摘要：审查起诉作为刑事诉讼程序的一个重要环节，目前世界各国都赋予检察官以起诉、不起诉和撤诉的自由裁量权。检察院既行使审查起诉权、侦察权、批捕权等，起诉又要行使监督权，就难免出现检察院滥用权力的情形，从而造成审查起诉监督的无力。因此，本文从我国审查起诉制度概况出发，指出我国审查起诉工作存在的主要问题,为完善我国的审查起诉监督制度提供立法建议。

关键词：审查起诉 审查起诉制度 审查起诉监督

当前世界刑事诉讼程序的发展趋势，是扩大和保护被告人、被害人的诉讼权利，增强诉讼过程的公开性和合法性，加强对国家专门机关诉讼活动的监督和制约。提起公诉，是联结侦查与审判活动的中间环节，是刑事诉讼中的一个重要阶段。当前在检察机关审查起诉执法活动中主要存在两方面的问题，一是在审查起诉的处理决定方面，问题主要集中在不起诉上，不能严格把握提起公诉、存疑不起诉、相对不起诉、绝对不起诉四种不同的决定各自使用的条件，混淆罪与非罪、罪重与罪轻的界诉监督制度，对于保障检察机关正确行使自由裁量权，转变当前检察机关执法执纪中地“重实体轻程序”的观念[1]，保护当事人的合法权益，有着重要的意义。

一、我国审查起诉制度概况

审查起诉，是指检察机关在公诉阶段，为了正确确定经侦查终结的刑事案件是否应当提起公诉，而对侦查机关确认的犯罪事实和证据进行全面审查核实，并作出处理决定的一项具有诉讼意义的活动。我国《刑事诉讼法》第136条规定：“凡需要提起公诉的案件，一律由人民检察院审查决定。”在侦查活动与审查活动相分离并相对独立的情况下，审查起诉在公诉程序中是一个重要的环节[2]。


（一）我国审查起诉的对象及特点


审查起诉的对象是案件事实、证据和适用法律等问题，审查起诉部门需要对案件的事实、证据以及适用法律等问题进行全面审查，以确定应否对案件提起公诉并作出相应的决定。具体而言，人民检察院办理移送审查起诉的案件，必须查明：犯罪事实是否清楚，证据是否确定、充分，犯罪性质和罪名的认定是否正确；是否有遗漏罪行和其他应当追究刑事责任的人；是否属于不应追究刑事责任的案件；有无附带民事诉讼；侦查活动是否合法。


审查起诉的特点主要有以下几点：


审查起诉是独立的诉讼阶段。世界上许多国家的刑事诉讼，以“审判中心主义”构建本国的诉讼制度和诉讼法的框架[3]，审判前的诉讼活动与审判活动的关系被视为从属关系，没有截然分开的诉讼阶段划分。在我国，刑事诉讼由侦查、起诉、审判三个阶段构成，审查起诉是连接侦查和审判的独立的诉讼阶段。公安机关、检察机关、审判机关各自独立，各司其职，各负其责。


检察机关是行使审查起诉权的唯一主体。在实行预审制的国家，审查起诉权由法院、预审法官或者大陪审团行使。在我国，公诉权是一项具有专属性的国家权力，其他机关、团体和个人无权行使。


审查起诉与法律监督相统一。对于检察权的性质，不同的国家有不同的认识。我国宪法规定，检察机关是法律监督机关。检察机关通过审查起诉活动对侦查活动是否合法实行监督，可以发现和纠正侦查工作中的违法情况，从而保证刑事诉讼活动的合法性，维护司法公正。


审查起诉方式以审查式为主，同时吸收辩论式特点。我国的审查起诉程序由检察机关主持，不采用开庭方式，而且基本上不公开进行。同审判阶段相比，被追诉方行使辩护权的范围具有相对局限性。近年来，我国进行了刑事诉讼制度改革，吸收了辩论式审查起诉方式的特点。


