七、关于立法语言文字的立法

　　立法语言与立法质量 高质量的立法与科学的立法语言。是一个事物不可分离的两个方面。这不仅是因为，成文法最显著的外部特征之一，在于它由文字以及由文字构成的语言排列、组合而成，因而语言文字成为一切成文法最基本的要件。而且更加主要的是因为，作为成文法最基本的构成要件的语言文字，随着成文法的历史发展不断演进，成为深具特色和优点的一种专门的语言文字──立法语言文字。立法语言文字在成文法的历史发展过程中，委实意义重大、不可或缺。立法语言文字是立法主体表述立法意图、目的和体现立法政策的一种专门载体。没有立法语言文字，立法主体的这些立法观念便无以反映，无以为人所知，因而也就不可能得以实现。立法语言文字不仅比一般的语言文字严谨、规范、简洁、通俗、明确，而且它也是所有法的语言文字中最为严谨、规范、简洁、通俗、明确的一种语言文字。立法语言文字在各种语言文字中也是最便于超越人们之间的文化程度、性别、职业、经历等等的界限，而为各种不同的人们或社会主体所认识所理解的一种语言文字。立法语言文字的特点和优点，使其能够将立法主体的立法意图、目的和它们所要体现的立法政策，有效地、充分地反映出来。科学的立法语言文字，既是保证立法质量的必不可少的条件，也是保证法的有效实施的有效工具。一个法律、法规、规章或其他规范性法的文件成功与否、科学与否，固然与立法的条件成熟与否，与立法者思想水平、知识水平以及对法所调整的社会关系了解的深度直接相关，但无庸置疑也与立法者的语言文字水平如何密不可分。

　　注意以立法方式规定立法语言制度 为了立出好法，许多国家的立法主体注意在提高立法语言文字的质量上采取措施，包括聘请法学家、语言学家等参加法的起草，对草案中的语言文字进行推敲、研究、修改或提出修改建议，特别是以立法的方式规定立法者或法案起草者应遵守的立法语言文字制度和技术。例如，为保证法的起草者能够遵循正确的法的语言文字起草法案，《美国统一和标准法案起草规则》明确规定：“法律起草者准备统一标准法时应当遵守这些起草规则。”实践证明，这样做很有益处。中国自古以来逐渐形成自己的语言文字大国地位，中国立法在语言文字技术方面也应有与这种大国地位相匹配的水准。研究和借鉴国外、境外关于立法的立法，不可不注重研究和借鉴国外、境外关于立法语言文字的立法。

　　国外、境外关于立法语言的立法，大体涉及这样一些方面：

　　（一）关于立法语言文字一般要求的立法规定

　　立法语言文字问题，包括句子使用、字词使用、标点符号使用、语气语态使用以及其他诸如此类的问题。对立法语言文字作出规范，就是对这些要素的运用设定法的要求。不仅如此，在这些问题之外，还有对以上问题具有统领作用的关于立法语言文字的一般要求问题。这些要求主要有以下几个方面：

　　采取立法语言文字形式 法中的语言文字应采取立法语言文字形式。成文法固然需要以语言文字予以表现，但并不是任何一种语言文字都可以承担表现成文法的任务。法中的语言文字，不同于文学语言文字，立法者不能用小说、诗歌、散文这类文学形式表现法中的语言文字，不能用形容的、夸张的、抒情的、比拟的、象征的这类文学手法表现法中的语言文字。法中的语言文字也不同于学术研究的语言文字，不同于一般公文的语言文字，不能用这一类的语言文字表现法中的语言文字。法中的语言文字应以专门的语言文字形式亦即立法语言文字来表现。对此，前罗马尼亚《立法技术总方法》所规定的一般要求是：规范性文件草案的措辞应 “采用法律规范所固有的命令形式。”（第8条）“草案的措词应当以调整社会关系的法律规定所固有的命令形式来表达”。 （第99条）《立法技术总方法》的这两条规定，只是强调法案应以命令形式这种方式来表达，而命令形式并不是立法语言文字的全部表现形式，因而是不全面的。但在众多的有关立法语言文字的立法规定中，《立法技术总方法》的这两条规定，是为数不多的专门设定制度要求法案应以立法语言文字形式来表现的立法规定。

