【摘要】涉诉信访问题成为困扰人民法院工作的顽症，面对愈演愈烈的信访潮，人民法院尤其是案件被信访投诉的法官无不深恶痛绝而又无可奈何。有关信访改革的理论争鸣与实践探索也是方兴未艾。如果把信访权提到公民参与国家和社会事务管理的高度去分析，可以肯定信访权是审判权依法公正高效运行必不可少的监督制约机制。文章分析了信访权的性质、信访权监督的必要性等，并从规范涉诉信访角度，建设性地提出了相关机制。
【关键词】信访权；审判权；监督；机制
【写作年份】2010年
 【正文】

　　审判权属于国家公权力，宪法在政体上明确了国家权力机关对审判机关的监督，并规定人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件时的互相配合与制约。但是，公权力天生具有侵犯私权利的倾向。因而，公民权利对权力正当行使的监督制约必不可少。笔者认为，信访权是审判权依法公正高效独立行使的重要监督保障机制。

　　一、信访权概述

　　（一）信访权的起源与发展

　　信访权起源于何时？如果从信访的内容看，我国历史上早已有类似规定，为了洗雪冤情，拦御驾、告御状，在历朝历代并不鲜见。我国宪政意义上的信访制度发端于上个世纪五十年代。中国历史是一个王朝更替的历史，每一个王朝建立之初，开国皇帝都能励精图治，但随着时间的推移，统治阶级越来越脱离百姓，官僚主义、贪污腐败滋生，遇有天灾人祸，便民不聊生，导致政权更替。建国之初，新生的政权如何加强与人民群众之间的密切联系并长久地巩固政权？开国领袖的深思熟虑与现实需要，催生了现代信访制度的产生。国务院1995年《信访条例》开宗明义地明确了信访系为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益。依应星同志的研究，信访是从党的群众路线中诞生出来的一项崭新的政治发明，大致可以分为三个阶段：一是1951年至1979年的大众动员型阶段，二是1979年至1982年的拨乱反正型阶段，三是1982年至今的阶段。[1]应当说，现代宪政意义上的信访制度的发展历程大体如此。

　　（二）信访权的概念和性质

　　信访权没有规范、统一的概念。有人从比较宪法的角度认为，信访权的宪法依据属于或近似于传统宪法学所说的请愿权，即人们对国家或其他公共机关就一定事项提出希望、不满与要求的一种权利。[2]144但是，信访并不限于政治权利，而且，信访的内容主要也不是政治权利。因而，要给信访权下定义，首先要对信访进行界定。我国现行《信访条例》给信访定义为“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”据此，我们可以抽象出信访的概念，即公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向有关国家机关反映情况，提出意见、建议或者投诉请求，要求有关国家机关进行处理的行为。信访权就是保障信访行为行使的权利。

　　从我国政权组织形式来看，国家的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务；信访就是人民直接行使管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的主要方式。从信访权的法律渊源来看，信访权为我国各部宪法所保障。从信访权的表现形式来看，其在宪法上的表现形式是批评权、建议权、控告权、申诉权、检举权。从信访权的内容来看，它体现出政治参与和监督以及请求权利救济的两种属性，具备了监督公权力和救济权利的双重功能。因而，信访在具体特征上，存在着政治性的权利与非政治性的权利、实体性的权利与程序性的权利等多种权利的性质与成分复杂交织的结构状况。[3]这也是现代宪政意义上的信访与历史上单纯私权救济意义上的信访区别之所在。