（二）我国审查起诉制度的基本任务、功能及价值


在我国刑事诉讼法中，审查起诉的基本任务有三点：1.审查侦查活动的过程和结果，纠正侦查活动中的违法行为，对侦查活动中的偏差和遗漏问题予以补救；2.通过审查案件的事实问题和法律适用问题，合理斟酌影响案件处理的各种因素，作出正确的起诉或不起诉的决定；3.掌握案件的全面情况，为支持公诉做好准备[4]。


1.对侦查的导向功能。在我国，侦查和起诉都是独立的诉讼阶段，但侦查机关和检察机关遵循分工负责、互相配合、互相制约的原则。侦查活动的主要目的是为了起诉，检察机关站在起诉的角度引导侦查机关收集证据，查明案件事实。同时检察机关在行使职权过程中有客观公正的义务，不能完全站在追究犯罪一方。2.案件过滤功能。检察机关审查起诉的基本内容是按照一定的标准对案件进行审查，将符合起诉条件的案件起诉到法院。检察机关通过审查起诉活动，防止草率的起诉和不必要的指控，适时终结不应起诉和不必起诉的案件，避免将不符合审判条件的案件输入法院，从而防止滥诉，节省诉讼成本。3.启动审判功能。审查起诉的结果之一是将符合起诉条件的案件输入法院，使案件进入审判阶段，因而审查起诉就具有了启动审判程序的意义和功能。不告不理是一项古老的诉讼原则并延续至今，成为重要的现代诉讼法治原则。刑事审判因起诉而启动并由控诉方的一系列行为如支持公诉、抗诉等将程序向纵深推进。在启动审判的同时，起诉决定也限制了审判权的范围。审判机关只能针对公诉的被告人和公诉的犯罪事实进行审判，除检察机关变更起诉外，审判机关不得对起诉机关指控的被告人之外的人或事实行使审判权。4.审查起诉还有一项功能，就是通过审查依法履行监督职责。审查案件是履行监督职责的一种载体，通过审查发现侦查违法及时纠正，就可以及时校正已经发生的不公正问题，并将严重危害公正的人予以严厉处治。这样就既可确保以后刑事侦查工作中的公正，又可确保不公正问题不再延续下去。同时通过审查起诉还可以清楚案件本身存在的问题、清楚在下一个诉讼环节有可能会出现的不公正问题，为及早预防和审判监督工作提供了预案，从而使司法公正得以真正的实现。


　 审查起诉具有： 1.公正价值。“正义是社会制度的首要价值”[5]，公正既是立法也是法的实施过程中追求的目标。首先，审查起诉的基本功能之一是对认为案件达到起诉标准的案件提起诉讼，保证国家刑罚权的实现，这体现了审查起诉程序的实体公正价值。其次，在现代刑事诉讼中，人们往往不会仅仅关注案件处理结果本身，而是经常透过结果而联想到产生结果的法律程序本身的正当性，因而程序有了自身独立的价值。在审查起诉中注意贯彻公开性原则、当事人参与原则、辩论性原则、客观性原则等，正体现了这样的程序价值。


2.秩序价值。审查起诉程序将应当和有必要追究刑事责任的案件提请审判机关审判，为通过惩罚犯罪，维护社会秩序创造了条件;审查起诉程序将不应当和不必要追究刑事责任的案件排除于审判之外，使诉讼当事人及时复归正常生活，同样是对社会秩序的维护和恢复。另外，追究犯罪的活动本身也必须是有序的。检察机关在审查起诉过程中，同时行使法律监督职能，可以在诉讼中启动一系列纠正违法行为的程序，从而使已遭破坏的诉讼程序恢复到原初，维护正常的程序秩序。


