论国有企业改革的重大转变及其法制方略
发布日期：2003-06-18 文章来源： 互联网
一、国有企业改革的重大转变首先，国有企业改革的转变表现在与市场经济目标体制的联系上。
党的十一届三中全会以后，关于目标体制的提法有过三次变化，开始提“计划经济为主，市场调节为辅”，后来提“有计划的商品经济”，再后来提“计划经济与市场调节相结合”，相应地，国有企业的改革内容也在作不断调整：扩大企业自主权、利改税、多种形式的责任制等等。经过十几年的改革，国有企业理应搞好搞活，但事实上，它受传统体制的影响太深了，承受的负担太重了，以致亏损面在继续扩大，亏损的金额在增加，经济效益在下降，国有资产在流失。原先国有企业改革的方法措施，见效不很明显。我们可以说，十几年的企业改革有突破、有进展，对旧体制的认识也在深化，问题是八十年代设计的目标体制仍然没能彻底摆脱高度集权的计划经济体制束缚，仍然缺乏具有说服力和科学合理的界定，仍然模糊不清而犹疑不定。围绕着这样的体制目标来设计国有企业改革的内容和形式，自然受到极大的局限。认识到计划经济体制的弊端，但不愿否定计划经济；体验到市场的巨大作用，但不敢提市场经济，人们困惑在姓“社”还是姓“资”的矛盾之中。
1992年，邓小平同志南巡时明确指出：“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划，市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场”。党的十四大明确提出我们的目标是建立社会主义市场经济体制，这就为重新考虑国有企业改革的思路指明了方向。国有企业应和其他类型的企业一样，成为市场经济活动的主体，遵循市场经济活动的规律，在竞争中占据国民经济的主导地位。国有企业作为建立市场经济体制目标的最重要的微观基础，要完全纳入市场经济的轨道。
其次，国有企业改革的重大转变体现在指导原则的变化上。
改革进入八十年代中期，提出了“两权分离”的问题。所谓“两权分离”，即是国家在保有财产所有权的前提下，授予国有企业经营权。对此，《民法通则》、《全民所有制工业企业法》也都作了明确规定。“两权分离”相对于传统体制下两权不分、两权集于国家一身是一个很大的进步，它的设计意图是要实行政企分开，让国有企业享有更多的经营自主权。但从实施的效果看，政府直接行使国有企业财产的所有权，为政府随意干预企业的活动找到了更可靠的依据。不少企业反映，法律上所规定的各项自主权仍然不能完全落实到企业头上。
原因何在呢？根据有关规定和理论阐释，国家保留的所有权应包括对国有企业财产享有占有、使用、收益和处分的权利；经营权是指企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。从两权比较中可见，经营权并没有区别于所有权的独特内容，而是所有权的一部分。我们讲两权在两个主体间分离，就须表明，两主体对同一客体所行使的权利完全不同。国家行使的权利不同于企业，企业所行使的权利也不同于国家。可是实行两权分离后，企业行使占有权、使用权和依法处分权，国家并没有宣布放弃这些权利。国家行使的财产所有权，具有绝对排他的性质，企业所享有的经营权属于所有权派生，处于从属和服从的地位。“两权分离”作为国有企业改革的指导原则，有其不可克服的局限性。
党的十四届三中全会决议明确指出：“规范的公司，能够有效地实现出资者所有权与企业法人财产权的分离”。所谓“出资者所有权”，就是股东权，即是指出资者按投入公司的资本额享有所有者的资产受益，重大决策和选择管理者等权利。所谓“企业法人财产权”，是指企业法人对其以法人名义占有的财产具有完全支配的权利。这是“新的两权分离”。这种“新的两权分离”已经完全不同于原有的“两权分离”。出资者（包括国家）除了依法行使股东权外，不能对企业法人的财产直接行使任何权利，企业法人所行使的权利已经不局限在经营权的范围内。实行“新的两权分离”，将对国有企业下一步的改革产生深远的影响。