　　二、信访权的现实误区

　　信访权在理论和实践界存在着强化与弱化（甚至取消）两种截然相反的观点，这些分歧直接导致了涉诉信访案件处理行为的失范。

　　（一）信访权利的认知误区

　　1、绝对排斥公民的信访权利。目前，相当部分人排斥信访存在的合理性，许多法官尤其是法院领导干部被信访工作搞得焦头烂额，对当事人的信访可谓是深恶痛绝。有人将信访与人治等同起来，认为信访是与人治相适应的，是与法治国家格格不入的。[4]有人认为信访或许真是“饮鸩止渴式的权利与制度安排，即属于一种蕴含着客观上引导人们曲折地追求避开正式的诉讼程序而实现权利救济的特殊权利与制度”。[2]149因而，有学者主张弱化甚至取消信访，老百姓可以提意见和建议，把信访视为公民政治参与的渠道，但一定要把公民权利救济功能从信访制度分离出去，以确定司法救济的权威性。[5]笔者并不否认，在一个法治社会里，司法解决纠纷机制应当具有终极的权威。但是，将信访与司法权威绝对对立起来，也不能认同。不可否认，有些信访案件的处理结果，确实可能引起发生法律效力的裁判文书被撤销，但信访与司法权威并不是非此即彼的矛盾关系，而是一种对立统一关系。涉诉信访的目的就是监督人民法院和法官的行为。如果认为信访损害了司法权威，那么，同样可以认为信访损害了立法权威、损害了行政权威、损害了整个国家权威。依此理论，任何国家机关及其工作人员不受监督最好。

　　2、强化信访纠纷解决的功能。我国目前信访功能，突破了设立信访制度的初衷，将信访的信息反馈功能扩大到纠纷解决功能，如中国科学院研究员康晓光认为，信访部门的功能无非两个：信息反馈和解决问题。“如果不是为了解决问题，谁愿意劳民伤财甚至倾家荡产地来北京。但如果信访部门没有足够的权力解决问题，那就是形同虚设。”[5]更有甚者，主张整合、增强法院信访机构的职能，成立专门受理信访案件的委员会，使涉诉信访向专业化、规范化和现代化方向发展，实行信访机构直管，把目标放在解决问题、救济权利、找出违法行为上，赋予其法定调查权、责令被信访的院、庭作出书面报告权、公开调查报告权。[6]倘真如此，则司法的权威也就荡然无存了。强化信访纠纷解决功能，尤其是司法领域的信访案件的处理，必然损害司法权威。诚如周永坤教授所言：目前，强化信访制度是一个建立在错误的理论之上的错误的制度选择，唯一正确的选择是强化法院的功能，将信访机构还原为一个下情上达的信息传递机构。[7]

　　（二）信访案件的处理误区

　　对信访权利的认知误区，直接导致了对涉诉信访案件的处理误区：既然信访不是法治模式，那么，处理也就不需要法治模式。当前，人民法院处理涉诉信访案件主要存在以下方面问题：

　　1、不依法处理。人民法院及其信访人员没有将信访作为公民表达意愿、参与国家和社会事务管理的高度看，认为凡是信访者都是刁民。既是刁民，当然可以采取一切制止信访的正当或不正当手段。因而，一些为“政绩”（信访问题是重要的政绩考核指标，有些地方明确规定评先评优“进京访”一票否决）而不顾一切的权力主体，采用暴力劫（接）访也就理所当然，甚至信访者的人身安全与自由都要付出沉重的代价，有些人并因此付出终生幸福乃至生命的代价。[8]不依法处理涉诉信访的另一个极端就是不惜一切代价的息事宁人，全然不顾信访反映问题的正确与否。

　　2、不及时处理。信访者从自身成本考虑，都希望自己反映的问题能得到及时解决，因而通过一层一级的信访（不排除个别人开始就越级上访），从县里到市里，再从市里到省里，直至到中央最高层；中央国家机关根本无法面对数以万计的信访案件，因而，对信访件的处理，又是层层往下压，一直回到最基层。虽然有明文规定，但实践中许多地方法院对初信初访者不愿意认真对待，导致信访者和国家处理信访事件的成本无限扩大。信访成本包括经济成本和道德成本，经济成本又包括信访人的成本和公共成本，最终，使信访制度成为一个成本高昂的制度。[7]

