第三节 行政复议参加人和行政复议机关

　　一、行政复议申请人

　　1.行政复议申请人是依法申请行政复议的公民、法人或者其他组织。申请人必须是认为自身合法权益受到侵害，并依法提出复议申请的公民、法人或者其他组织，包括外国人、无国籍人和外国组织。

　　谁可以充当申请人？可以充当申请人的是认为行政机关的具体行政行为侵害了其合法权益的公民、法人或者其他组织。当你提出复议申请时，你要提交证据证明你这个“认为”是有根据的。即虽然申请人主观上认为侵害了自己的利益，但不是无中生有。第一个证据是，你告的具体行政行为存在；第二个证据是，你和存在的具体行政行为有利害关系。至于它是否真的侵害你的合法权益，只有复议完才知道。申请人中的第一类人，是行政行为直接指向的人，即行政相对人；第二类人是行政行为间接指向的人，有人称其为行政相关人。比如行政处罚的问题，张三打李四，公安机关拘留张三，决定是针对张三做出来的，张三具有申请人资格，同时李四也有资格告公安机关拘留张三的行为。

　　2.《行政复议法实施条例》对行政复议申请人作了以下两点补充规定：（1）合伙企业申请行政复议的，应当以核准登记的企业为申请人，由执行合伙事务的合伙人代表该企业参加行政复议；其他合伙组织申请行政复议的，由合伙人共同申请行政复议。合伙企业之外不具备法人资格的其他组织申请行政复议的，由该组织的主要负责人代表该组织参加行政复议；没有主要负责人的，由共同推选的其他成员代表该组织参加行政复议。（2）对于股份制企业，并非只有法定代表人有权以企业名义申请复议。股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业合法权益的，可以以企业的名义申请行政复议。

　　3.关于行政复议申请权的转移与承受：第一，公民死亡引起的申请权转移，由其近亲属承受。第二，法人或者其他组织终止引起的申请权转移，由承受其权利的法人或者其他组织承受。

　　法人或者其他组织终止的原因多种多样，比如破产、注销、吊销等，转移只在分立和合并这两种情况下才发生，破产、吊销等都不发生资格转移的问题。

　　4.行政复议代理制度。

　　（1）有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，由其法定代理人代为申请行政复议。

　　（2）申请人、第三人可以委托代理人参加行政复议。委托代理人的人数不得超过2名，委托形式原则上必须是授权委托书；但公民在特殊情况下无法书面委托的，也可以口头委托。申请人、第三人解除或者变更委托的，应向行政复议机构报告。

　　二、行政复议被申请人

　　行政复议被申请人，是作出被申请复议的具体行政行为的行政机关。被申请人的法律特征有以下几点：(1)被申请人必须是行政主体，即行政机关或法律、法规授权的组织。(2)被申请人必须实施了具体行政行为。(3)被申请人必须是其相应具体行政行为受申请人指控并由行政复议机关通知参加行政复议的行政主体。

　　被申请人也有多种，包括：

　　1.独立被申请人。作出具体行政行为的一级人民政府和它的工作部门是独立被申请人。

　　2.共同被申请人。以共同名义作出具体行政行为的若干行政机关是共同被申请人。行政机关与法律、法规授权的组织以共同的名义作出具体行政行为的，行政机关和法律、法规授权的组织为共同被申请人。但是如果行政机关与其他组织以共同名义作出具体行政行为的，只有行政机关是被申请人。

　　3.继续行使被撤销行政机关权限的被申请人。作出被申请具体行政行为的行政机关在申请提出时已经被撤销的，继续行使其权限的行政机关是被申请人。

　　4.法定授权的组织作为被申请人。法律、法规授权的组织作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服提出行政复议的，该法定授权组织为被申请人。

　　5.批准机关为被申请人。下级行政机关依照法律、法规、规章的规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。