再次，国有企业改革的重大转变体现在制度的全面创新上。
在“两权分离”原则指导下，原先的企业改革注重多种经营方式的改革，承包制的改革则是这些经营方式的主要选择。国有企业曾在很短的时间内全面推行了承包。为此，1988年初国务院还专门发布了《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》。承包时有两项重要指标必须确定，一是国家交给承包人的企业资产数额；一是承包人完成上交国家的利润基数。前者的确定是为了确保国有资产的维护和增值，后者的确定是为了确保当年国家财政的收入。现在看来，两项指标的确定均缺乏科学而合理的依据。企业的资产数额在没有公正的评估机构评估的情况下，取决于发包方和承包方的谈判，谈判的结果往往是发包人让步。承包到期，承包人交给国家的企业资产不仅不能维护和增值，反而大大贬值。因为承包人在承包期内，拼设备、拼消耗的行为不可避免，他们不可能去考虑企业的后劲和长远发展，致使国有资产大量流失，而发包一方却奈何不得。利润基数的确定多数是以承包前二三年上交利润的平均数为准。这就出现了一个不正常现象，企业过去管理不佳、上交少，承包就合算，过去管理水平高、效益好，承包者承包就得不到什么益处。这种做法被许多人称为是鞭打快牛的政策。再说，承包利润基数要求一定三年或五年不变，而企业发展的规律却并非如此。实际取得的利润总是随着经营和市场变化而变化。当企业发展处于成长的初期和调整期，盈利往往不理想，甚至有可能亏损；当企业发展处于成长的高峰期，盈利往往很丰厚。不同的发展时期，盈利的悬殊很大。承包利润基数包死，国家无法得到企业发展高峰期的丰厚盈利，而当企业完不成基数时，客观上可以找到许多理由，国家也无法让承包人自补。推行这样的承包制，包盈不包亏，对国家实在是利少弊多。将财政所得分割切块，层层发包，除了能够体现计划经济色彩外，对企业的发展未见多少成效。
根据十四届三中全会的要求，企业的改革已从经营方式的改革转向以产权制度为核心的现代企业制度的建设上来。有条件的国有企业，在今后若干年内，均应按照产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学等现代企业制度的特征加以改造。遵循股东权与法人财产权分离的原则，重构国有企业的组织形式和产权关系，建立合理的公司组织管理制度。此项改革又称为“国有企业改制”，这是更深一层次的改革。国有企业通过制度的全面创新将会以全新的面目出现在市场经济竞争的舞台上。
二、国有企业改制的形式选择现有的一套国有企业制度基本上是计划经济的产物，投资主体单一、经营管理者靠行政任命、企业承担众多的社会职能、缺乏自我发展和市场应变的能力。国有企业说穿了，是政企不分的机构，而不是依照一定法则组建的以盈利为目的的企业法人。
参与市场竞争的现代企业是最进步的产权组织，它由多种投资主体投资组成，实行民主管理，在法律上承担民事责任。它在西方纷繁复杂的商品经济活动中存在和发展了几百年，形成了一整套完整的组织管理制度，即公司制度。应当说，这一套制度是劳动者长期劳动实践的产物，是人类文明发展的结晶，它给西方各国的物质文明作出了无法估量的贡献。但是，就是这样一种制度没有被我国所重视。我国第一次采用公司形式时，正处于半殖民地半封建社会时期，而这时西方公司的发展已经历近300年的历史。以后，我国也创办了一批公司，但它是行政管理的附属物，只有公司之名，而无公司之实。改革十几年来，我国几次掀起办公司的热潮，然而由于没有着手法律制度的建设，不少公司组织异化，就成了少数人谋取不当利益的工具，虽经多次整顿，仍难走上正轨。所以，公司的命运在中国是不幸的。总结历史的教训，不应一味排斥外来文化和管理经验。公司制作为一项管理经济的组织制度，完全可以大胆借鉴，为我所用。党的十四届三中全会把建立现代企业制度作为一项重要任务来抓，是一个非常重要的历史选择。
