WTO下的中国行政法制变革
发布日期：2003-06-16 文章来源： 互联网
我国现行行政法律制度正处于建立与健全阶段，但由于受到传统和过去计划经济时代的影响加之起步晚等因素，尚存在诸多欠缺与不足：行政法制内容上的统一性受到形式多样性的挑战，其统一性有待加强；立法的民主精神与公民的参与还不够发达；行政管理仍然带有传统行政、官僚行政、封闭行政、秘密行政等的遗迹，因而行政手段单一、行政缺乏透明度、政府与公民的合作不够，程序制度不完备；尽管立法上已设置若干监督制度但其实施效果与立法预期目的还存在差距，行政救济制度还有待进一步完善。而入世则给中国行政法制建设带来了前所未有的契机，在内行政法制需要健全与发展，在外则有WTO的外在推动与压力。基于WTO协定对其成员方所发生的制度性影响，亟需为行政法制变革搭建基本的平台，改革现行的行政法制。
一、平台构建使国内行政法制符合WTO对中国最基本的现实要求，这是我们进行一系列改革的基础与平台，也是行政法制变革的突破点。
1、实现立法与法律实施的统一。
《中华人民共和国加入（世贸组织）协议书》（以下简称“议定书”）第2条第（A）节“统一实施”原则明确要求中国应建立统一的行政法制体系，具体表现在：国内法应保持统一；国内法应与WTO规则保持统一；国内法应以统一的方式适用和实施；建立使国内法保持统一的机制。事实上，这种统一化的要求对我国法制建设是有百利而无一害的。尽管短期内我们要花大力气从上至下清理各类法律、法规及其他措施，但法制的统一，将降低立法成本、也使法律实施成本和公民的服从成本减少，促进经济一体化及对外贸易良性环境的形成，并将树立起良好的国际形象从而打消WTO成员对我国的疑虑。
2、建立法律信息的透明度机制。
“议定书”第2条第（C）节专门就“透明度”问题作了规定，如果结合GATT第10条、GATS第3条、TRIPS第63条等专门透明度条款的规定，其公布的范围和数量则更大，除法律、法规和规章以及政府的其他措施外，还包括司法判决、行政裁决等统统都应公布，这些司法判决和行政裁决的公布特别是其公布的完全性的实现，我想还是有一定难度的。但不管其难度如何，这条为WTO规则通行的阳光大道是应该予以铺就的。而且，还应将透明度扩展到全部行政活动、全部政务活动之中，以提高行政的公开化、民主化（公民享有知情权）程度，以及防止寻租行为的出现。
3、建立独立的司法审查制度。
根据“议定书”的要求，在我国应建立一套能够独立于一般行政机关的审查行政行为的机制，我们由此面临着三种选择：一是建立类似于法国的行政法院，它独立于一般行政机关但仍属行政机关系统；二是建立类似于德国的行政法院，属于独立的司法系统；三是仍按现有行政诉讼体制运行，即在人民法院内部设立行政审查庭专门审查与此有关的行政行为。对此，笔者以为应借鉴德国的司法体制，建立独立的专门行政法院，但考虑到现状，可以在最高人民法院之下在地方设立若干专门行政法院，以独立对行政行为进行司法审查。同时，这种独立的司法审查制度在程序上必须不断地完善，应确保当事人上诉的权利与机会。该要求还排除了行政复议制度对与WTO规则实施有关的行政行为进行审查的正当性，排除了在该领域行政复议决定最终裁决的可能性。
二、行政法在体系和制度上的改变我国现行的行政法制与WTO协定的要求相比尚有一定距离，面临着调整与改革的艰苦任务，这要求我们必须对行政法体系、行政法一般原则与具体规则、行政主体的地位及其职能、行政行为方式、行政程序以及行政救济制度等做出通盘考虑与筹划：
（1）扩充行政法体系及其内容，其中关键是确立和完善部门行政法，特别是经济行政法的体系及其内容。从WTO协定及中国入世“议定书”的承诺来看，对国内行政法的影响不仅体现在一般行政法中，如一般原则、行政行为等，而且更明显地体现在特别行政法中，其中主要是经济行政法之中，如关于海关管理与关税、国内税费征收、货物进出口、货物贸易、各类服务领域与知识产权的保护、投资领域等的规定。而国内行政法学界对部门行政法的关注却不够；同时，立法者也并未从行政法的视野来对待各特殊领域、各专门领域的行政管理问题，因而，特别行政法在国内不够完善或健全，其适用性也多受困扰，造成了理论与现实间的鸿沟。