　　3、不规范处理。对涉诉信访案件的处理没有一套科学的、规范的程序，政府信访机构和其他国家机关内部信访部门都可以处理涉诉信访案件。每一个信访案件的处理对其它类似问题的处理并不具有可比性或参照性，与司法审判“类似事项应作出类似判决”原则大相径庭。对信访案件的处理不强调对规范的遵守，而是千方百计地、以不计成本的“息讼、息访”为目标，它的结果必然起向两个极端：要么，漠视信访权人的正当要求和合法权益，甚至进行欺骗、打压；要么，迫于上级权力的压力或者信访人的极端访、暴力访压力，处理结果超出信访人的正当要求和合理权益范围，形成会闹的孩子有奶吃。

　　三、信访权对审判权监督制约的必要性

　　绝对的权力产生绝对的腐败，审判权亦不例外。当前，国家公权力对审判权的监督虽有其优势，但更有其不足，而信访权作为私权利的监督恰恰弥补了这种不足。

　　（一）公权力对审判权监督制约的不足

　　1、法院内部监督制约机制的不足。人民法院内部对审判权的监督主要有领导对下属的权力监督、纪检监察部门的监督、审判监督庭对其它业务庭的监督，有些地方法院还有专门的审判管理机构行使管理和监督权。笔者长期从事法院管理和监督，对这几种监督权力都深有体会，多年来的感受就是“内部管理和监督有其先天不足”。一个法院如同一个家庭，大家长期共同工作、生活在一起，法官队伍的流动性又非常小，没有特殊情况，很少有人能够重新选择工作单位（绝大多数人将老死在一个单位）。管理和被管理、监督和被监督天生就是一对矛盾，因而，没有人在行使管理和监督权时不考虑个人的种种因素，尤其是我国组织人事部门将“群众公认”度等同于本单位内的民主测评，管理者、监督者自身的晋级晋职、评先选优需要被管理者、被监督者的民主测评。身处这样的环境，谁会傻不拉叽地得罪人？（笔者曾经以严于管理、敢于监督为同行好评，却也为此付出沉重代价）

　　2、法院层级监督制约机制的不足。我国上、下级法院间的监督关系主要是审级监督，也就是上级法院通过二审程序和审判监督程序对下级法院和法官行使审判权进行监督。层级监督存在的不足，一是监督的滞后性，案件只有经过一审裁判，上级法院才能监督，否则就是干预下级法院审判；二是监督范围的狭窄性，上级法院的审级监督只能针对进入二审程序和审判监督程序的案件，这类案件毕竟是少数；三是监督内容的单一性，审级监督仅针对一审裁判认定事实和适用法律，而对一审法官作风、态度，甚至违规、违纪行为都难以监督；四是监督力度的疲软性，上下级法院之间同样存在熟人社会的弊端，一审法官会通过各种方式影响上级法官对自己裁判案件的监督，有些法院为了压降被改判发回率，要求承办法官对疑难复杂案件事前请示、事后沟通，对拟发回改判案件要加强调解等。

　　3、法院外部监督制约机制的不足。外部监督可以弥补内部监督的不足。实践中，许多法院通过邀请人大代表、政协委员甚至群众代表担任法院的兼职监督员，对法院和法官的行为举止、公正廉洁等进行监督。但是，这种监督究竟有多大作用？笔者的感受是作用不大。为什么？人大权力监督、检察法律监督以及政协等民主监督都有其先天不足：博弈中的信息不对称。这些监督主体，每个人都有自己的工作岗位和工作职责，与被监督者并不生活在同一环境里，对审判权的运行、审判程序的关门过节并不了解，这也是情妇成为高官反腐主力军的原因之所在。信息不对称的现实，决定了监督者想监督也是心有余而力不足。