　　准确、简洁、清楚、通俗、严谨、规范和庄重 立法语言文字应准确、简洁、清楚、通俗、严谨、规范和庄重。这一要求对立法语言文字中的句子使用、词语使用、标点符号使用、语气语态使用以及其他有关方面都是适用的，但对句子使用、词语使用、语气语态使用则具有更经常的适用性。在准确、简洁、清楚、通俗、严谨、规范和庄重这些方面，准确、简洁、清楚、通俗，更为有关立法所注重规定。美国《统一和标准法案起草规则》尤其重视立法语言文字的准确、简洁、清楚和通俗，重视运用简单、常用的语言文字立法。《法案起草规则》开首的“概说”部分，劈头便提出：一部好的法律的起草要素是用语准确、简洁、清楚和通俗。法案中的词语应能清楚地表明该法的作用和目的。要求立法者注意选用简单、常用的字词，注意使每一个读者都能作出符合原意的理解。要求去掉可有可无的字词，运用正确的语法。《法案起草规则》还指出运用简洁的语言文字对表述法的功能有着怎样的意义：法的主要功能是：创制或建立制度，规定职责和义务，规定权力、权利或授予特权，规定禁止事项；而对这些功能加以言简意赅的表述，便可以使法更加准确、明白，因而也更有助于实现这些功能。《法案起草规则》第6条的条文标题就是“简洁”二字，规定起草法案要注意：其一，删去不必要的词语；其二，一个词和词组应以相同的字词表达相同的意思；其三，用最简朴的句子表述法的内容。《法案起草规则》关于这一条的评论是“法庭会考虑成文法的每一个字词，并尽可能明确地解释其意义，因此，多余的字词只会产生误导。”前罗马尼亚《立法技术总方法》则规定：“条文必须简洁扼要、明晰准确，以便人人都能理解。”（第8条）“文字必须简洁、明晰和准确，不得模模棱两可。”（第99条）台湾的《行政机关法制作业应注意事项》对法案草拟的语言文字也提出“用语要简浅”的要求，规定：法规用语须简易易懂，文体应力求与一般国民常用语文相切近。

　　立法语言文字应协调一致 立法语言文字的协调一致，对于立法是个十分重要的要求，一个法的体系，其内容需要协调一致；一的法律、法规或规章，其内容需要协调一致；同样的，法律体系也好，法律、法规或规章也好，其语言文字也需要协调一致。美国《统一和标准法起草规则》第5条专门规定了一致性问题。该条设置的关于一致性的制度包括两个方面：一是要求同一个法的语言风格应保持一致，同一个字或词组不能表达不同的意思，相同的语义不能采用不同的词语表达。二是要求相类似的条款的结构按排应一致，内容相似的条文结构应作相同的安排。前者便是对立法语言文字的一致性作出的要求。该条的评论说：“一致性有助于避免在相似的条款中用不同的结构。”前罗马尼亚《立法技术总方法》也规定：必须注意采用符合立法语言文字要求的统一术语。同一个概念只能使用同一个词汇来表达。（第101条）在法的体系或整个规范性文件体系中，不同层次的规范性文件所用的术语应当协调一致。“执行机关的规范性文件中使用的术语不应不同于基本的规范性文件中使用的术语。”（第101条）

　　（二）关于立法语言文字的句子使用规则的立法规定

　　句子使用规则 同其他语言文字一样，遵循正确的句子使用规则，也是正确运用立法语言文字所必需的。但是，在这个问题上，同其他语言文字颇有区别的是，立法语言文字中的句子运用，应遵循上述“准确、简洁、清楚、通俗、严谨、规范和庄重”这一类的基本要求，而不宜刻意追求那些在文学语言文字、学术研究语言文字中经常运用的“丰富多采”的句子表现形式。例如：在句子结构方面，应注意运用短句和简单句式，尽量避免使用长句和复杂的句子结构。

　　句子使用规则的一则立法规定 美国《统一和标准法案起草规则》认为：法应易于理解，复杂的句子结构经常使法模棱不清。运用简单的句子结构，一个句子表达一个意思，则容易使句子的含义为读者理解。因此明确要求：法律中应运用短句和简单句，避免使用独立句、并列句、复合句或其他复杂的句子结构。（第1条）再如：句子中的主语应明确而不宜省略。美国《统一和标准法案起草规则》第2条规定：除法律中的内容可明显表明句子主语因而可以省略外，通常情况下，被授予权力、特权，或被规定了职责、义务和被禁止某种行为的个人和单位，作为句子的主语。

　　（三）关于立法语言文字的字词使用规则的立法规定

　　字词使用的首要规则及其制度规定二则 语言文字的运用问题，更多的是语言文字中的字词运用的问题。立法语言文字的字词运用，首要的规则当然是遵循上述整个立法语言文字都要遵循的“准确、简洁、清楚、通俗、严谨、规范和庄重”的基本要求。这个要求在立法语言文字的字词运用方面，具体体现在一系列方面。