（2）充实与WTO实施相关的行政法原则与规则。目前，我国行政法的基本原则无论学理上还是立法上都未能形成共识，至于具体标准则更不明确。从我国行政诉讼法及行政复议法的有关规定中我们也许可以推导出行政合法性原则以及行政合理性原则，但这两个原则却相当宽泛，实践中难以把握。即便如此，这两个原则也反映不出WTO协定以及“议定书”对国内行政法的要求。WTO协定中的最惠国待遇原则和国民待遇原则都体现了平等的基本精神，它要求一方对所有成员方的人员与产品都一视同仁、同等对待（进关前），而在入境后则应同本国（或地区）的人员与产品享有同等的待遇。但可惜我国行政法并无关于平等原则等的规定。当然在原则问题上还有诸多缺憾，如WTO协定中所蕴含的统一性原则，不应只是在理论上予以重视的课题，更应是立法与实践应明确的重大问题。
（3）确立政府的行政主体地位及其权利义务，重新定位其行政职能。政府应是服务主体、是管理者，应履行好其应履行的基本行政职能。这种主体地位，要求政府必须退出市场经济领域，对经济领域的介入及控制必须适度并符合市场经济的规律，实行职能转变。政府的通常职能是：“保护性职能（保护公民的自由、界定产权、维护秩序等）、生产性职能（为公众提供公共产品与服务等）、再分配性职能（在公民和组织间重新配置收入和财富，它多通过强制干预或直接干预手段以达到”社会公正“）、财政性职能（为了履行上述职能需要支付成本，因而政府必须征税以便管理和筹措各种物质资源），其中保护性职能是其核心职能。在我国，政府职能面临着重新界定的问题。为与国际贸易和国内市场经济相一致，我们应明确：保护性职能为政府的”核心业务“，其生产性职能应公司化或市场化（教育、医疗、保健等，公益仲裁除外），其分配性职能主要应限定在”扶贫“方面，而一些为再分配所作的干预市场的手段如价格管制、许可证配额、关税征收等应减少或废除，在财政性职能方面应实行预算平衡、税制改革等。同时，在行政系统内，应设置合理的行政管理体制、理顺相互间的关系、明晰相互间的职权职责范围，以保持行政主体的内外统一性。为使行政职能得以充分实现，有必要采纳”职能下属化原则“。所谓”职能下属化原则“是一项在各级政府，包括中央政府与各级地方政府之间划分任务的原则。”它规定，一项控管任务应永远由级别尽可能低的政府来承担。不必要地集中政府任务是违背这一原则的。职能下属化原则的实质内容包括三点：（排除各种全国性自由贸易障碍）原产地规则、将任务专一地派定给特定级别的政府、财政平衡（要求每一级政府都负责为自己的任务筹措资金）。另外，在行政主体中还须考虑一些特殊的主体，如公立学校、行业协会等，这些主体的组织、地位及其授权范围等问题都存在一个规范化、统一化的问题。
（4）实行行政行为方式的创新与多元化。在行政管理活动中，单一化的命令手段已远远不能适应社会的需求。现代行政的发展与入世的现实，要求行政行为在方式上实行多样化、实现创新与转化。在行政的方式上有必要借鉴市场手段、私法手段和非权力手段，这类手段如磋商与调解的手段、行政指导的手段、信息化手段等，以发挥行政的主动性与积极性，使行政效能和行政目的得以充分实现。尽管行政权力手段将在某种程度上依然存在，但其管制的范围和程度等将大为弱化。
（5）尊重民意，在行政程序中实行公民参与、行政公开与透明等的制度化。入世，将使行政程序产生实质性的变化。在行政立法程序上，应充分听取公众的意见（包括WTO成员的公民或组织）；在行政信息方面，公众享有知情权，有权知悉和获取信息，有关行政机关则负有及时提供或咨询的义务，并“应向个人和企业提供准确和可靠的信息”；在行政决定的实施过程中应让当事人或利害关系人参与，听取其意见。可以说，行政程序的民主化将从有关影响货物贸易、服务贸易、TPIPS或外汇管制等领域的程序方面逐步扩展到所有行政程序中。
（6）完善国内行政救济制度，包括行政复议制度和行政诉讼制度，使国内行政救济制度能充分发挥其功能，尽可能避免启动WTO的贸易争端解决程序从而减少政府间的国际纠纷。在国内行政救济制度方面特别是行政诉讼制度方面，离WTO协定对中国的要求还有相当大的距离，突出地表现在：没有相应的司法保障机制来保证WTO协定和国内法以统一、公正和合理的方式实施，没有对法律、行政法规、地方性法规及其他措施进行司法审查的机制。因而，国内行政救济制度的完善及变革也就显得十分迫切。在行政诉讼制度方面，为履行WTO协定及“议定书”的协议、“报告书”的承诺，中国应建立独立的行政诉讼体制，以便有专门的法院对有关贸易的国内法及措施进行统一审查，同时扩大受案范围，改变现行的诉讼审查原则、完善行政诉讼程序，建立司法判决的公布机制等等。
