日常管理活动的中心不明，主次不分。在法官员额制实施之前，确立审判活动中的法官为管理中心，是构建法院现代管理模式的主体要求。法院的工作主旨是审判，审判的主体是一线法官，法院的管理则应以一线法官为本。法院的财富和资源是法官，法院的工作和任务依靠法官开展和完成，法院的管理工作则需一切围绕法官，由法官决策，服务于法官。这正是人本管理思想的精华。
3、司法行政权与司法审判权之优化配置。
司法行政权是法院内部对法院的人、财、物进行管理，保障法院各项工作正常有序运转的一种管理权力。司法审判权是法院享有的对案件进行审理并作出裁判的权力。在现行法院管理制度中，司法行政权由法院院长、副院长、庭长、副庭长及有关行政部门的领导享有并行使，司法审判权由每一名法官享有并行使。司法审判权对于每一名法官而言本是平等的，但由于现行管理体制的原因，享有司法行政权的领导大多数也是法官，司法行政权的等级性造成了司法审判权的不平等性，司法行政权始终干预、制约甚至主导着司法审判权，直接导致了司法行政权与司法审判权错位现象的发生。
其实，司法行政权与司法审判权处于对立统一的矛盾体中。首先两种权力在性质上统属司法权，其次司法审判权主导司法行政权，但又依赖于司法行政权，司法行政权从属于司法审判权，但又制约司法审判权。司法审判权支配司法行政权的行使，但司法行政权又是司法审判权行使的基础和保障，司法行政权的不正当行使必然会阻碍甚至左右司法审判权的行使。两者相互协作、相互制约，关系相当微妙。现行管理体制中，司法审判权无法支配司法行政权，司法行政权对司法审判权制约多、保障少，重构管理模式的重心就是对司法审判权和司法行政权进行优化配置，减少司法行政权对司法审判权的负面影响，以适应审判工作的要求，突出审判活动为法院工作的中心环节，突出法官在法院各项工作中的中心地位。
山东省烟台市芝罘区人民法院创建了“三三一”管理模式，其思路是改变原有的一级管一级、层层递进的纵向管理体制为全方位、开放式的横向管理体制；变领导意志至上的行政管理手段为制度面前人人平等的制度管理方法；变“人治”为“法治”，即依制度管人、按制度办事、以制度治院。该模式将法院管理工作划分为队伍管理、行政管理、审判管理三大部分，并据此设置了三个管理机构，制定了三套管理制度体系，同时辅以《岗位目标管理考核办法》。该模式确立了以制度治院的管理方法，但其对管理工作及其机构的划分，仅仅是对现有机构和职能的重组。
天津高院“一室三委”模式，即在院长领导下设立院长办公室、审判管理委员会、法官教育培训管理委员会和司法行政管理委员会。这种模式与“三三一”模式大同小异，仍然是在现有法院内设机构框架内，按照法院审判、政工、后勤保障三项基本任务，对现有内设机构按职能性质进行分门别类的初步整合。从形式上看，部门的划分实现了工作专门化，但从职能上看，管理的基石是权，管理的对象是人，管理的目标是完成适用法律工作，实现社会正义。而上述模式虽考虑了司法行政工作与司法审判工作的分离，但尚难以体现审判工作中心论、法官中心论的思想，权力的配置非但未能优化，相反，司法行政工作对司法审判工作的消极影响可能更甚于从前。
重置法院管理体制中的司法审判权和司法行政权，必须认真审视司法行政工作。按照与审判工作的关系紧密程度和执掌该职能的主体不同，司法行政工作可分为三个层次：1、国家司法行政；2、法院司法行政；3、案件审理中的司法行政。本文主要讨论法院司法行政和案件审理中的司法行政。法院司法行政具体指法院行政人员的人事管理、法官的日常管理、司法预算的执行、财务管理、机关建筑维修、交通工具管理、档案管理、司法统计等，这些行政事务由各级法院自行管理，一般由院长、副院长、后勤部门的负责人行使职权；案件审理中的司法行政是指法官在审理案件过程中所直接操作的行政职能，具体包括案件分配、庭审指挥、文书打印、卷宗准备、证人传唤、审判日程安排等，又称为法官固有的司法行政权。 法官固有的司法行政权由法官的司法审判权派生而成，属于较低层次的司法行政，由于法院司法行政的权力在现行体制中则游离于一线法官，使法官固有司法行政权的行使难以得到保障，这正是司法行政制约、干扰司法审判的最主要原因。优化配置两种权力，必须赋予法官更多的司法行政权，并且由法官评议、决策、管理重大司法行政事务，如此方能使司法审判权与司法行政权紧密结合，促使司法行政更好地服务于司法审判工作。
三、法院现代管理体制的新构想
现行法院管理体制，提倡“不想当将军的士兵不是好士兵”的理念，进入法院后的年轻人，一般先作书记员，再做助理审判员，表现突出了提为审判员，更优秀的则提拔为审判长、正副庭长、副院长。当了院领导后，这些法院中的精英，就不再办案或办理很少的案件了。但法官的任务是多办案、办好案。法院管理体制改革的目标之一就是让“法官想办案、法官愿办案、法官要办案”，树立法官不是士兵、法官就是法院里的“将军”的理念，法官不仅管案件，而且管与案件审判相关的人和事，这是构建法院现代管理体制的基本思路。