　　前罗马尼亚《立法技术总方法》关于立法语言文字的字词使用规则所规定的制度，是这种具体体现的一个典型。例如，《总方法》规定：其一，应以现代通用词汇来表达，新词只能在已经普遍推广的情况下使用。在必要时，方可使用法所涉及的活动领域或范围内通用的术语亦即专业术语。（第100条）其二，如果法或规范性文件中使用的词汇具有若干个涵义或不同于通常的涵义，在该法的本文中必须指明这一词汇的具体涵义，以便保证对该法的正确解释。（第101条）其三，法案的措词必须准确遵守缀字规则和全部语法规则。（第102条）

　　美国《统一和标准法案起草规则》确定的立法语言文字的字词使用制度，是体现“准确、简洁、清楚、通俗、严谨、规范和庄重”的基本要求的又一个范例。在这方面，《规则》对字词使用的总的要求是：妥善选择、谨慎使用。具体要求是：其一，按照一般的和习惯的用法，选择最能表达法意的简短、熟悉的词和词组；避免“深奥的法律用语”。例如：用“后”，不用之后；用“前”，不用“之前”；其二，不能同时用一个词和它的近义词表达不同的意思；其三，慎用代词，只有被指代的词不被误解并且是中性词时，或者是存在着一系列的名词如果不用代词则只能重复这些名词因而有明显的累赘毛病时，才可使用代词；其四，尽可能但谨慎地用所有格的名词；其五，在引用或强调时不用“上述”、“前述”、“以前提到的”、“尽管如此”之类的表述或相似的字词；其六，如果“一个”或“这”可表达相同的意思，就不用“一些”、“每个”、“每一个”、“所有的”或“一些”；其七，不采用“和／或”这种不确定的表述方式。（第7条）其八，尽少采用有性别差异的代词。为解决这一问题，起草法案时，可考虑采用中性的词语。（第4条）。

　　正确使用一些常用的字词 立法语言文字的字词运用，另一个重要的方面，是要正确使用一些常用的字词，特别是要注意使用诸如“可以”、“不得”、“应该”、“必须”、“和”、“或/或者”、“如此”这类常用字词。这类常用字词在法律、法规、规章中出现的频率很高，地位和作用也很突出，但中国立法理论和实践对它们还注意不够。国外如美国对这类字词的使用方法相当重视，并有立法规定，可供参考。

　　“可以”、“不得”、“应该”、“必须” 法律规范所确定的行为模式，通常由授权性规范、禁止性规范、命令性规范所合成。表现这几种规范的关键词便是“可以”、“不得”、“应该”、“必须”这类常用字词。“可以”表示授权或容许：“不得”表示禁止：“应当”和“必须”表示命令。美国《统一和标准法案起草规则》规定了这类常用字词用法的制度。其一，“可以”的用法。“授予”权力、特权或权利“时，使用”可以“。如：”申请者可以要求延期……“。其二，”不得“的用法。禁止亦即限制某种行为，使用”不得“。禁止行为分为两种：一种是禁止积极的行为，一种是禁止消极或被动的行为，这两种禁止，在中国都使用”不得“，但在美国，则分别使用”不可以“和”不允许“。按《规则》规定，”不可以“用于”申请者‘不可以’提出（积极动词、积极语态）一个以上申请“这样的情况下：”不允许“用于”申请者不允许是（不积极动词）累犯“、”申请在汇报过程结束之前‘不允许’被提出“的情况下。其三，”应当“和”必须“的用法。表示职责、义务、要求或先决条件，使用”应当“或”必须“表述。针对积极动词或是在主动语态中，使用”应当“。如：”被害方‘应当’提出（主动句中的积极动词）申请“。针对不积极动词或在被动语态中，使用”必须“。如：”申请者‘必须’是（不积极动词）成年人。“（第8条）

　　“和”、“或/或者” “和”用于表示两项以上事物的并列关系，“或/或者”用于表示两项以上事物的选择关系，它们都在并列的两个字词之间使用，或在并列的表示多项事物的字词的最后两个字词之间使用。美国《统一和标准法案起草规则》规定：其一，只在一系列并列的词的最后一个词前用“和”。其二，只在一系列供选择的词的最后一个词前用“或/或者”。其三，“和”、“或/或者”应当用明确表示包括几项内容的介绍性短语引导，如：“下列任何一项”，“下述中的一项”，“下列所有事项”， 或“下列任何一项或一项以上”。（第14条）

　　“如此” 美国《统一和标准法案起草规则》还对“如此”这类常用词的用法作了规定。要求立法者不要用“如此”代用“这”、“那”、“它”、“那些”、“他们”或其他类似的字词。 “如此”可以表示“例如”或“那种类型的”。（第10条）