　　6.派出机关、派出机构、内设机构作为被申请人。行政机关的派出机关和经法律、法规授权，以自己的名义作出具体行政行为的派出机构、内设机构，该派出机关和派出机构、内设机构为被申请人。派出机构、内设机构或其他组织未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，则由该行政机关为被申请人。

　　本着“谁是行政主体谁负责”的原则，前面我们分析的行政主体都可以作为行政复议被申请人，不是行政主体的不得充当被申请人。

　　10—4根据市政府整顿农贸市场的决定，某区工商局和公安局对集贸市场进行检查。在检查过程中，因某个体户乱设摊点，给予其吊销营业执照的处罚。该个体户不服，申请复议。此案应以谁为被申请人？

　　A.某区工商局

　　B.某区公安局

　　C.某区工商局和公安局为共同被申请人

　　D.某区工商局和公安局共同的上一级机关为被申请人

　　——答案：C。 本案属于联合执法的情形。在联合执法的情况下，在确定被申请人包括确定行政诉讼的被告时，其基本原则是以在对外生效的法律文书中署名盖章的行政机关为准，而不是以行政处罚决定的内容为确定标准。本题中并未明确指出在对外生效的法律文书中署名盖章的是两个行政机关还是其中的一个行政机关，只能理解为是两个行政机关。

　　10—5（2008/二/84）为严格本地生猪屠宰市场管理，某县政府以文件形式规定，凡本县所有猪类屠宰单位和个人，须在规定期限内到生猪管理办公室申请办理生猪屠宰证，违者予以警告或罚款。个体户张某未按文件规定申请办理生猪屠宰证，生猪管理办公室予以罚款200元。下列哪些说法是错误的？

　　A.若张某在对罚款不服申请复议时一并对县政府文件提出审查申请，复议机关应当转送有权机关依法处理

　　B.某县政府的文件属违法设定许可和处罚，有权机关应依据《行政处罚法》和《行政许可法》对相关责任人给予行政处分

　　C.生猪管理办公室若以自己名义作出罚款决定，张某申请复议应以其为被申请人

　　D.若张某直接向法院起诉，应以某县政府为被告

　　——答案：ABC。 张某在向县政府的上级机关提起行政复议申请的时候，一并对县政府的文件提出审查申请的，行政复议机关有权作出处理，不需要转送给有权机关依法处理。只有复议机关无权处理时，才要在7日之内转送到有权机关处理。故A项错误。依据行政许可法的规定，违法情节比较轻的，由上级机关或者监察机关责令改正。只有情节严重时，才给予相关责任人行政处分。依据行政处罚法的规定，行政机关实施行政处罚违法的，是“可以”而不是“应当”给予相关人员行政处分。故B项错误。生猪管理办公室若以自己名义作出罚款决定，因为其没有法律法规的授权，张某申请复议应以设立该内设机构的县政府作为被申请人。故C项错误。如果张某要直接提起行政诉讼的话，被告就是设立生猪管理办公室的县政府。故D项正确。

　　三、行政复议第三人

　　行政复议第三人，是指同被申请的具体行政行为有利害关系、参加行政复议的其他公民、法人或者其他组织。

　　行政复议第三人成立需要具备三个条件：(1)复议已经开始，但还没结束。(2)与正在复议的具体行政行为有利害关系。(3)是申请人和被申请人以外的其他公民、法人、其他组织或者行政机关。

　　第三人的法律特征有以下几点：

　　1.第三人同申请复议的具体行政行为有利害关系，这种利害关系必须是直接的而非间接的，即具体行政行为和行政复议决定会直接影响到第三人的权益。

　　2.第三人是以自己的名义，并且是为了维护自己的合法权益而参加复议的。既不依附于申请人，也不依附于被申请人，享有与申请人基本相同的复议权利，具有独立的法律地位。

　　3.第三人是在行政复议开始后、终结前，经过行政复议机关批准参加复议的。在行政复议尚未开始，或者复议已经结束，包括复议机关已作出裁决时，均不存在第三人参加复议的问题。