3.人权保障价值。在审查起诉程序中，检察机关担负的人权保障功能是全方位的。对于被告人，即使是事实上有罪的被告人，在刑事诉讼过程中也应被当作一个有尊严的人对待，保障被告人平等参与诉讼。对于不构成犯罪，或者情节轻微以及证据不足的案件做出撤销案件、不起诉等无罪处理，使被追诉者早日从刑事程序中解脱出来，这将在相当大程度上保护被追诉者的人权。


4.效率价值。对刑事案件的处理，必定要投入一定的社会资源。如果通过司法活动，达到了惩罚犯罪、恢复社会秩序的目的，这种资源投入是必要的。但是在启动法庭审判前，使不必要的追诉和错误的追究终止，使追诉方和被追诉方能及时从高成本耗费的诉讼状态中解脱出来，可以提高整个诉讼机制的效率。


（三）我国审查起诉制度的审查程序


审查起诉包括程序性审查和实体性审查。


主要审查程序包括；


　　1.由案件承办人负责审查案件的管辖、审查随案移送的文书和证据材料，并作出适当处理。


　　2.审查案件的事实和证据以及法律的使用。应当认真审阅案件材料，包括诉讼文书和各种证据材料，仔细审查案件中的疑点和难点，得出正确的结论。


　　3.复核与案件有关的事实和证据。审查起诉应当讯问犯罪嫌疑人，应当听取被害人和嫌疑人、被害人委托的人的意见。必要时，应当直接讯问证人、或者重新进行鉴定、勘验和检查。


　　4.审查过程中，可以要求公安机关提供法庭审判所必须的证据材料，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行补充侦查。


5.承办人审查后，应提出起诉或不起诉意见，报刑事检察部门负责审核，刑检部门负责人提出审核意见后，应报检察长或检察委员会决定。

二、当前我国审查起诉工作存在的主要问题

检察机关的审查起诉工作，包括起诉、出庭公诉、审判监督及部分侦察监督等多项刑事检察职能，是典型、重要的检察业务环节。近年来，全国的审查起诉工作取得了较大进步，突出表现在：一是顺利的完成实施新订《刑事诉讼法》、《刑法》的任务，实现了审查起诉、出庭公诉由旧至新的过度和转轨。这对于国家的法制建设具有重要的意义；二是依法办结了大批起诉、抗诉案件，履行了各项检察监督职责，以法律武器维护了社会稳定和促进了法制建设：三是启动了以主诉检察官办案责任制为标志之一的检察司法改革。但不容忽视的是，我国当前审查起诉工作仍然存一系列的问题和不足。其中主要表现在：


（一）检察机关滥用自由裁量权


该起诉的不起诉，不该起诉的却起诉。检察机关不严格把握提起公诉、存疑不起诉、相对不起诉、绝对不起诉四种不同的决定各自使用的条件，混淆罪与非罪、罪重与罪轻的界诉监督制度。如盲目抗诉，检察机关对事实不清，证据不够扎实、充分的案件提出抗诉，由此导致的上级检察院大量撤诉的案件，损害了法律的严肃性和权威性，造成该抗的不抗，不该抗的盲目抗诉，影响了司法效率。适用相对不起诉标准不一，随意性较大，如对符合做相对不起诉案件的案件，在同一个检察院中，对情节相对较重，涉案金额较大的做出了相对不起诉决定，而对于情节相对较轻，犯罪数额较大的案件却作了提起公诉的决定。一方面是由于没有制定一个统一的尺度，另一方面是受人为因素的影响，诸如人情干扰，外界压力等。


（二）其它方面的问题


延续多年的行政管理色彩浓厚的办事机制遇到挑战。承办人阅卷审查，部门领导审核，部门集体研究，检察长决定或报检察委员会讨论决定，这种延续了几十的办案机制，在当今加强社会主义法治条件下显现弊端。审查者不定案，定案者不审查，这些主要表现在没有时间和精力进行阅读审查，不仅明显的违背认识的规律，而且影响了检察工作责任权利机智的形成；承办人有明显的依赖思想，责任不用、效率低下。虽然说旧的办事制度在一定的历史条件下起过重大的作用，但是在新的历史时期是否依然合乎法理？已经引起了各界的疑问。