为什么说公司制度就是现代企业制度？其中最主要的是它克服了传统企业规模小、投资者与企业的财产不分、投资者承担无限的风险责任等缺陷。传统企业的缺陷极大地限制了经济开发的能力、科技水平的提高、管理的进步和经济效益的增进。公司的出现，迅速集中资金，广泛调动了投资者的积极性，把无限的风险变为有限的责任，同时公司建立权责明确的管理机构，实行有效率的管理。公司的设立制度、资本制度、股东有限责任制度、企业法人制度、董事会制度、监督制度以及公积、分配制度、破产制度等，经过长期演进，无一不反映着现代人的聪明与智慧。
《中华人民共和国公司法》的颁布已为我国国有企业改制奠定了法律基础。国有企业改为公司，主要任务就是贯彻实施公司法。如何结合实际情况，慎重选择公司的具体形式，是每一个欲改制的国有企业首先面临的问题。
股份有限公司形式主要运用于那些需要大量资金投入，从事基础设施建设或技术开发和改造等的项目。国有企业改成股份有限公司，首先要考虑是否符合国家的产业政策。股份有限公司在所有企业中的比重只能是极少数，国有企业选择股份有限公司作为改制形式时，必须贯彻国家宏观调控的政策，突出重点，扶持那些急需要发展的产业。从已经试点的一些股份有限公司来看，商贸企业比重较高，资金使用的方向不太合理，这可能会加大产业结构的矛盾。其次要考虑国家是否控股，控股多大比例。股份有限公司通常都是大型或特大型企业，国家是否控股取决于国家资金的实力和企业在国民经济中的重要地位。现在有一种倾向，凡国有企业改成股份有限公司，国家似乎都要控股，而且是绝对控股。殊不知，这样做既浪费了国家财力，也影响到股份有限公司经营机制的改善，对发挥股东大会、董事会的作用十分不利。第三要重视利用股份可转让的特点，让国家资源流动起来，达到更有效地配置资源的目的。目前证券市场不允许国家股、国有法人股转让的做法已经违背了搞股份制的初衷，应尽快改变。
有限责任公司，应作为国有企业实行公司制改造的主要选择。这种形式既有人的联合，又有资的联合，规模可大可小，又不受财务对社会公开的限制，具有很强的适应性和可塑性。有限责任公司要求股东间具有良好的合作意愿和长久稳定的协作关系。国有企业改成有限责任公司，主要任务是寻找适当的合作伙伴。考虑的因素是能取长补短，相互利用、形成配套，扩大市场竞争能力。在改制试点中，有两个问题值得注意：一是“拉郎配”、不太考虑经济合作因素和长远发展目标：一是为多元化而“多元化”。因为要找第二个、第三个投资主体，找不到，就用自然人少量入股或企业法人象征性入股了事。结果有限责任公司绝对多数股权仍属于国家，实质不变。
国有独资公司是有限责任中的特殊形式，股东仅一个国家授权投资的机构或者国家授权的部门。根据公司法的规定，国有独资公司主要适用于那些国家确定的生产特殊产品或属于特定行业的公司，这种公司从表现来看，投资主体就是一个，与现有国有企业并无两样。目前，相当多的国有企业希望改成国有独资公司形式，认为这样简单、省事，对原有的权利利益格局不会有很大影响。事实上，这是对国家创办独资公司的政策意图的很大误会。国家独立投资办公司主要考虑的是维护国家安全、兼顾社会利益，保障国民经济的正常运转，从事那些社会不能办而国家又不得不办的经营事务。国有独资公司有其独特的运营机制，有健全的董事会制度，有强有力的监督，有严格的管理规范与活动程序。象办现有国有企业那样去办国有独资公司，是办不好的。