　　行政诉讼第三人和行政复议第三人的原理完全相同。行政诉讼第三人也要具备三个条件：

　　1.在一审、二审中，诉讼已经开始，还没有结束。如果在一审里面没有把某人列为第三人，而在二审中，某人申请作为第三人，法院经过审查，认为他应当是第三人的，应将案件发回重审。

　　2.与正在诉讼的具体行政行为有利害关系。

　　3.是原告、被告以外的其他公民、法人、其他组织或者行政机关。

　　从行政复议实践来看，行政复议中的第三人通常包括以下几种：

　　1.在行政处罚案件中，被处罚人或被侵害人一方申请行政复议，另一方可以作为第三人申请参加复议。

　　2.在行政处罚复议案件中，同申请人所受的具体行政行为的处理有利害关系的另一方公民、法人或者其他组织。

　　3.行政处罚案件中的共同被处罚人。

　　4.在行政确权案件中，被驳回请求的人申请复议，被授予权利的人或者其他被驳回请求的人，可以作为第三人申请参加复议。

　　5.两个或两个以上行政机关基于同一事实，针对相同的行政管理相对人作出互相矛盾的几个具体行政行为，相对人对其中一个具体行政行为不服申请复议，其他行政机关可以作为第三人申请参加行政复议。

　　6.行政机关因越权处罚被申请复议时，被越权的行政机关和越权的行政机关中未作被申请人的行政机关作为第三人参加复议。

　　根据《行政复议法实施条例》的规定，行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以向行政复议机构申请作为第三人参加行政复议。第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理。

　　四、行政复议机关

　　行政复议机关是指依照法律的规定，有权受理行政复议的申请，依法对被申请的行政行为进行合法性、适当性审查并作出决定的行政机关。这种组织的特征是：其一，行政复议机关是行政机关，法律、法规授权的组织不能成为行政复议机关。其二，行政复议机关是拥有行政复议权的行政机关。行政机关不一定都拥有行政复议权，对于乡、镇人民政府等行政机关，《行政复议法》就没有授予其行政复议权。其三，行政复议机关是能以自己的名义行使行政复议权，并对行为后果独立承担法律责任的行政机关。因此，行政复议机关必然是行政主体。

　　根据我国现行法律、法规的规定，行政复议机关的种类主要有：

　　1.作出被申请行政行为的行政主体。如对国务院所属部门和省、自治区、直辖市人民政府作出的具体行政行为提起的行政复议，国务院所属部门和省、自治区、直辖市人民政府是行政复议机关。

　　2.作出被申请行政行为的行政主体的上一级行政机关。如我国治安行政处罚的行政复议即为此种情形。

　　3.作出被申请行政行为的行政主体所属的人民政府。

　　根据《行政复议法》第12—15条以及《行政复议法实施条例》的相关规定，具体的行政复议机关可以根据以下规则确定：

　　（一）县级以上地方政府部门作为被申请人的行政复议机关

　　一般情况下，申请人可以向作出具体行政行为的本级人民政府或者上一级人民政府的主管部门申请复议。例外是，对实行中央垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，只能向上一级主管部门申请行政复议，而无权进行选择。例如海关、金融、国税、外汇管理等。

　　对于经国务院批准实行省以下垂直领导的部门作出的具体行政行为不服的，可以选择向该部门的本级人民政府或者上一级主管部门申请行政复议；省、自治区、直辖市另有规定的，依照省、自治区、直辖市的规定办理。目前，工商、质量技术监督、食品药品监督管理、地税、国土资源等领域，实行省以下垂直领导。

　　（二）省以下地方各级政府作为被申请人时的行政复议机关

　　对省、自治区、直辖市人民政府以外的地方各级人民政府的具体行政行为不服的，上一级地方人民政府是行政复议机关。

　　但是，有权受理对省、自治区人民政府依法设立的派出机关即行政公署所属的县级人民政府作出的具体行政行为不服，而提起的申请的行政复议机关，应当是该行政公署。在前述的三种派出机关中，只有行政公署可以作为行政复议机关。