审查起诉工作规范化、制度化建设有些滞后。过去的日子里， 刑事检查起步早，制定了不少起诉制度。但在“两发”做了指定后，过去的规章制度已经明显不适应，新的相应规则在起诉工作上有待深化、细化、操作化。目前仍然缺少实用性强的有关起诉、不起诉、抗诉、追诉、出庭、未成年人案件审查起诉等环节规范化工作规程。


司法水平、工作质量有待提高。检察机关适用新《刑事诉讼法》、《刑法》，审察起诉部门责任大、担子重了。但公诉人队伍素质提高比较缓慢，出现明显不适应的状况，影响了司法水平。如果理解法律不深不准，致使一些案件定性定罪出现偏差；证据规则运用不好，证据不足判无罪的占有一定比例；一些公诉案件出庭水平不高，尤其是法院调查阶段公诉人举证、质问、讯问、询问发问技巧欠佳；刑事附带民事环节薄弱；不起诉质量不稳定等等。


法律监督力度仍有待加强。按宪法和法律规定，在审查起诉阶段，检察机关具有双重身份，即公诉和审判监督及部分侦察监督。由于认识片面，往往出现公诉打击犯罪一手硬，而抓法律监督一手软。一些案件当事人反映强烈的刑讯逼供问题，审查起诉中予以忽略，造成审查被动；怕麻烦，深挖追诉的积极性不够高；对审判活动监督有所放松；审查判决裁定不严、不及时、存在该抗诉不抗诉和抗诉质量不高的现象，抗诉准确率受到影响；纠正侦察个审判活动违法缺乏有效措施等。

三、加强与完善我国审查起诉监督制度的思考


（一）遏制检察机关不正确行使自由裁量权的几点建议


1.对检察官作出的不起诉的规定，目前有以下两种形式可以对此进行制约：复议制度，即公安机关对检察机关作出的不起诉决定不服的，可以提出复议，如意见不被接受，还可以向上一级检察机关提请复核。被害人和被不起诉人如检察机关的不起诉决定不服的，可以向检察机关提出申诉，检察机关对复议和申诉进行审查后，如认为原不起诉决定不恰当的，就撤诉不起诉决定而再提起公诉。我国刑事诉讼法规定，在有被害人的案件中，如被害人对不起诉决定不服的，可以直接向法院起诉，这种权利的行使不受犯罪性质和案件种类的限制，也不必经过法院的裁定，可以有效地抑制检察官对起诉自由裁量权的滥用[6]。


2.必须强化内部监督制约机制。对于决定是否起诉、抗诉，应当遵循办案人员提出的意见，发挥民主集中制，集体讨论，部门负责人严格审核，经检察长或检委会讨论决定，有必要的还应报上级院备案审查。


3.严格掌握相对不起诉的法定案件。根据刑事诉讼法规定，适用相对不起诉必须同时具备两个条件：一是犯罪情节轻微；二是依照刑法不需要判处刑罚或免除刑罚。只有同时符合这两个条件时才能做出相对不起诉决定。对于案件事实和证据还处于存疑状态，还不能合理排除犯罪嫌疑人不构成犯罪可能性的案件，或按照刑事诉讼法第15条的规定，根本就不应案犯罪处理的案件，决不能做出相对不起诉决定。


4. 进一步完善错案责任追究制度。为防止检察人员滥用权利，徇情枉法，该诉的不诉，应制定专门的制度，规定凡不诉案件经当事人申诉等原因而改变不诉决定的，原案件主办人员必须说明理由，防止办案中不遵循事实和法律，以自由裁量权为借口，为自己谋取私利的“人情案”、“经济案”等，杜绝不公正现象的滋生。