股份合作公司是集股份制与合作制特征于一体的一种新型的企业组织形式，它是国有小企业改制的主要选择，股份合作公司与股份有限公司和有限责任公司的最大区别在于，股东和职工的身份合二为一，之所以把这种企业称为公司，是因为职工股东对公司也是承担有限责任，企业作为法人也以其全部资产对外承担责任。国有小企业实行股份合作制，其实质是将国有企业的股份全部出售给企业职工，通过出售、减轻国家的负担，让政府集中精力搞好“关键的少数”，同时，调动职工参与决策和管理的积极性，强化职工的主人翁意识。目前，全国城乡已经出现大量的股份合作制企业，但缺乏统一规范，不少不具有股份合作制企业特征和条件的，也称为股份合作制企业。国有企业改成股份合作公司，建议设置两个标准：一是大多数职工必须入股；二是大多数股份必须由职工持有。这两条标准既照顾了职工购买力的暂时不足，也考虑到了操作上的灵活性。
有人认为，股份合作制企业可直接归入到我国现行公司法规定的有限责任公司或股份有限公司中去。笔者认为这是不可能的，因为：（1）股份合作公司职工持股的人数可能远远超过有限责任公司规定的股东人数；（2）而股份有限公司是属于公开性公司，股份主要由公众持有；（3）股份合作公司作为一种独立的公司形式，便于建立一种与职工现行状况和条件相适应的管理体制，政府也可根据实际情况给予某种鼓励性政策，从而能最大限度地调动劳动者的积极性。
三、国有企业改制的难点与对策（一）政企关系问题我们不能简单地讲政企分开。改革十几年一直讲政企分开，政企分开了没有呢？没有，或者说基本上没有。1992年颁布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》尽管反复强调政企职责分开，但透过不少条款仍然可见，主管部门决定着企业的命运，政府与企业职能混淆不清，如，企业对关键设备、成套设备或者重要建筑物的抵押、有偿转让要经政府主管部门批准（第15条），企业编制的各项年度财务会计报表，要报政府有关部门审批（第30条），政府有权任免厂长经理、有权决定企业的生产性建设项目、有权决定分配方式与比例、有权决定或审批经营形式以及企业财产的报损、冲减、核销、破产申请等等（第42条）。问题来自两个方面，一是政府职能没有根本转变，国有资产由谁管理没有最终解决；一是市场经济的微观基础没有建立，企业活动相当不规范。由于政府职能没有转变，原来的行政机构就要以“所有者”自居，继续谋事；由于企业活动难以规范，政府就不得不干预。现在，国有企业改制的任务提出来了，处理政企关系自然也需提上议事日程。
政府与企业的关系处理，可从以下几方面考虑：
1、进一步促进政资分开。所谓“政资分开”即将原先政府行使的资产管理职能分离出来，由专门的机构行使。这项工作近年来已做出了一些成绩，国有资产管理制度和体系正在形成。在政资分开过程中，政府应重新划分各职能部门的职权，调整或撤并有关机构。新生的国有资产管理机构力量还比较薄弱，业务干部的能力还受到许多局限，外部关系（如与经委、财贸、交通等政府部门的关系）的协调还有相当的难度。因此，政资分开的工作，政府还需花大力气。政府要从人力、财力等方面支持国有资产管理机构的工作；国有资产管理机构人员要加强自身的建设，努力提高素质，尽快适应资产管理工作的现实需要。
2、政资分开后，政府依法行政。一方面，它要制定宏观政策和相关法规；另一方面，它为企业提供服务，创造平等竞争的环境。对企业的管理主要是设立登记、市场监督、审计征税以及违法查处等。现在有些政府部门不愿意丢弃主管企业的权力，有的是出于既得利益的考虑，也有的是担心岗位安排问题。政府部门原先自己投资办了一些企业，改制中要设法脱钩；政府部门需要撤并的，人员要给予适当安排。对于不适应管理市场经济的干部，政府要制定培训计划，分期分批培训，然后向两个方面分流。一部分人从事经济执法工作（如工商、税务、审计等）和资产管理；一部分人直接走向企业从事经营或中介服务。
3、国有资产管理部门着重抓国有股的股权管理，要研究股权管理的政策和方式、方法。国有资产管理不能走行政管理的老路，演化成管企业的婆婆。机构的设置和人员的配备，要遵循精干高效的原则。要善于通过授权经营减小管理跨度和幅度，国有资产管理不应陷入企业的经营事务。股权管理的主要内容是对授权经营的大企业、大集团实行政策控制、人事控制、财务控制和监督控制。
