国外政府信息公开中存在的问题
摘 要：我国制定并实施了《政府信息公开条例》，但尚不成熟，为了预防和减少该法在运行中出现不必要的问题，这就有必要认识国外政府信息公开过程中存在的问题，借鉴其经验教训，进而推动我国法治化进行的发展。归纳起来，这些问题主要体现为：政府观念问题，漠视公众权利；信息公开立法规定笼统，信息公开与保密文化冲突；政府信息公开管理不当，权责主体不明确；政府信息公开的费用支付问题；政府机关受理信息公开申请后的处理期限问题以及权利救济问题等方面。
关键词：信息公开；保密文化；权利救济
信息民主是现代民主制度的必要组成部分，在信息社会中，政府是最重要的信息源，因为政府信息都直接或间接与国家权力和公民权利相关。因此，政府信息公开的程度成为信息时代民主社会的标志之一，也是判断行政体制公开、法治政府与民主政府发展水平的一个重要指标。从历史进程角度而言，政府信息公开法律制度是在政府保密文化的背景下发展起来的，它的产生和发展是世界政治、经济与文化发展的结果。
自从1766年瑞典《新闻自由法》赋予报刊转载公文的自由到2002年，政府信息公开法律制度从无到有已经发展成为世界各国普遍接受的制度。到2002年世界上已有近50个国家建立了政府信息公开法律制度。[1](21)在多种因素的促使下，我国制定了《中华人民共和国政府信息公开条例》并于2008年5月1日起施行。为了预防和减少我国《政府信息公开条例》在运行中出现不必要的问题，我们有必要归纳分析国外政府信息公开的相关立法在实施过程中存在的问题，借鉴其经验教训，进而推动我国法治化进程的发展。归纳起来，国外政府信息公开方面出现的典型问题主要体现在以下几方面：
一、政府观念问题，漠视公众权利
有的国家和地区虽然制定了信息公开法，但并未将信息公开视为公众的一项权利，法律实施的效果并不理想。例如，新西兰《官方信息法》第5条规定，所有的政府信息都应该向公众公开，除非有充足的理由保密。该法的缺陷在于没有规定公众获得政府信息的一般权利，而是规定政府信息是否公开由公务员根据官方信息法的立法目的和保密理由来确定，因而这一规定在实践中遭到了批评。例如，该法制定后不久，一位《全国商业评论》的记者将之描述为“一种典型的小贩伎俩——一笔与《政府保密法》相同的坏交易，但是，是以更为公民接受的方式出现的一揽子交易。”[2](216)
信息公开法规范的主要是政府信息公开的行为。该法制定以后，政府机关能否按照法律所规定的内容、程序进行信息公开，公民能否依法获得属于公开范围内的信息，也即信息公开法的立法目的能否实现，还取决于政府的意愿和能力。从政府自身的利益而言，它们并不愿意公开政府信息，总是试图控制它们所拥有的信息。它们或者漠视法律，或者曲解法律，以满足自身利益。一个例子与美国内政部土地管理局有关。纠纷产生时，该局正在开发一个新的数据系统，以汇总现有的土地与矿藏资料。现有资料都是公开的，但却以书面形式或不相容的计算机系统储存，因此，新开发的系统具有极大的使用价值和经济价值。在该新数据系统开发中，一家从事汕气勘探信息汇编的私有企业向该局提出了信息自由申请，要求获得包含有新数据资料的磁盘。该公司准备以商业服务的方式向其客户提供这些信息。土地管理局拒绝了该申请，理由是该数据系统仍在开发中，属于正在制定过程中的决定，应该属于信息自由法规定的例外之一。然而，根据信息自由法，这一例外只包括观点而不包括事实。尽管当事人申请的材料的储存形式发生了变化，但它们都是事实，而且过去也是公开的。因此，对于这些材料而言，不存在决定过程问题，当然就不应该适用例外的规定。经过数年诉讼，法院认定土地管理局的决定不合法。在本案中，土地管理局的目的是想独占新开发的数据系统并从中牟取经济利益，因此，排斥潜在的竞争者就是必然的，尽管它最终败诉了，但同时也导致信息公开晚了好几年[3]
此外，韩国在实施《公共机关信息公开法》的过程中也暴露出诸多问题，例如政府机关经常不适当地拒绝公众的信息公开请求；许多政府机关无法列出适宜公众信息请求的文件清单；对信息公开法置若罔闻或拒不执行，在韩国已经成了司空见惯的事等。[4]韩国信息公开法在执行中之所以产生这些问题，既有政府的意志因素（政府本身不愿意公开），也有能力因素（想公开但心有余而力不足）。但主要还在于政府理念的转化问题，一味强调权力，忽视民众权利。
二、信息公开立法规定笼统，信息公开与保密文化冲突