（二）其它可行性制度


1.建立公诉机关办理相对不起诉案件公开审查制度的必要性：（1）检察机关通过向涉案当事人及其委托人、公安机关和社会公众公开其据以作出公诉裁量决定的过程和依据，广泛接受涉案当事人和社会公众的监督，从而促使公诉裁量权的行使更加规范和理性，以防止公诉裁量权的滥用，有利于公正司法。（2）检察机关在广泛和充分地听取涉案当事人及其委托人、公安机关和社会公众对案件处理意见的基础上，作出理性的公诉裁量决定，更有利于维护涉案当事人的合法权益。同时，亦增强了检察工作的透明度。（3）通过实现公诉裁量决策的民主化和科学化，有利于进一步提升检察机关在人民群众中的公信度，树立检察机关公正执法的良好形象。（4）有助于减少和避免不必要的申诉、复议和复核，从而节约诉讼资源, 使法律程序的经济成本最小化[6]。


2.在主诉检察官作出起诉或者不起诉的决定前，听取被告辩护律师的意见，俗话说：兼听则明。尽管因辩护律师的职责是维护被告人的利益，其意见中可能掺杂着故意为被告人开脱罪责的成分，但主诉检察官可以综合各方面的证据和情况进行分析，达到去伪存真，让其为自己作出起诉或不起诉的选择提供有分量的参考，如果主诉检察官为了办案方便或出于其他原因不听取辩护律师的意见，辩护律师可以向法院起诉以维护自己的这一权利。


3. 检察官作出不起诉决定以后应该由法院组织一次公开听证程序，让公安机关、被告人及其辩护律师，还有被害人一起参加，各自陈述自己的意见，从而又中立的、不偏不倚的法官来作出维护主诉检察官的不起诉决定还是重新定。这一听证程序对于由检察机关自行侦察的案件，如贪污、贿赂和渎职犯罪的案件就特别管用，因为对这些案件，上述的复议和申诉都失去了效用，基本上处于无制约的状态。但这类侵犯国家和公共利益的犯罪，其社会危害性有时远远大于其它种类的犯罪，一旦检察官滥用起诉裁量权又没有有效的救济措施的话，其后果就更加严重，尽管目前在检察院内部也存在部门之间的制约，但这种制约的效果不尽人意。因此，在这方面温暖应该借鉴外国的有益做法，让起诉检察官的不起诉决定都得到中立的、无利益牵涉的法官的同意，这样就可以有效地预防检察官对自由裁量权的运用。因此在我国，刑诉法所规定的对检察官起诉裁量权的制约主要体现在公诉案件和被害人的案件上，尽管这种制约在司法实践中难以切实的执行，但至少还存在着种种制约。


4.坚持正确的执法思想，进一步重视审查起诉工作。在认真贯彻落实党的政法工作方针、原则，服从服务于党和国家耕作大局的前提下，在业务指导思想上，需要进一步认识审查起诉工作在整个刑事诉讼中的举足轻重的重要作用和份量。对于起诉工作，在政治思想工作、领导精力、法律业务骨干配置、调查研究、教育培养、装备财物上，要给予更多的投入。


5.加强审查起诉具体程序透明度。现行《刑事诉讼法》要求坚持机关在审查起诉中，应当讯问犯罪嫌疑人，听取被害人和犯罪嫌疑人、被害人委托人的意见。实践中一些地方的检察机关推行了不起诉听证程序。这些规定和做法，提高了犯罪嫌疑人、被害人及其委托的人在审查起诉阶段的诉讼地位，增强了审查起诉程序的透明度，对于改善审查起诉诉讼结构具有重要意义。但是在我国审查起诉方式上，检察机关仍起主导作用，不具有狭义的诉讼活动特征。检察机关的起诉或不起诉结论，基本上，是通过秘密和单位面的方式作出的，犯罪嫌疑人在审查起诉阶段表现被动。为此，审查起诉改革，应当进一步强调遵循以下规则：