4、政企合作。政企分开要求政府回归到依法行政的位置，企业成为独立经营的法人，但这还不够，还应提出一个政企合作的问题，长期计划经济体制的作用，企业与政府尤其是主管部门形成了一定程度上的对立与依赖的矛盾关系。职能分开仅解决了一个依赖问题，而政企合作才能解决对立问题。企业不仅仅是行政管理的客体，它又是市场活动的主体，它由富有创造性的企业经营者和劳动者组成，在很大程度上，国家行政管理的秩序来源于每一个企业的自觉守法和执法上的配合。政府也应利用自己的有利地位与条件，了解企业、引导企业、帮助企业。在政企分开的基础上加强合作，可以建立一种新型的政企关系。
（二）内部体制问题在国有企业里，有些领导觉得：改制了，权力会少，制约会多，责任要重，因而不如不改，或者等等再说。在已经改制的企业里，有的建立了“新三会”，仍保留了“老三会”；有的“新三会”是建立了，但董事、监事、经理统统由上级任命，董事会、监事会成为形式上的机构，经理象在国有企业中一样行使职权。这就存在着两个问题：一是“新三会”由于与“老三会”并存，不能发挥应有的作用；二是“新三会”严重受到老体制的影响，形式变换了，但内容未变。
上述种种问题均牵涉到对新旧两种领导体制的认识问题。新体制是股东会、董事会、监事会三机构依照严格的分工设立，股东会行使决策权，董事会行使执行权，监事会行使监督权，它们权责明确，相互制约。国有企业的体制是厂长经理负责制，党组织保证监督，职工民主管理。有的人认为，国有企业的体制是企业法所规定的，实行厂长经理负责制是党政分开的成果，也是企业树立行政权威的需要；党组织保证监督，突出了党在企业中的领导地位；职工民主管理监督体现了职工当家作主的权利。这种体制不是很好吗？企业改制时为什么要丢掉呢？正因为有这种思想，有的人不十分愿意改制；有的人在已经改制的情况下，还是希望沿用老体制。
两种体制孰优孰劣，不应从表面上比较，而应从产生这种体制的经济基础以及运行效率的分析中比较。从经济基础来看，公司的领导体制取决于对投资者权益的尊重和保护。公司是投资者投资组成的，公司的领导体制必然反映投资者的意志。而国有企业是国家一人投资，领导体制自然就反映国家的意志。从运行效率分析，公司领导体制实行“三权分立”，能够形成良好的决策机制和监督机制，减少企业运行的失误和偏差。而国有企业的体制因较多地考虑政治因素，决策权在谁的手里显得不明确，监督权的法律效力显得不够。厂长经理是上级主管部门任命，服从上级主管部门，对上级主管部门负责就不足为怪。党组织有监督权，但它是政治组织，不监督或监督不力就不可能承担什么法律上的责任。从改革的需要和方向考虑，投资者多元化了，企业的内部体制是不可能不变的。
如何发挥新体制的应有作用，减少老体制在改制后带来的摩擦？较好的办法是吸收老体制的长处，改进或完善新体制。这里着重要解决以下几方面的实际问题：
1、公司中的党组织能不能继续象在国有企业内一样行使权利？党组织在公司中依《党章》办事，保证监督的作用不应发生变化，但发挥作用的形式和途径需要重新调整。党组织的作用主要应通过党员干部、党员的个人活动显现出来。党员干部应凭借个人的经营管理能力，通过法定程序进入董事会或监事会，在董事会、监事会中的活动受法律制约。
2、国有企业有职工代表大会，公司还设不设职代会？设职代会的，行使哪些权利？它与股东会之间的关系如何处理？职工会（工会）与股东会代表着两个不同的利益群体，两机构不可能合二为一。工会按《工会法》开展活动。在工会之外，一般不需再设职工代表大会（国有公司除外）。职工权益的维护通过工会与董事会协商。协商不成的，通过司法途径解决。在新体制中，应吸纳工会代表进入董事会和监事会。公司法对董事会、监事会吸收职工代表有原则规定，但需要进一步明确、具体化。