　　（四）关于立法语言文字的标点符号使用规则的立法规定

　　美国标点符号制度一例 法律、法规、规章和其他规范性法文件中的标点符号，是立法语言文字的一个组成部分。标点符号使用的正确与否，同样关系立法意图、目的等等是否能够有效地得以体现。国内关于立法语言文字中的标点符号使用问题，尚少研究，更无立法予以规范。但美国《统一和标准法案起草规则》却规定了专门的关于如何使用标点符号的制度：其一，标点符号的使用应当谨慎，否则可能会改变法意。其二，一个句子有三个或三个以上的井列的词、词组或从句，在最后一个词、词组或从句前用逗号断开，逗号后紧跟“和”。如：“男人、女人、和孩子”（men，women，and children“），而不是”男人、女人和孩子“（men，women and chlldren）。（这一点同中国的表述方式明显不同）其三，一个句子有三个或三个以上的选择性的词、词组或从句，在最后一个词、词组或从句前用逗号断开，逗号后紧跟”或“。其四，分项列举时用冒号。其五，只有在为了清楚地引用别的法律条款，阐述所引用条款的性质时才用圆括号。如：”按照第24条（a）（3）（信誉良好的买方），……“。方括号有特殊的意义，不用作标点符号。（第11、21条）。在这里，美国《统一和标准法案起草规则》将括号分为两种：圆括号和方括号。中国立法实践中对括号在法律、法规、规章中的用法，尚无这一区分。关于括号的用法，可参见上文所述。

　　（五）关于立法语言文字的语气、语态、单复数使用规则的立法规定

　　语气、语态、单复数形式的使用 法律、法规、规章中的语气、语态、单复数形式的正确使用问题，同样是立法语言文字中的一个重要问题，与立法质量直接相关。国内对这一问题的研究还很薄弱，亦无立法规范。美国《统一和标准法案起草规则》虽然是对英语中的这类问题所作的规范，但也有可供参照之处。《法案起草规则》规定：其一，应使用陈述语气表述法的语言；其二，名词多用单数，复数应极少使用；其三，尽量避免使用被动语态。《法案起草规则》认为，采用单数比采用复数更简单明白。但在少数非使用复数形式不足以表达法意的情况下，也可用复数。（第3条）

　　八、关于法的修改、补充和废止的立法

　　立法是个系统工程，不仅包括制定或认可法，还包括修改、补充和废止法。完善立法，实现立法的科学化、系统化，也要注意做好法的修改、补充和废止工作。提高中国立法质量，因而也包括解决法的修改、补充和废止方面的问题。解决这些方面的问题，可从完善法的体系的角度促进立法质量的提高。

　　（一）关于法的修改和补充的立法规定

　　法的修改和补充与立法质量 法的修改和补充是保证或改善立法质量的一个重要途径。法的修改和补充，是立法主体对现行法实施变动，使其呈现新面貌的专门活动。法的修改的任务在于对现行法的内容加以修缮改动，通过这种活动使法臻于立法主体预期达到的状况。法的补充，则是在原来法的规定不变的情况下，在法中加上新的内容，使法更完善、能解决更多更复杂的问题。由于法的补充是对原来的法加进新的内容，补充之后，原来的法便发生变化，在这个意义上，法的补充也是一种法的修改。做好法的修改和补充工作，有助于立法适应变化了的新情况，弥补由于立法不周使法带有不科学之处等欠缺。 [18] 无疑的，被修改和补充的法律、法规、规章如果有质量问题，通过修改和补充，其质量一般便会得以提高或改善。

　　欧美台法的修改补充的有关制度 国外、境外以立法形式对法的修改和补充作出不少规定，在本文着重研究的美国、台湾和前罗马尼亚的立法文件中，都确立了自己的关于法的修改和补充的制度。它们的制度主要包括这样一些内容：

　　第一，法的修改和补充的原因或条件。台湾《中央法规标准法》第20条对此作了系统的规定：“法规有下列情形之一者，修正之：一、基于政策或事实之需要，有增减内容之必要者。二、因有关法规之修正或废止而应配合修正者。三、规定之主管机关或执行机关已裁并或变更者。四、同一事项规定于二以上之法规，无分别存在之必要者。”前罗马尼？á？？勰？？？？

　　橢橢？？？？？？？？？？？l？？？p？P？？？？？？？8？L？t？？？？？（？？？？？？？ [1] ？？？？？？$？？仭F？？？？？？？？，须修改的规定应全部废除，并以新的规定代替，旧的规定中的有效部分可予保留，并补充新的必要的内容。“（第93条）其三，多次修改与再次公布。”在对过去曾修改过的规范性文件进行修改时，最后的修改应援引最初的文件，并注明以前各次的修改，如果经过再次公布，则须注明再次公布的日期。“（第94条）其四，新规定应列入法的整体。”代替旧条文的规定必须和谐一致地列入经过修改的文件，并保留原有的文体和术语。“（第95条）其五，大量修改与重新公布。”在规范性文件的条文大量修改的情况下，必须重新公布该规范性文件，在决定实行修改的规范性文件中应当对此作出相应的规定。再次公布通常应当与决定进行修改的文件的公布同时进行。“（第96条）美国《统一和标准法案起草规则》对法的修改的方式和要求也有规定，例如规定了这样的技术要求：修改已通过的统一和标准法案时，删除的词句上划上直线，在增加的词句下划强词直线。并指出：标明删除的语言，避免会议花费不必要的时间去争论与法案中现存的语言没有关系的修改提议。（第28条）台湾《中央法规标准法》第10条对法的修改的技术要求则有更细腻的规定：修正法规废止少数条文时，得保留所废条文之条次，并放其下加括孤。注明”删除“二字；修正法规增加少数条文时，得将增加之条文，列在适当条文之后，冠以前条”之一“、”之二“等条次。废止或增加编、章、节、款、目时，准用前二项之规定。