政府信息公开，是政府对行政相对人应当履行的职责。各国强调依法行政，但如果法律规定过于笼统，那么相应的国家机关所拥有的自由裁量权必然会较大，这也将引发现实问题的产生。从国外信息立法来看，由于有关政府信息公开的法律规范过于笼统，很多国家以综合概括的方式界定公开信息的范围。各国在界定公开信息的范围时，普遍采用肯定概括与否定列举的方式。例如荷兰《政府信息公开法》第3条规定，任何人都可以向有关的行政当局、机构、服务部门或公司提出申请查阅与行政事务有关的文件中所包含的信息。该法第10条又规定，威胁到王国统一，损害国家安全，或者包含由自然人或法人向政府秘密提供的关于公司或者生产工艺的数据不得公开。该法第3条是概括的规定了信息公开的范围，而在第10条又列举了不公开的信息。[5](141)
尽管国外政府信息立法中以列举方式排除了部分不予公开的信息，但从总体上来说，各国在实施政府信息公开立法过程中经历了政府信息公开与保密文化的冲突。一方面公众希望通过获得政府信息监督政府和参与国家管理，而政府则希望通过控制信息谋求行政便利。政府机关在法律强制保密的情况下，同时基于政府信息公开立法的原则性与笼统性规定，便于无形中扩大了自己在信息保密范围方面的自由裁量权。这就导致相应的机关擅自扩大政府信息的内部掌握范围，公开什么，不公开什么，公开多少，公开程度如何均由政府部门自身决定，没有从行政相对人的需要或要求出发。实际上，政府信息公开的边际己经成为行政权力任意行使的延伸线。这不仅不利于公民参政、行使和实现自己的权利，而且也不利于公民权利在受到侵害时寻求救济，更不利于防止行政腐败。[6](5)
三、政府信息公开管理不当，权责主体不明确
国外立法中虽然规定了享有政府信息公开的权力主体必须履行的职责，诸如维护和及时更新政府信息等等。但是由于权责主体不明确以及责任主体的缺位，加之缺乏对政府信息公开行为的评估与监督。这就导致了权力主体怠于履行职责，部分国家在政府信息公开过程中出现了信息公开内容不完整、不真实、不及时以及随意性等问题。
此外，由于同一国家内部不同的行政机关拥有和掌握的信息有所差别，对于同一事件在不同时刻的报导也会因时因事而异，倘若各地区不能将信息统一，就很可能误导公众，进而造成不应有的损害发生。因此，为保证行政行为的统一和连续，有必要在推行行政信息公开过程中，实施不同层级、不同地区的行政机关之间信息共享，以真实全面的信息提高决策的正确性。与此同时，这也能避免信息的重复收集整理，减少人力物力的消耗，进而提高行政效率。
四、政府信息公开的费用支付问题
在影响政府信息公开有效实施的因素中，信息公开所需费用也是一个瓶颈。政府信息公开的形式主要分为政府机关主动公开与依据公民申请公开，这两种形式的公开，所需费用来源不同。前者主要由政府承担，后者则由各部门向申请获取信息的人征收。随着信息社会的来临，信息经济价值凸显，政府部门借手中的信息寻租的现象已经非常普遍。实践中，有的政府机关直接利用手中的信息谋取不当利益。如果放任政府机关借信息牟利，或者变相抬高获得信息的成本，都会影响信息公开制度的实施，增加公众获得信息的成本，因此，世界各国均将免费作为一项原则确立下来。例如，保加利亚《获得公共信息法》第20条规定获取公共信息应免费。
但是任何自由的实现都需要费用的支出，获得政府信息权利同样需要成本支出。为了减轻政府机关的负担，也为了杜绝各种不合理的申请行为，必须由申请人承担检索、复制与寄送信息的成本费用。例如，芬兰《公文公开法》第34条规定，以文件副本或者打印方式提供文件，或者以技术界面或者其他电子形式提供文件，以及国家机关提供的恢复和寄送服务，可以按照具体的规定收费。以其他公开方式提供信息不得收费。
在政府收费方面，世界各国普遍规定了对于经济特别困难的信息申请人减免费用的规定。例如，美国《信息公开法》第1条第4款规定：“为了实施本条规定，每个政府机关应经公告与评论程序后制定规章，明确规定根据本条处理申请的收费标准，并确定减免收费的程序与指南。这种收费标准应与管理与预算办公室主任经公告与评论程序后制定的各机关统一收费指南相符。”从以往经验分析，尽管制定了收费标准与减免规定，但在实际运作中由于牵涉到财产利益，倘若监督与管理不当，或者程序不完善等等，都可能引发政府腐败现象的发生，所以政府信息公开的费用支付问题应当引起注意。
五、政府机关受理信息公开申请后的处理期限问题