（1）权利告知原则。就检察机关而言，被告知是他们的一项重要的诉讼权利。告知权利的内容包括告知犯罪嫌疑人享有的可以自行辩护或者委托辩护的权利，告知被害人及其委托的人向检察机关陈述意见的权利等等。


（2）说明理由规则。对于一个程序过程来说，说明理由是法律程序体现正义的一个必要条件。


（3） 听取意见规则。这一规则要求检察官在审查起诉并做出决定时，特别是作出对犯罪嫌疑人不利的决定时，必须有相关人员发表自己的意见的机会。


（4）检务公开原则。检察机关对公诉案件进行审查并决定是否起诉的权力。直接关系到犯罪行为的有效追诉以及被害人和犯罪嫌疑人合法权益的保护，因此和其他国家权力的行使一样也应当贯彻公开原则，接受有关国家机关、社会团体个公民的监督。目前推行的人民监督员制度便是对此友谊的尝试。


（5）积极参加“严打”和惩治贪污受贿、渎职等职务犯罪的斗争，充分发挥审查起诉职能作用。具体来说，一要配合有关部门搞好专项斗争和专项诉讼；二要及时、准确办理审查起诉案件，保证办案质量；三要搞好个案出庭公诉，维护法制；四要参加社会治安，综合治理。


6.强化辩护方权利。现代刑事诉讼结构控、辩、审三方组合中，要求控辩平衡，审判独立。在我国，典型的三方诉讼结构只存在于审判阶段，作为审前程序的审查起诉程序不存典型的控、辩、审三方诉讼结构。就侦察机关而言，因其有强大的国家权力作为后盾，辩方的弱势地位由为明显。为了保证辩方有足够能力参与诉讼：


（1）要使要求法律帮助的犯罪嫌疑人在审查起诉阶段能获得包括律师在内的辩护人的帮助。同许多国家相比，我国法律所确定的指定辩护还过于狭窄，一方面表现为我国指定辩护只适用于审判阶段，而不适用与审查起诉阶段。另一方面表现为“必要的指定辩护”适用范围太小，那些不可能判处死刑的成年被告人因贫穷或者其他的原因没有委托辩护人时，法院也可以不为其指定律师辩护。因此应完善我国指定辩护制度，确保每一个犯罪嫌疑人和被告人至少在审查起诉阶段开始能获得律师的有效帮助。


（2）要真正落实辩护人在审查起诉阶段的诉讼权利，赋予律师完全的阅卷权，从审查起诉开始，律师有权查阅本案卷宗中的任何材料；赋予被告人和辩护律师在审查起诉程序中提出不同起诉意见书的权利。


（3）将侵犯犯罪嫌疑人、被告人及其辩护人的辩护权的作为严重程序违法行为对待，并规定相应的法律后果。


自由裁量权在公、检、法国家机关都存在着一定的范围，笔者就审查起诉阶段对检察机关的自由裁量权问题进行了浅析。由于自由裁量权的灵活性决定了它易于被滥用，在实际操作中，由于机关组成人员的千差万别，个人素质和价值取向不同，对法律规章的理解不一也会导致自由裁量权的被滥用，所以保障自由裁量的公正行使就必须建立和完善自由裁量权的监督和救济制度。


注释


[1]田雨、田锦武.必须扭转重实体轻程序的错误观念[J].北京：检察官论坛2002年第7期. 第129—131页

[2]龙宗智、杨建广.《刑事诉讼法》[M].北京：高等教育出版社，2003年版：第299—300页

[3]李心鉴.《刑事诉讼构造论》[M].北京：中国政法大学出版社，1992年版

[4]龙宗智、杨建广.《刑事诉讼法》[M].北京：高等教育出版社，2003年版：第300页

[5]罗尔斯.《正义论》[M].北京：中国社会科学出版社，1998年版：第1页

[6]（美）迈克尔D.贝勒斯.《法律的原则》[M]，张文显等译，中国大百科全书出版社,1996年版，第26页

 湖南省绥宁县人民法院 袁益民