　　第三，法的补充的方式和要求。前罗马尼亚《立法技术总方法》第97对法的补充的方式和要求规定了这样的制度：其一，补充规范性文件应以对现有条文补充新的款项或以增添其他条文的方法进行。每一新的条文通常应加上它前面条文的顺序号，并附有特别标记。其二，对规范性文件作补充时，必须保证其结构的完整。其三，有关修改的技术规则相应地适用于补充的情况。

　　第四，法的修改和补充的程序。由于法的修改和补充是行使立法权的一种正式的立法活动，它的进行应以法定程序为依据。台湾《中央法规标准法》第20条规定：法规修正之程序，准用本法有关法规制定之规定。

　　（二）关于法的废止的立法规定

　　法的废止是法的新陈代谢所必需 法的废止，是立法主体依据一定职权和程序，对现行法实施变动，使其失去法的效力的专门活动。法的废止的目的和任务，主要是将有关法从现行法的体系中清除出去，使其由法变为非法，进而使法的体系得到纯化、完善。法的废止，也是适应社会关系发展变化所必需，实现立法的推陈出新、完善法体系所必需。这种新陈代谢对保证法体系的整体质量有重要价值。

　　欧美台有关法的废止的立法规定 国外、境外以立法形式对法的废止有种种规定，这些规定所形成的制度包括诸多方面。从美国、台湾和前罗马尼亚的立法文件来看，法的废止制度涉及四个方面：

　　第一，废止的原因或条件。台湾《中央法规标准法》第21条对此作出四项规定：法规有下列情形之一者废止之：其一，机关裁并，有关法规无保留之必要者。其二，法规规定之事项已执行完毕，或因情势变迁，无继续施行之必要者。其三，法规因有关法规之废止或修正致失其依据，而无单独施行之必要者。其四，同一事项已制定新法规，并公布或发布施行者。

　　第二，过时的、失效的、实际上已停止适用的法，也要明文废止。前罗马尼亚《立法技术总方法》规定：制定新法，必须指出同新法相抵触的一切立法规定，并且必须明确说明这些规定应予废止。（第88条）如果由于社会关系的发展，某一个法实际上已经停止适用，主管机关仍须正式提出予以废止。（第90条）在废除某一包含特定活动范围的一般法时，不导致废止单行法；在单行法应予废止的一切场合，均须明确指出这一情况。（第91条）

　　第三，废止的方式和要求。前罗马尼亚《立法技术总方法》规定：其一，法的废止必须由同一等级或更高等级的法确定。（第88条）其二，全部或部分废止的，从法律到法令按时间先后顺序列出。（第88条）其三，间接废止或一般废止。由于某些规定的复杂性使得不可能一一列举哪些法同要通过的法相抵触，在这种特殊情况下，可在列举直接要被废止的法后面加上“以及其他相抵触的规定”的字句，即采取间接废止或一般废止方式。（第88条）其四，直接废止。在通过较高等级的法引起废止尚未直接被废止的较低等级的法时，主管机关必须采取措施直接废止这个法。（第89条）

　　第四，废止的程序。台湾《中央法规标准法》规定，其一，法律之废止，应经立法院通过，总统公布。命令之废止，由原发布机关为之。依前二项程序废止之法规，得仅公布或发布其名称及施行日期：并自公布或发布之日起算至第三日起失效。（第22条）其二，法规定有施行期限者，期满当然废止，不适用前条之规定。但应由主管机关公告之。（第23条）其三，法规定有施行期限，主管机关认为需要延长者，应于期限届满一个月前送立法院审议。但其期限在立法院休会期内届满者，应于立法院休会一个月前送立法院。命令定有施行期限，主管机关认为需要延长者，应于期限届满一个月前，由原发布机关发布之。（第24条）其四，命令之原发布机关或主管机关已裁并者，其废止或延长，由承受其业务之机关或其上级机关为之。（第25条）