　　（二）信访权对审判权监督制约的独特优势

　　信访权作为私权利对审判力的监督，具有其它监督不可比拟的特点和优势：

　　1、监督范围的广泛性。信访权是公民对人民法院和法官各种行为的全方位监督。它包括两方面含义，一是监督主体具有非常的广泛性，包含了所有公民；二是被监督的行为也具有非常的广泛性，包含了人民法院和法官的一切行为。就涉诉信访而言，可以行使信访权的监督主体包括但不限于当事人及其他诉讼参与人，任何公民对人民法院和法官的审判行为都可以进行监督；被监督的行为包括但不限于狭义的审判行为，审判权包括实体和程序两方面，信访权人不仅可以针对不公正的裁判结果来信来访，还可以针对人民法院、法官的不当和违法乱纪行为等。

　　2、监督内容的针对性。公民为什么对人民法院和法官的行为进行批评、建议、控告、检举、申诉？说白了，信访权人认为人民法院和法官的行为不对，需要纠正，所以，他才通过来信来访的方式反映问题。就涉诉信访而言，信访权人所针对的是具体的法院、具体的法官、具体的案件、具体的行为、具体的事项等，信访内容可能是针对裁判结果而言，可能是针对法官的程序不公而言，可能是针对法官的违纪行为而言，甚至于仅仅针对法官着装不规范、开庭不准时以及对当事人冷硬横推这样的司法作风问题，无论是哪种情形，必然有所指。涉诉信访是直接针对存在的问题，因而具有极强的针对性。

　　3、监督时间的及时性。公民发现问题后，及时来信来访，反映问题，提出建议，它可以在审判权的行使过程中、行为终了前或者结果发生前行使信访权。就涉诉信访而言，当事人的及时来信来访，相比于审判监督、审级监督等事后监督程序，具有非常的及时性。人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。即使人民法院审判管理改革以来，关于审判权与审判管理权两者的界限问题，理论和实务界也未能完全厘清，如何正确行使审判管理权，从而既起到有效管理作用，又不妨碍审判权的独立行使，确实是一个比较困难的命题。信访权则不存在此问题，公民任何时候发现问题都可以即时投诉，不需要等待裁判结果出来后，才可以行使监督权，这种监督贯穿了审判权行使的全过程。

　　四、信访权对审判权监督制约的机制探索

　　近年来，涉诉信访案件呈大幅度上升趋势，这种现象固然有司法体制和机制方面的原因。但是，人民法院就信访办案件，没有将涉诉信访作为动态管理、提升司法水平必不可少的一环，也是一个重要原因。因而，需要从以下方面健全涉诉信访机制。

　　（一）信访信息甄别机制

　　大量的涉诉信访案件，是发现人民法院司法行为中各种问题的重要信息渠道。涉诉信访不仅仅是对已经发生法律效力的裁判向人民法院提出申诉或申请再审，还包括检举、投诉法院及法官的不当和违法乱纪行为；咨询有关法律问题，寻求相关帮助；对相关司法问题提供各种建议、表达自己的意见和看法等。[6]当然，大量的涉诉信访件中无关紧要的、重信重访的比例也非常高。因而，人民法院要处理好数以万计的涉诉信访件，首先要建立信访信息甄别机制，对司法作风、违法违纪、司法审判等按轻重分门别类，建立信访信息库，避免国家信访机构、其他机关信访部门以及人民法院信访部门重复处理同一信访件，浪费国家资源。

　　（二）信访流程管理机制

　　信访案件也是案件，任何案件的处理都应当有一套完善的、科学的管理流程。目前，全国法院经过多年司法改革和实践，已经建立有比较完善的审判流程管理体系，江苏高院早在2006年就制定了《全省法院案件审判流程管理规定（试行）》。笔者认为，人民法院可以参照案件审判流程管理规定，建立信访案件从立案到调查、结案、归档的完整工作流程，加强信访案件的科学管理。审判管理改革和实践证明，流程管理是规范司法行为、提高案件质量、提升审判效率的最为有效的途径。建立信访流程管理机制，有利于提高信访件处理的质量与效率，降低人民法院和信访人的信访成本。