为实现上述思路，构建法院现代化管理模式时必须以审判活动为法院工作的中心，以法官为审判活动的核心，优化配置司法行政权和司法审判权，赋予法官独立、完整、彻底的审判权，隆法官地位、厚法官待遇，在法院内部努力实现法官独立审判。
首先，法院内部应设立最高权力机构-法官会议。
其组成人员是全院的法官，会议召集人、主持人系本院院长。设立的目的就是要隆法官地位，克服行政化管理的“人治”弊端。法院内的最高权力由法官集体行使，以体现管理的民主性，落实制度化、规范化管理。法官会议制度应当结合法官员额制的实施而开展，在法官员额制实施前，法官会议代表应由院长、副院长及审判业务庭的庭长、副庭长、审判长（独任审判员）组成。法官会议是法院内最高权力机构、决策机构，主要职能是对本院的司法审判及司法行政等重大事务进行决策，根据司法审判及司法行政执行机构的工作计划，制定年度工作目标，听取执行机构的年度工作汇报，对本院司法审判及司法行政工作进行总结考评。
全院法官会议下设两个执行机构：一、司法审判管理处；二、司法行政管理处。司法审判管理处由一到三名法院副院长分管，兼任处长、副处长，内分立案、刑事、民事、行政审判组、执行局、审判监督室、书记官处等部门。司法行政管理处由一名副院长分管，兼任处长，同时任命两名高级行政主管，协助处理各项法院内部行政事务。该处下设人事、财务、物质装备、统计与档案管理、技术鉴定、法警队等机构。
司法审判管理处应当实施案件审判流程管理，主要以法律规定的审限等硬指标及其他软指标为管理手段。案件承办法官对涉案的司法行政事务享有决定权，每名法官按照1：2以上的比例配备法官助理，并可配备专职秘书一名，负责处理法官交办的日常事务。法官对于法官助理及秘书的聘用享有决定权。为保证每名法官的办案强度均衡，还应当制定详细的分案规则。司法审判管理处应当每月定期召开全体法官会议，讨论法律适用问题（研究室派员参加共同研讨）以保证正确适用法律及维护法制的统一，同时评议与案件审判直接相关的当月司法行政工作（司法行政管理处派员听取意见及时改进）。
司法行政管理处应以服务、保障审判活动为工作中心，坚决执行法官会议的行政事务决策，努力完成法官会议制定的年度管理目标，制定下年度工作计划。同时，培养高级行政管理人才，以科学管理为手段，以提高效益、效率为目的，推动后勤管理社会化、企业化、商业化、市场化、自动化的发展步伐。
本院院长应至少每月召集一次由司法审判管理处和司法行政管理处的管理人员参加的院司法会议，听取当月工作汇报，协调、部署下阶段工作。
其次，设立法官考评委员会。
根据《法官法》第四十八条之规定，人民法院设法官考评委员会，主要负责对法官的培训、考核、评议、奖惩。由本院院长兼任考评委员会主任，执行机构为政治处，由纪检组长兼任处长。下设政工室、纪检监察室、审判监督室（审判监督室职能上有所交叉，主要向考评委员会提供案件质量的参考）、研究室等部门。考评委员会主要由院长、副院长、纪检组长等5－9人组成。法官考评委员会按照法律、党纪、政纪、院纪对法官进行年度考核，对不合格者，形成书面材料报有关部门免去法官职务或给予其他相应处分。
对享有独立审判权的法官，给予必要的监督制约是权力制衡的需要，但给予法官处分的同时，应设立处分救济机制。西方国家为避免法官被非法追究，赋予了法官充分的救济权利。联合国《关于司法独立的基本原则》、司法独立第一次世界大会《司法独立世界宣言》和国际法曹协会《司法独立最低标准》规定了被惩戒法官四大程序保障原则：无明文行为标准不受惩戒原则、秘密审理原则、听证原则、法官有上诉权或请求复审权原则。这四项原则是惩戒程序正当化的基本要求和底线。根据《法官法》第三十一条，被处分的法官享有申请复议权和申诉权，但在复议和申诉期间，不停止对法官处分决定的执行。《人民法院监察工作暂行规定》第三十一条也赋予了被处分人员申诉权，但在申诉期间，亦不停止原决定的执行。由于申诉权是一种软性权利，我国法官的救济权利尚无充分保障。因此，考评委员会对法官的考核、奖惩尚有赖于进一步加强制度建设，特别是制定细化的考评标准，严格做到依法考评。上级法院的法官考评委员会应对下级法院的法官考评工作予以监督。
最后，并重法官的地位和待遇。
法官会议制度明确了法官在法院中地位，然而待遇是地位的具体体现，只有厚法官待遇，才能增加法官的职业自豪感和责任感。从部门讲，司法审判管理处的待遇水平在法院内应最高，且无行政级差。司法行政部门按照行政级别确定待遇。从个人角度，法院内法官的待遇水平应最高，依次是高级行政主管、法官助理、法官秘书、书记官、法警、行政助理、其他科室科员。
关于考核，对法官年终的考评由考评委员会按照合格和不合格两种标准进行，不合格者依法处分，合格者享受均等的年度奖金。全院奖金水平以法官的年度奖金最高。对于法官助理和秘书、书记官，由法官单独考核，并将意见报政治处审核，根据业绩发放年度奖金。司法行政部门年度考核，由法官会议根据年度岗位管理目标进行考评，将意见报政治处审核，根据完成情况发放年度奖金。考评委员会下设机构的考核由本院院长根据各部门职责履行情况进行，年度奖金水平与司法行政部门持平。