　　（三）关于相关的立法辅助性制度的立法规定

　　法的修改、补充和废止应是立法活动中的一项常规性的活动，需要经常予以关注。而保证法的修改、补充和废止得以常规性地开展并取得好的效果，需要做好相关的辅助性工作。台湾《行政机关法制作业应注意事项》在这方面规定了一些制度：

　　“法规研释”制度 《注意事项》规定：其一，各机关适用法规有疑义时，应就疑义之法条及疑点研析各种疑见之得失。择采适法可行之见解。如须函请上级机关释复时，应分别叙明下列事项：（一）有疑义之法条及疑点；（二）各种疑见及其得失分析，（三）拟采之见解及其理由。其二、法规之解释函（令）于拟释时，应会同法制单位或指定之负责人员办理。实行这种“法规研释”制度，便可以经常地、及时地发现现行法中的问题并加以解决，其中包括发现哪些法应修改、补充或废止，从而及时、有效的解决法的修改、补充或废止问题。

　　“资料整建”制度 《注意事项》规定：其一、完成制订程序之法规应由法制单位或指定之专责人员分别建立个案资料。有关适用解释函（令）或修正等资料应随即增列。其二、法规之编印，应依“行政院暨所属各机关法规印制统一规格”及“法规编号说明”办理。统一整编解释函（令），应将有关解释函（令），编列于所释条文之后。这种立法“资料整建”制度的建立和有效实行，对及时、有效地做好法的修改、补充和废止工作，也无疑具有积极作用。

　　“法规整理”制度 《注意事项》规定：其一、法规有下列情事之一者，应即办理废止：（1）完全不合时代要求、不便民或阻碍革新者。（2）行政规章与法律抵触者。（3）规定事项可以一般行政命令替代或已有新法规可资适用，旧法规无保留必要者。（4）母法业经废止或变更，子法失其依据，无保留必要者。（5）已不适用或就母法加以补充修订即足资适用，子法无保留必要者。（6）其他憎形无保留必要者。其二，法规有下列情事之一者，应即予以合并：（1）就同一事项有数种法规者。（2）就性质相同或类似之事项制定之数种法规，可以归并成一个法规者。（3）可以通则性之法规替代，无分别制定数种法规之必要者。（4）其他憎形数种法规可子合并者。其三，法规有下列情事之一者，应即修正：（1）基于政策或实际需要，或因有关法规之修正或废止，其规定有增、删、修正之必要者。（2）规定事项部分已不适用，不合时代要求、不便民或阻碍革新者。（3）同一法规内容前后重复矛盾者。（4）数种法规相互抵触者。（5）其他情形有予修正必要者。“法规整理”制度对法的修改、补充和废止，更有直接的、有效的作用。

　　“解释函（令）整理”制度 《注意事项》规定：其一、解释函（令）有下列情事之一者，应即停止适用：（1）内容与法规分歧、抵触或逾越法规之本意者。（2）内容不合理、不便民或与当前政策不符者。（3）所释之法规条文已修正或删除者。（4）内容与其他解释分歧、抵触或重复者。（5）就个别事件所作解释无援用价值者。（6）其他情形无适用之必要者。其二，解释函（令）系就法规予以释明或补充，其内容合理可行，并系经常适用者，依下列规定办理：（1）所解释之法规即可修正者，修正其所解释之法规予以明定。（2）所解释之法规有施行细则或子法者，修正其施行细则或子法予以明定。（3）所解释之法规不宜修正，又无施行细则或其他子法以资规定者。则暂予保留，并统一整编，俟该法规修正时，再作明确规定。其三，解释函（令）系就个别事件释示其法律关系而仍有援用价值，且不宜将其含义纳入有关法规之内者，予以统一整编。同上一制度一样，这一制度对法的修改、补充和废止的作用，也是有效的、直接的。

　　“整理作业”制度 《注意事项》规定：各机关法制单位或指定之专责人员对所管法规及解释函（令）应轮番检讨，遇有应行整理之法规及解释函（令），即通知各业务主管单位分别依法规废止、修正（合并）程序及解释函（令）停止适用等方式实施整理。这是为实施“法规整理”制度和“解释函（令）整理”而作出的进一步的规定。

　　九、关于法的公布的立法

　　立法的一个重的程序和环节 法案经有权主体审议、表决并获通过后，有的又经其他形式的认可后，即成为法。但这时的法尚未广为人知，还不能发挥它的调整社会关系、规范人们行为的作用。要使法广为人知并发挥其作用，必须将法公之于众，以便国家机关、公职人员和公民都能了解、执行和遵守法，从而实现立法的意图和目的。因此，法的公布是立法的一个重要的程序和环节。这个程序和环节状况如何，也关乎立法质量的状况。