各国对政府信息公开申请的审查期限规定不同，但对于申请人的答复期限都可以分为三种：一是提出申请时当场答复；二是自收到申请之日起一定期限内答复；三是法定允许情况下可以延长一定期限的答复。若公共机关从请求之日起30日内未做出决定是否公开信息，应视为决定不予公开。据统计，韩国国家机构收到的13057件信息公开申请，申请当天收到答复的为9044件，3日内给予答复的为903件，7日内答复的为939件，15日内给予答复的有1566件，30日内答复的为476件，超过30日内答复的有129件。[7](178)从以上数据可知，多数申请能够得到及时答复，但仍有部分案件未能在法定期限内得到答复。
为了提高政府机关快速有效的处理申请的能力，美国信息公开法1996年修正案对政府决定制度作了一些改革。一是设置多途径处理程序。目的是改变传统上先申请先处理的单一模式，从而改变以往许多简单申请被先提出的复杂申请长期积压的状况。采取这种多轨处理制度，政府机关可以根据处理申请所需时间或工作量等因素，分别采用不同的处理方式。二是设置加速处理程序。目的是为了满足具有高度时间性的信息迅速处理的需要。修正案规定对申请人能够证明有“特别的需要和紧迫性”或者行政机关认为有必要适用此程序。对于“特别的需要和紧迫性”，修正案的解释是可以合理地认为如果不采取加速处理程序，将对个人的生命、人身安全造成即刻的危险，或者对主要是从事信息传播的个人提出的申请，急需获得有关的联邦政府的活动情况。[8]
六、政府信息公开中的权利救济问题
没有救济的权利只是虚空的权利。救济作为政府信息公开法律制度的一项基本原则，在国外的信息公开法中也有所体现。例如，保加利亚《获得公共信息法》、芬兰《公文公开法》、挪威《信息公开法》、美国《官方信息法》和韩国《公共机构信息公开法》等都规定了救济的内容。鉴于拥有政府信息的政府机关与信息公开申请人或有利害关系的第三人之间的争议属于行政争议的范畴，那么自然适用行政争议的救济手段，即行政复议或行政诉讼。此外，有的国家还有信息裁判所、议会监督专员、专门的信息委员会等救济方式与人员。考虑到我国的《政府信息公开条例》在涉及权利救济方面只规定了行政复议与行政诉讼两种途径，那么在此只对国外在适用这两种救济途径中遇到的问题加以分析。
行政复议作为行政机关内部的救济手段有其不可替代的优点，也有其无可避免的缺馅。就优点而言，复议机关熟悉被申请公开的信息，利于对信息的可公开性做出准确判断。较之诉讼程序而言，行政复议期限短，程序简单，不收费，便于尽快确定申请人的权利状况，从而避免了冗长的诉讼过程，节省了诉讼成本。然而，行政复议毕竟是行政系统内部的程序，因而无法克服部门利益的影响。从行政机关本身利益来看，行政机关倾向于不披露信息，因而由与被披露的信息有直接或间接关系的人员或机构主持的复议的公正性必然受到一定程度的限制。
作为另一种权利救济方式，行政诉讼是绝大多数建立政府信息公开制度的国家所确立的最终救济手段。较之行政复议而言，行政诉讼具有更严格的程序制度和证据制度，并且法院的超然地位和公正性、权威性更非其他机关可比。所以，虽然司法审查存在耗时较长、成本较高等缺陷，有的国家为此建立了准司法性的审查制度，如英国、泰国等国的信息裁判所，北欧和其他地区的一些国家则在议会中设立针对政府信息公开的监察专员，但这些国家仍无一例外地允许申请人最终诉诸法院。[9](27)
结语
本文仅是针对国外政府信息公开立法在实施过程中存在的典型问题进行了探讨，尽管有些问题还不能找到适宜的解决方案，但这些问题的存在同样可以预示我国在实施《政府信息公开条例》过程中可能遇到的困境。鉴于各国的国情有所不一，因此我国在借鉴他国经验时不能一味照搬，而只能在实践中逐步摸索适合于本国的有效路径。
[1]张明杰.开放的政府:政府信息公开法律制度研究[M].北京:中国政法大学出版社，2003．
[2]周汉华.外国政府信息公开制度比较[M].中国法制出版社，2003．
[3]李钥.美国的政府信息公开制度[DB/OL]. //www.chinaelections.org, 2007-10-19.
[4]杨立新.隐私权与知情权的冲突与协调[A].中国民法案例与学理研究:总则篇[C].中国法制出版社，2000.
[5]同[1].
[6]易晓阳.政府信息公开的立法研究[D].湘潭大学硕士学位论文，2003．
[7]同[1].
[8]杨传东.简评美国“信息公开法”1996年修正案[J].法学杂志，2000,(1).
[9]孙庆祥.试论政府信息公开[D].中国政法大学硕士学位论文，2004.