3、公司中有董事会，总经理的职责与国有企业的厂长经理有无区别？公司中的董事会从法律性质上说是一个执行机构，执行业务时也有相当的决策权。公司经理是董事会聘用的负责日常事务工作的人。不少人称此为“董事会领导下的经理负责制”。实际上，董事会作出的决策是由董事承担个人责任的。经理执行董事会决策，根据授权办事，并不独立承担法律责任，只有在它越权和滥用权利时才承担责任。国有企业的厂长经理负责制下的经理与公司体制下的经理，机构性质不同，职权范围和责任也就有很大不同。
（三）资本金不足问题国有企业发展到九十年代，可以说绝大多数存在着资本金不足的问题，资产负债结构相当不合理。不少地方平均负债率达到80%左右。负债率过高造成许多影响市场秩序的后果。企业靠贷款过日子，降低了企业盈利水平；银行贷款的负担和经营风险增加；市场交易充满了不安全的因素，三角债日积月累，越来越多的企业被债务缠绕得动弹不得。
形成资本金不足的原因是多方面的。长期以来，国有企业所获利润通过各种途径上交国家，没有形成一套稳定的自我积累机制；国家采取竭泽而渔的政策，很少向企业投入；经过一定审批程序好不容易划拨给企业的资金，有一部分后来又改成了贷款；企业存续期间，由于很少投入或不投入，原来国家投入的资产也就逐渐被消耗。总的说来，今天国有企业的困境是由传统体制以及这种体制下的不当管理造成的。
资本金是成立公司的基本条件之一。公司没有资本金或者资本金过少，经营能力和履行合同的能力就不具备。资本金不到位，资本金抽逃，对交易另一方是一种欺骗。国有企业转制，应严把资本金这一关。
为了严肃企业资本金制度，保证企业顺利实行公司改造，每一企业应先从充实资本金着手准备。主要途径包括：（1）国家或直接投资者已经承诺投资而未实际投入或者已投入又抽回资本金的，应当依法投入；（2）国家或直接投资者有条件增加资本金的，追加资本金；（3）将存在现实资产的企业贷款设法改为投资；（4）企业资本有增值的，增值部分转为资本；（5）企业当年有盈利的，用盈利抵充资本；（6）国家对企业减免税，用减免部分转为资本金；（7）土地评估后，用土地使用权或出让费转为资本金。充实资本金有可能使国家收益暂时受到影响，但从长远考虑是值得的，从法律考虑也是它应尽的义务和责任。
在改制时，还可以通过增加投资者扩大资本。投资者很广泛，可以是各种企业法人，可以是自然人，也可以是境外的投资商。
目前各类企业法人可用于投资的资金是有限的。这就要求各企业在调整经营方向、产品结构等方面多动脑筋。如果自身基础好，市场潜力大，还是有企业愿意投资的。在寻找合作伙伴过程中，也可以结合组织结构的调整，实行委托经营、转让产权、兼并与收购等，主动投靠大企业，加盟大集团。有的企业可以相互参股，实现优势互补，利益均分。
吸引自然人投资，这个措施更现实、更有效。目前，全国个人储蓄存款已接近3万亿元之巨，如果动员1/5用于国有企业的改制，就可使目前的企业增加资本6千亿。目前影响个人投资积极性的因素比较多，一是企业不景气，看不到企业的发展前途；二是投资折股或转让股权，价格不合理；三是投资者的利益得不到充分保障。这几条，关键的是国家有无鼓励个人投资的政策。
吸收外商投资，改造我们的一部分国有企业，这也是一条较好的途径。已有少数企业迈出了利用外资的一步，取得了一些成效，企业面貌改观了，职工稳定了，当然，外商也赚了。但是，这类事引来了不少议论。有人问为什么国有企业产权要转让给“老外”；有的人认为，让“老外”赚多了，批评有关方面出售价不合理；有的人看到外国人在国内投资有了一定的规模，就惊呼不得了，外国人要控制我们了。对于这类议论，我们要从两方面看，不能一面倒。有的人想不通，是思想不解放，但我们的宣传也不够；有的人提出批评，有短见因素，但确有少数人牺牲国家利益而讨好外商甚至个人受益的情况存在；有的人担忧，是多余，但提醒了我们，注意运用法律与政策控制好重要行业，合作的同时，还要与外商开展合法的竞争。
我们相信，只要勇于摆脱传统观念、体制的束缚，一切从实际出发，群策群力，国有企业通过改制是能改变现状，是能够重振雄风的。