　　国外、境外关于立法的立法规定中，一般都有关于法的公布的内容。这些规定首先体现在宪法规定中。有些国家还制定专门的法律规定法的公布问题，如前苏联有《关于苏联法律、苏联最高苏维埃决议、苏联最高苏维埃主席团法令和决议的公布和生效程度》（1958），德国有《关于规范性文件的公布》（1950），美国等国也有这类立法。还有在其他法律、法规中规定法的公布制度的。我们可将这些立法规定大体上分为宪法性规定和其他立法规定两类。

　　（一）关于宪法性文件规定的法的公布制度

　　公布的地位和权限 主要包括这些内容：第一，法的公布是立法的必经程序。在现代各国，已有这样的共识：法通过后如果秘而不宣，便没有约束力。有的国家如比利时的宪法专门规定：任何法在未按法定形式公布以前，都不具有约束力。因此，公布法也成为立法的必经程序，公布法的权力也成为立法权的一个组成部分。第二，法的公布须由有权的机关或人员进行。公布权在许多国家同批准和签署法的权力相衔接。这些国家的国家元首或立法机关的领导机构，在批准或签署法后，即按法定程序将法公之于众。第三，法的公布制度是牵制与平衡制度的一个方面。在许多由国家元首行使公布权的国家，公布权是行政对立法实行制约的一个手段。这些国家握有公布权的总统接到议会通过的法案后，如不同意公布，可要求议会再行审议，议会不得拒绝。但这些国家通常又规定：总统在法定时间内不公布或颁布法，或议会根据总统要求对法再审后坚持原来意见的，议会可自行公布或颁布法，或总统应公布或颁布法。这些国家法的公布权同法的批准权一样，反映了所谓“牵制与平衡”的原则。当然也有一些由国家元首行使公布权的国家，公布权在实际上并不能使立法和行政两方面得以相互牵制与平衡。这些国家的元首必须公布法，或事实上从来也不拒绝公布法。

　　公布的期限和方式 第一，法的公布的期限。许多国家规定，法案经议会通过及有关方面复议或批准后，应在一定时间内公布。规定的时间有长有短。有1个月的如意大利。有15天的如法国。还有10天或其他期限的。也有许多国家对公布法的时间未作具体规定，这些国家通常在法获通过、批准后随即公布。如遇特殊情况则作别论。法的公布是法的生效的前提，只有将法公之于众才能对其加以实施。但法的公布的时间同法的生效的时间是两回事。第二，法的公布的方式。法的公布方式各国大体一致，即在立法机关的刊物上或在指定的其他刊物上公布法。目前各国一般都有公布法的刊物。法要在指定刊物上公布，意味着只有经过这样公布的法才有效，而在其他非指定的场合将法公之于众，如在非指定的报刊书籍上刊登法，在电视、广播中传播法，在宣传栏张贴法，都不是正式公布法。一些多民族多语种的国家，还规定法要由几种文字同时公布，如瑞士和前苏联、南斯拉夫、罗马尼亚等即如此。

　　（二）关于其他立法规定的法的公布制度

　　这方面的规定比较博杂。但我们可以台湾《行政机关法制作业应注意事项》所设定的关于法的公布的制度为例作为介绍。在这个《注意事项》里，法的公布称为分布。按照《注意事项》：

　　法规命令之发布 其一、发布方式以刊登公报为原则。其二、下列法规命令，应报院发布或核定后发布。（1）依法律规定应由院发布者；（2）依法律规定应报院核定后方能发布者。（3）规定事项涉及重要政策或二部、会、处、局、署以上，依权责划分须报院者。其三、规定事项涉及两个以上机关权责之法规命令，其报院发布及送立法院查照，主稿机关均应与有关机关会衔办理：列衔次序以主稿机关在前，会稿机关在后。其四、两个以上机关会衔发布法规命令，由主稿机关依会衔机关多寡拟妥同式发布令及有关函稿所需份数，于刊行后，备函送受会机关刊行，并由最后受会机关按发文所需份数缮印、填注发文字号（不填发文日期）用印依会稿顺序，送退其他受会机关坟注发文字号（不填发文日期）用印，依序退由主稿机关用印并填注发文日期、文号封发，并将原稿一份分送受会机关存档。其五、各部、会、处、局、署依法律授权或本于职权所发布之法规命令，于发布后应将发布文号、日期、法规全文，副知行政院法规委员会列管。

　　省（市）单行法规之发布 其一、下列单行法规，应报请行政院定后方得发布。（1）依宪法第108条第二项规定，对于原应由中央立法之事项，省于不抵触国家法律内，得由省制订之单行法规。（2）依宪法第109条规定由省订定之法规。（3）依法律授权由省市或省（市）政府拟定，报请本院核定之法规。（4）因执行本院委办事项所订定之法规。（5）关于机关组织之法规。其二、法律授权由省（市）或省（市）政府拟订报请中央主管机关核定之单行法规，应俟报请中央主管机关核定后，方得发布。其三、法律授权由省（市）政府订定之法规，由省（市）政府进行发布。其四、省（市）政府依法律授权或本于职权所发布之单行法规，于发布后应将发布文号、日期、法规全文，副知行政院法规委员会。