　　（三）信访问题反馈机制

　　各级法院要认真对待信访案件的处理，把信访案件真正作为公民行使宪法规定的权利，对人民法院和法官的司法行为进行批评、建议、检举、申诉、控告，通过公民私权利对审判权这种公权力进行管理和监督，从而参与国家和社会事务的管理。从公共管理学角度看，公民对人民法院和法官的审判行为来信来访，说明公权力的行使可能存在不规范的地方，公权力为公民提供的公共产品和公共服务存在问题或者暇疵，涉诉信访是一种“产品质量”的反馈。因而，人民法院要建立涉诉信访案件对审判工作质量效率效果进行反馈的机制，通过信访案件的处理，收集、梳理人民法院和法官审判活动中存在的问题，针对存在的问题制定相应措施，从而规范司法行为、提高司法能力、提升服务水平。

　　（四）信访工作考评机制

　　绩效管理是人力资源管理的核心内容，而绩效考评则是绩效管理中的一个关键环节。信访工作考评包含两层内容，一是原案件审判执行行为可能存在问题或暇疵，也就是“产品”质量问题或暇疵，需要信访工作者通过启动一定程序予以纠偏；那么，原来“生产”问题或暇疵产品的法官应当纳入考评。二是信访案件本身的处理，需要对信访部门人员的工作业绩进行考评。人民法院在建立绩效考评机制时，既要将信访案件纳入法官审判业绩考评，又要将信访案件处理纳入信访工作人员的业绩考评。前者是对法官审判执行质量的考评，可以在现有的法官审判业绩考评体系中增加相应内容；后者是对从事信访工作人员工作业绩的全面考评，既涉及处理信访案件的质量，又涉及处理信访案件的效率和效果。因而，需要单独对信访工作人员制定较为全面的业绩考评机制。

　　（五）信访责任追究机制

　　全国每年涉诉信访案件数以百万计，[9]人民法院和信访人为此花费的信访成本难以计数。然而，全国各级法院鲜有人员因信访问题受到责任追究。不可否认，当前许多涉诉信访没有道理，但难道引起如此数量信访件的案件就没有一件存在应当追究法官责任的质量问题？这种现象隐含的逻辑就是：信访人都是刁民，来信来访都没有道理，审判权运行无可挑剔。倘如此，则信访制度作为对公共产品和公共服务的质量进行信息反馈的功能也就荡然无存。信访权对审判权难以监督，无法促进人民法院和法官司法行为的规范和业务水平的提升，则涉诉信访陷入愈演愈烈的困境也就在所难免。
 
【作者简介】
陆开存，江苏省扬州市邗江区人民法院任职。
 
【注释】
[1] 应星，作为特殊行政救济的信访救济，[J]，法学研究，2004年第3期。
[2] 林来梵，从宪法规范到规范宪法，[M]，法律出版社，2001年版。
[3] 林来梵、余净植，论信访权利与信访制度，{J}，浙江大学学报（人文社会科学版），2008年第3期。
[4] 李筱洁，信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择，[J]，法制与社会，2007年第11期。
[5] 赵凌，信访改革引发争议，[N]，南方周末，2004年11月8日。
[6] 康少君，关于我国涉诉信访问题的思考，[J]，法制与社会，2009年第1期。
[7] 周永坤，信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择，[J]，暨南学报（哲学社会科学版），2006年第1期。
[8] 2010年6月23日，在湖北省委大门口发生六名警察殴打省委政法委综治办副主任夫人的恶性案件，详细内容见《现代快报》2010年7月21日A1版“省委门口6警察‘错打’高官太太”。
[9] 据最高人民法院发布的《2009年度工作报告》统计的数据，2009年度全国各级人民法院共接待来访群众100多万人次。