　　(三)国务院部门或者省、自治区、直辖市政府作为被申请人时的行政复议机关

　　国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府作为被申请人时的行政复议机关，是作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府。

　　对上述行政复议机关作出的复议决定不服的，既可以向人民法院提起行政诉讼，也可以向国务院申请裁决。但国务院按照《行政复议法》的规定作出的裁决是最终裁决。

　　（四）其他情形下的行政复议机关

　　1.县级以上的地方人民政府依法设立的派出机关作为被申请人时，由设立该派出机关的人民政府作为行政复议机关。派出机关作为被申请人是当该派出机关依据法律、法规、规章的授权行使行政权力时。在派出机关是受委托的情况下，该派出机关就不是被申请人。

　　2.政府工作部门依法设立的派出机构作为被申请人时，设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府作为行政复议机关。比如对公安派出所的决定不服，可以到公安局或到公安局所属的人民政府申请复议。派出机构作为被申请人是派出机构在依据法律、法规、规章的授权行使行政权力的时候。在派出机构受委托的情况下，该派出机构就不是被申请人。

　　3.法律、法规授权的组织作为被申请人时，由直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门作为行政复议机关。比如说高等院校，高等院校在发放学位证书时，是法律、法规授权的组织，当事人对高等院校发放学位证书的行为不服，到哪申请复议呢？我们国家高等院校的主管机关有三个：第一个是教育部，第二个是地方政府，第三个是地方政府教委。谁主管的学校，你就到谁那里申请复议。

　　4.两个或者两个以上的行政机关作为共同被申请人时，由他们的共同上一级行政机关作为行政复议机关。

　　5.继续行使被撤销行政机关职权的行政机关作为被申请人时，由继续行使职权的行政机关的上一级行政机关作为行政复议机关。

　　（五）行政复议机构

　　行政复议机构是行政复议机关中具体办理行政复议事项的机构。行政复议机构的工作具有事务性、程序性和操作性。它没有作出行政复议决定的职权，有权作出行政复议决定的是行政复议机关。行政复议机构不是行政主体，它不能以自己的名义对外行使职权，上下级行政复议机关的行政复议机构之间没有领导和监督关系，它们各自对所属的行政复议机关负责。

　　图表三十二：行政复议的参加人与复议机关

　　

类型	被申请人	复议机关	备注
条块管辖	县级以上政府部门	同级政府或上一级主管部门	国安机关虽是政府组成部门，但此处除外
条条管辖	省级以下各级政府	上一级人民政府	不服行政公署所属的县政府行为向行政公署复议
	全国垂直领导的机关	上一级主管部门	包括：海关、国税、金融、外汇管理、国安
	省以下垂直领导机关	同级政府或上一级主管部门	包括：地税、工商、质检、药监、国土资源
自我管辖	省部级单位	原机关自己	对复议决定不服可起诉或申请国务院来最终裁决
特殊 情形 （可以由县级人民政府接受后7日内转交复议机关）	政府的派出机关	设立该派出机关的政府	派出机关包括行政公署、区公所、街道办事处
	部门的派出机构	该机构所在的主管部门或该主管部门的同级政府	如是垂直领导部门的派出机构作为被申请人，则复议机关仅包括其所在的主管部门
	被授权的组织	直接管理该组织的机关	但被授权的国务院直属事业单位以部委论
	一般多机关共同行为	共同的上一级机关	复议机关是同级政府或共同上级主管部门
	数省部级单位 共同行为	可向其中任一单位提出复议申请，由该数单位共同复议	作出具体行政行为的省部级单位共同充当行政复议机关，共同作出行政复议决定
	被撤销的机关	职权继承机关的上一级机关	将继续行使职权的机关视为被申请人即可