　　其他规范性文件之分发 凡不应定为法规之规定，可用函分发有关机关，不采发布方式，不规定“自发布日施行”，并避免使用“颁行”、“发布”等语词。但依其性质应以法规规定者，不得以注意事项或要点等替代。

　　「注释」

　　[7] 现代成文法的结构通常包括三方面要件：一是法的名称。二是法的内容。其中包括规范性内容和非规范性内容。三是表现法的内容的符号。其中主要包括名称下方的括号，目录，总则、分则、附则，各部分的标题，序言，卷、编、章、节、条、款、项、目，有关人员的签署，附录和语言文字。法的结构中的这些要件在构成法的过程中发挥着各自的作用。它们有的是每个法必备的要件，如法的名称、法的规范。有的是某些法必备而另一些法则不需具备的要件，如关于专门概念和术语的解释，关于授权有关机关制定变通、补充规定或制定实施细则的规定，关于废止有关法的规定。有的是法中可具备亦可不具备的要件，如关于立法指导思想的说明，序言，目录。同法的结构中的要件在构成法的过程中具有不同作用的情况相联系的是，法的结构有简单的结构、复杂的结构和介乎两者之间的结构的区别。立法者特别是法案起草者的一个重要任务，是要研究法的结构，研究各种法应有哪些要件，如何使法的要件科学化，如何运用法的要件使法的结构完善化。参见拙著《立法学》（北京大学出版社1988年版）第411－417页。

　　[8] 参见拙著《立法学》，法律出版社1998年版，第536页。

　　[9] 参见拙著《立法论》，北京大学出版社1994年版，第655页。

　　[10] 参见拙著《立法学》，法律出版社1998年版，第550－551页。

　　[11] 参见拙著《立法学》，法律出版社1998年版，第553－554页。中国立法实践中，在法的正文中轻易使用括号的情况时有出现，有的法在正文中还动辄使用括号。例如，《中外合资经营企业法》有“外国公司、企业和其他经济组织和个人（以下简称外国合营者）”，“同中国的公司、企业或其他经济组织（以下简称中国合营者）共同举办合营企业”的表述。这些表述应当通过对“外国合营者”和“中国合营者”的含义以专条或专款加以定义的方式代替。该法中的“其价格（场地除外）由合营各方评议商定”、“正副总经理（或正副厂长）由合营各方分别担任”的表述，也应修改，前者改为以但书形式表述，后者则直接去掉括号。地方性法规在正文中使用括号不慎的现象更随处可见。《黑龙江省边境管理条例》正文中使用括号达16处之多，《上海市外商投资企业清算条例》正文中使用括号有4次。这些括号几乎全部是不必或不宜使用的，或是可以用其他表述形式取代的。在中国法的完善过程中，应消除这些弊病。首先要对括号问题有必要的认识，不能始终认为这类问题是不足道的小问题。

　　[12] 参见拙著《立法学》，法律出版社1998年版，第554－555页。附件的形式或种类颇多。主要有：（1）有关独立的法或法文件。如《香港特别行政区基本法》的附录，包括《香港特别行政区行政长官的产生办法》等3个独立的法文件。（2）有关法的条文。如《全国人大常委会关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》，附有《刑法》有关条文。（3）有关图表和图形。如一系列有关税收税务方面的法律和行政法规附有税率表，《国徽法》附有中华人民共和国国徽图案。（4）有关说明。如《国旗法》附有《国旗制作说明》。（6）有关数据。如不少经济法律、法规附有有关数据。（7）有关名单。如改革国家机构、确定代表名额的有关法律、法规中，附有有关名单或名额。附件应用全称或规范化的名称。不能像《全国人大常委会关于严惩严重违害社会治安的犯罪分子的决定》的附件，只写“附：刑法有关条文”，没写“附：《中华人民共和国刑法有关条文》”。

　　[13] 参见拙著《立法论》，北京大学出版社1994年版，第636－638页。

　　[14] 参见拙著《立法论》，北京大学出版社1994年版，第638－641页。

　　[15] 参见拙著《立法论》，北京大学出版社1994年版，第641－644页。

　　[16] 参见拙著《立法论》，北京大学出版社1994年版，第644－646页。

　　[17] 参见拙著《立法论》，北京大学出版社1994年版，第646－648页。

　　[18] 参见拙著《立法学》，法律出版社1998年版，第611－612页。

　　北京大学法学院·周旺生